我国保赔保险市场“监管缺位”问题分析及政策建议

许 萍 中国人民财产保险股份有限公司青岛市分公司

近年来，我国远洋船队规模迅猛发展，已居世界领先地位，在保障石油战略能源运输和储备、保障国防、完成海外接侨及海外救援等维护国家利益和安全方面发挥了重要作用。然而在海运强国的道路上，我们还需要包括保险等综合软实力在内的更加科学的国际海运政策保障。限于历史原因和客观因素，我国保赔保险市场长期存在“监管缺位”问题，致使我国保赔保险业务大量外流、国际话语权难以提高的现状始终难以改变，与我国海运大国的地位愈来愈不相称。

一、国内保赔保险市场面临的主要困难

（一）全球保赔保险市场情况

保赔保险（P&I）的“保”是指承保船舶碰撞责任及人身伤亡赔偿责任的保障险（Protection），“赔”则是指承保货损等责任的赔偿险（Indemnity），即保赔保险就是保障险与赔偿险的综合。但随着船东风险的不断增加，保赔保险的范围也不断扩大，现在的保赔保险已经承保了船舶保险范围之外的、船东在经营管理船舶中所承担的各项责任和费用，包括碰撞及触碰责任、货物责任、污染责任、人身伤亡赔偿责任、残骸处理责任、罚款责任以及合同责任等风险。保赔保险和船舶保险互为补充，共同为远洋船舶航行构筑起了全面风险保障体系。

全球保赔保险经营主体分为两类，船东互保协会和商业保险公司。船东互保协会是一个互助保险组织,成员包括船东和租船人，每个成员在入会后按年度缴纳会费（相当于预付保费）。如果一年中的索赔额高于该年度中的会费积累额，会员们按比例缴纳额外会费来填补空缺（相当于追加保费）；如果会费有盈余，协会则把盈余资金积存起来，用以支付以后年度的损失。商业保险公司收取的保费则是一次性约定，盈亏自担。

由于保赔保险业务责任限额较高，赔付波动较大，船东互保协会是当前全球保赔保险主要经营主体，商业保险公司起补充作用。全球13家主要船东互保协会（8家在英国，2家在挪威，1家在日本，1家在美国）联合成立的“国际船东保赔协会集团”（International Group of P&I Clubs，简 称IG），通过联合经营和再保险安排等手段，共承保了全球约90%远洋船舶吨位的保赔保险（包括中国船东互保协会、国内保险公司通过再保方式纳入的远洋船舶）。2015年“国际船东保赔协会集团”实现会费收入约35亿美元。

（二）国内保赔保险市场存在的主要问题

1.国内船舶保赔保险业务大量外流

中国船东互保协会是国内最大的保赔保险人。协会目前入会船舶规模逾5000万总吨，拥有会员150多家，包括中远海运集团、招商局集团、河北远洋运输集团、山东海运股份有限公司、福建国航远洋集团、香港东方海外货柜航运有限公司、新加坡万邦集团等海内外大型航运企业。该协会对外不公开披露业务数据，但在国内保赔保险市场中具有绝对优势。商业保赔保险绝大多数为中国人民财产保险公司经营，2016年保赔保险保费收入约3.5亿元人民币，保障吨位1331万总吨。“十二五”末，我国海运船队运力规模达1.6亿总吨，位居世界第三。如上所述，由中国船东互保协会和商业保险公司提供保赔保险的船舶吨位大约6400万总吨，占比不足40%。随着我国航运业发展，境外保赔协会通过中介或其境内代表处等，对保赔市场渗透率持续上升，目前已进入境内的船东保赔协会包括美国、联合王国、布雷塔尼亚、西英、北英等船东互保协会，致使大量国内船舶保赔保险业务直接流向境外。

2.国际认可度长期得不到提高

中国船东互保协会成立于1984年，伴随着中国海运业的迅猛发展，从吨位、基金总量状况等方面来看，该协会已达到甚至超过了国际保赔协会集团的某些成员。中国船东互保协会于2004年向国际保赔协会集团提出加入申请，但至今未得到积极回应，导致其提供的保赔保险及其入会证书、出具的保函等，尚未成为全球各国普遍接受和认可的有效财务保证，直接影响我国远洋船舶的正常营运。此外，在全球最大的航运保险行业组织——国际海上保险联盟（IUMI)的年度统计中，对中国内地的船舶保险和货物运输保险数据与全球市场份额均单独披露，但在保赔保险全球地区份额统计中，亚洲地区仅统计披露日本的数据。位”制度缺陷，既不能有效维护国内保赔保险市场的公平竞争，也得不到国际业务的规则认同。具体体现在以下几个方面：

二、“监管缺位”是阻碍我国保赔保险发展的重要原因

国内保赔保险市场存在困难的一个重要原因是长期的监管不平衡导致的“监管缺

（一）“无法可依”导致管理不一与监管缺位问题长期并存

国内保赔保险缺乏统一的法律法规作为管理依据，由此导致三种情况并存。一是对中国船东互保协会采用行政管理方式。中国船东互保协会登记为社团法人，根据2003年原中国保监会给湖北省高级人民法院的复函，船东互保协会从事活动不属于商业保险行为，因此不适用《中华人民共和国保险法》。中国船东互保协会由交通运输部主管，实际主要由中远海运集团管理。二是对商业保险公司依据《保险法》监管。保险公司开展保赔保险业务，按照《保险法》接受市场行为监管。三是对境外船东互保协会缺乏管理。对于境外船东互保协会，原中国保监会仅在2002年《关于境外船东互保机构承保国内航行油轮油污损害责任保险问题的复函》中指出“境外船东互保机构未获许可，不得在中国境内经营船舶油污损害赔偿责任保险业务”，对相互保赔保险其他内容没有其他规定。交通运输部仅管理中国船东互保协会，对境外保赔协会也不予管理。监管不平衡以及进而产生的监管缺位，给国内保赔保险市场主体带来了较大的不公平竞争压力，阻碍着我国保赔保险市场的健康发展。

（二）“与法相悖”导致对中国船东互保协会的实质监管缺位

中国船东互保协会现登记为非营利性的全国性社会团体法人，但在《社会团体登记管理条例》方面存在诸多冲突。集中表现在：一是会员国籍冲突。国务院法制办政法司、民政部民间组织管理局编著的《社会团体登记管理条例释义》中指出，“不具有中国国籍的外国人及外国政府、企业、民间非营利组织在华设立的代表机构不能依据本条例在我国境内组成社会团体”，但是中国船东互保协会目前入会海外吨位占其总吨位29%，包括方便旗船（指中国实际控制的船舶在船舶登记宽松的国家登记，取得该国国籍，并悬挂该国国旗的船舶）和境外船东船。二是营利活动冲突。《社会团体登记管理条例》第四条规定：“社会团体不得从事营利性经营活动”，但为补充、壮大资本金，提高偿付能力和抵御风险实力，中国船东互保协会存在大量包括资本市场在内的投资活动，并已成为民生银行等上市公司重要股东。三是财务管理冲突。中国船东互保协会采用企业化财务制度，与一般社团的类事业单位财务管理制度迥异；为业务开展、资产保值增值、资金运用等目的，协会开设多个银行账户，与财政部和中国人民银行关于普通社团只能开设一个人民币和一个美元账户的监管要求不符；中国船东互保协会作为社团，外汇管理在法规层面长期处于空白状态，相关部门只能采用“特事特办”政策。

因此，中国船东互保协会的业务活动大多存在无法可依、无章可循的状态，这既不利于保赔保险市场的公平竞争，也成为协会推进国际化发展的制度障碍。反观成熟市场惯例，各国对船东互保协会性质的认定虽有不同，但在业务监管方面均遵循实质重于形式的原则，对协会与保险公司开展的保赔保险实施统一监管。在英美法系下，船东互保协会被认定为特殊类公司，业务监管由金融监管部门负责。比如，英国将船东互保协会认定为担保有限公司，其业务活动受《海上保险法》等法规约束，由英国金融行为监管局监管；在美国，船东互保协会属于相互保险公司，由州保险监管局负责监管。在大陆法系下，多将船东互保协会视为非营利性质的协会组织，一般以金融监管部门为主导，联合登记等部门共同实施监管。比如，在日本由大藏大臣委任金融厅长实施监管，在韩国由金融委员会设立的金融监督院为主进行监管。

三、相关建议

（一）建议将我国保赔保险监管主体统一调整为保险业务监管机构

为弥补目前由于相同性质业务多头管理，以及由此引起的监管缺位短板，同时也为配合交通运输部解决“主管部门不再直接管理行业协会”的问题，建议建立我国保赔保险的统一监管模式，制定一致的监管要求和标准，规范包括中国船东互保协会、商业保险公司、境外船东互保协会在内的所有保赔保险市场经营主体，建立公平有序的市场竞争秩序。鉴于保赔保险专门立法可能耗时较长，可考虑先对《相互保险组织监管试行办法》进行修订，增加适用船东互保协会的相关条款。

（二）建议以保险监管部门为主导，建立相互制保赔保险的部际协商机制

考虑到中国船东互保协会的历史因素，建议经国务院授权，在保险监管部门主导下，建立包括交通运输部、民政部、央行（外管局）、财政部（税务总局）等组成的部际协商机制，以加强和改进对中国船东互保协会的管理。重点在于规范中国船东互保协会的运作模式，聚焦协会业务发展需要，对其国际业务发展过程中经常碰到的各类原来“一事一议”的需求，促进制度化解决。

（三）建议进一步明确对境外船东互保协会在中国境内展业活动的监管要求

调整和理顺船东互保协会保赔保险与商业保险的关系，在此基础上对境外船东互保协会的境内活动进一步明确监管要求，以保证我国船东船舶和保赔保险市场的合理权益。监管内容应主要侧重于市场行为方面，包括具体活动是否违反了我国法律法规，是否损害了被保险人的利益，是否会阻碍我国保赔保险的发展等。考虑到信用风险的重要性，有必要研究要求在我国境内开展业务的境外保赔协会根据其营运资金总额缴存一定比例的保证金，以确保境外保赔协会的偿付承诺能够如约兑现。