新时期我国粮食安全问题研究及评价

郭小峰

（汇安基金管理公司，北京 100007）

粮食安全内涵及其研究始终处于动态发展之中，其问题的本质在于执政者如何保障国民粮食权的实现，这是值得关注的核心问题。“民以食为天”，关于粮食安全方面的研究越来越受到全社会的广泛关注，本文主要梳理国内外对粮食安全内涵及其理论研究相关问题，对其提出了具体分析，并对相关问题做出了相应评价。对于我们理解粮食安全问题具有较强的现实意义。

一、关于粮食安全的国际认知

随着经济和社会资源的全球化，特别是资本的全球化促进了世界市场的融合，在全球范围内发生大面积、局势严重的数量短缺型“粮食危机”的机率并不高。20世纪70年代和2008年，分别爆发了两场以“国际市场粮食供应紧张，粮食价格短期内飚升”为典型特征的世界范围的“粮食危机”。自此，粮食安全问题开始引起各国的普遍关注。两次粮食危机，联合国粮农组织（FAO）先后分别提出了不同层次的“粮食安全”和“食物安全”的相关概念。

（一）传统“粮食安全”认知的三个层次

粮食安全本身含有一些具体内涵：比如粮食生产总量的要求；进出口调剂、与库存吞吐问题，关键是保障粮食市场供求平衡之需要；最大限度保障低收入贫困人口的食品需要[1]。我们认为，粮食安全从来是一个动态演化和发展中的含义，有宏观层面问题，也有微观上的需要，既有数量安排，又有结构的维度。

FAO（联合国粮农组织）于1974年11月，在罗马的《世界粮食安全公约》中首次提出了“粮食安全”问题。概念是：“保证任何人在任何时候都能得到为了生存和健康所需要的足够的食品。”当然自这一概念提出以来，其含义一直在不断演变中，也在不断深化与完善中，但基核心要义是，保证全世界的人都能得到最起码的营养保障（何蒲明，2009）。

FAO总干事的爱德华·萨乌马博士1983年4月第一次提出了“粮食安全”的这个全新的概念，保障所有人在任何时候既能买得到，又能买得起他们所需要的基本粮食。这也正是实现粮食安全的最终目标。

上述定义者认为：（1）必须保证能够生产足额数量的食品；（2）保证动态数量供给上的稳定性；（3）确保最大限度地维护粮食分配的有效性与公平性。目前，全球范围内的“粮食安全”定义多以此为蓝本[2-3]。

此后，第二次世界粮食首脑会议在1996年11月，将“粮食安全”进一步定性为：“所有人在任何时候都能够在物质上和经济上获得足够、富有营养和安全的食物来满足其需求，才实现了粮食安全。”这以后，世界宏观粮食安全逐渐从“总量安全”转化为“营养安全”。

此外，国际学界在粮食安全内涵的确立方面也提出了其他的解释：

司万明纳山（Swaminathan，1998）认为微观营养再加上环境卫生与安全饮水都直接影响粮食安全。从人们生理的、社会的、经济的与环境的观点来认识粮食安全问题[4]。

约瑟夫·摩纳尔（Joseph.Molnar，2000）认为：粮食安全反映了一个对社会及其人民福利的一种理想和一种价值状态[5]。

综上，全球对粮食安全的定义有了更为确切的诠释：“完整的粮食安全包括从宏观到微观的多个层次。”[6]①UNICEF，1998；Frankenberker等，1997；Smith，2000.转引自马九杰等：《粮食安全衡量及预警指标体系研究》，管理世界，2001年第1期。

粮食安全的宏观概念可以分析为，既可以通过全球及一个的国家食物获取能力的强度来衡量。当然全球的粮食生产总量是影响食物获取能力关键因素，一个国家在相应年份的粮食获取能力，更多地取决于该国的粮食生产量、粮食储备量、与净进口量等。粮食安全的宏观因子，是在国家粮食获得能力充足时，该国居民家庭才能实现粮食真正意义上的安全。因此，实现粮食宏观安全的必要前提是提高国家整体粮食需要获取能力（马九杰等，2001）。

反映在家庭和个人的粮食获取能力上即为我们所讲微观层次的粮食安全问题，但一个家庭和个人的全部收入才是粮食获取能力的保障。

只有实现营养安全，才能确保每个人都能健康地生活②Frankenberger等（1997）这样解释“营养安全”：当一个人能够安全地获得营养充足的食物消费以满足其正常生理需要，即维持生存生长或保证从疾病、生产及哺乳、体力劳动引起的疲乏中恢复正常的能力，那么这个人就被认为是营养安全的。另外，Ramalingaswami等（1996）认为，成长中的儿童及其他家庭成员的护理（care）和人们的健康体魄也被看成是“营养安全”的决定因素。（FAO，1996a），微观层次的粮食安全主要表现为个人的营养安全状况。说到底，粮食安全的最微观要求就是营养安全问题。

（二）新粮食安全观：食物可持续安全性

FAO（联合国粮农组织）于1996年11月召开的“第二次世界食物首脑会议”，提出“到2015年把全世界饥饿和营养不足的发生率减少一半”。并且认为：“人人都有权获得安全而富有营养的食物。”经过多年的实践与努力，各国均把粮食安全和营养问题紧密联系在一起，“食物营养安全”正式成为“食物安全”要义中应有之意。

因此，“粮食安全是指这样一种状态，所有的人，在任何时候，都有物质的和经济的能力获得充足的、安全的和富有营养的食物，以满足为保持健康的富有朝气的生活对饮食的需求和对食物的偏好”③1996年《罗马报告》要求：“到2015年把世界上饥饿和营养不足的发生率减少一半。”。这便成为“粮食安全”的较为全面的表述。

之后，“粮食安全”便自然地包括国家粮食安全、家庭粮食安全、粮食营养安全，一个复合意义上的理念。上述三个层次的粮食安全的互为关联。其中，一个是作为微观基础的家庭粮食安全，同时也是粮食安全的基础表现形式。作为一国粮食安全的终极追求目标营养安全，则是粮食安全的最高体系。而宏观层次的国家粮食安全则是相对于家庭粮食安全、个人安全方面的制度保障与政策安排。

进入21世纪以来，人们获得食物符合“营养安全”的同时，不仅对食物的质量提出了更高的标准和要求，也逐渐注入了食物加工和流动大工业化之后几乎必然带来的“食品安全”新要求与新标准④这里的“可持续发展”是指：当代人福利增加的发展，并不会使后代人福利减少，强调“代际公平”。。

2001年9月在德国波恩举行的世界可持续食物安全会议上，首次提出“食物可持续安全”这一概念。食物可持续安全观完全是以可持续发展战略思想观念为依据的。

自此，“粮食安全”的多个层次的内涵中，既包含有“粮食要足够维持人类基本生存需要”的基本数量要求，也包括能促进人类生活品质提高和获得自身发展的质量和食品安全的要求①值得注意的是，营养安全在当今世界中成为食物安全不可忽视的重要内容。国际劳工组织总干事居伊·莱德曾在2012表示，全球有近8.7亿人营养不良，超过70%在发展中国家和转型经济体。。这一新的内涵迄今对世界范围内人们的食品结构、食品质量控制、农产品贸易和物流农业发展等方面产生深远的影响。

由此可见，粮食等主要食物引进可持续发展理念的内涵，是对粮食可持续安全内涵的提升，涵盖为环境正的外部性理念；对人体健康日益密切的关联性问题；同时，又能保障生产能力不断提高。总的看，可持续食物安全所要解决的是既满足当代人食品健康的需要，又不影响后代人同时又能保证他们健康的需求。随着可持续发展的食物安全理念问题越来越引起注意，审视传统农业现代化，改善农业食物的生产方式，转变以牺牲生态环境为代价的粗放式经营理念成为必然。

（三）对我国“粮食安全理念”分辨

面对目前的粮食安全政策和农业政策，“短期数量安全型”是我国粮食安全观不可忽略的现实。这一谨慎的政策框架，既是我国2000多年来传统农业观和粮食安全观的延续，也制约于我国粮食安全处于“农业可持续发展与经济社会现代化转型的持续深入”，“现代市场经济体制的转型与粮食生产天然弱质、粮食价格形成机制的市场化完善”以及“农业资源要素、人口要素、产业要素等与新型城镇化、新型工业化可持续”等三对主要发展矛盾中。即使进入“十三五”规划的新发展时期，即使是粮食供应总量处于“五六万亿吨总规模”以及“连增”的积极增产局面下，我国的粮食安全观的确立仍受制于以上多种因素，因此构建于对上述制度和资源发展边界的充分考虑成为我国粮食观确立的关键要素。

目前粮食安全观转变的几种形式。第一，由单一的传统粮食服务观向多元化食物服务观转变；第二，由过去的“藏粮于库”向“藏粮于民”思维方式转变；第三，由单独抓粮食生产，向重点抓粮食主产区的理念上开始转变。这是我国粮食安全观方面的几种变化方式，随着消费需求不断增长，耕地逐年减少等矛盾凸显，加之国际粮价冲击等问题，我国粮食安全问题依然严峻②粮食安全既包括宏观层次的粮食安全也包括微观层次的粮食安全，宏观层面上粮食不安全必然存在微观层次上的粮食不安全，培养整个国家的粮食获取能力是实现粮食安全的基础；而只有消除贫困，解决微观层次的粮食安全问题，才能真正实现全局的粮食安全（王兆华等，2011）。（王兆华等，2011）[7]。

二、对我国粮食安全判断的视角

（一）粮食安全问题的国际探索

从国外看，粮食安全问题的研究，多集中在对发展中国家粮食安全方面的探索。其中，对于中国粮食安全状况的基本判断是研究的重中之重；而无论在国际上还是国内，均引发了极为激烈的学术争鸣。

1995年，莱斯特·布朗（Lester R.Brown，1995）提出了“中国粮食威胁论”的观点，引起国内外学术界的轩然大波[8]。在其震惊世界的《谁来养活中国？——为某小行星敲响警钟》（即：极为著名的《布朗报告》）中，莱斯特·布朗运用看似完整的逻辑以及并非严谨的数据力证在资源（主要指耕地、水资源）可持续发展约束下，随着中国人口迅速增加，经济发展带来高耗粮型食物结构的迅速演变，形成巨大的粮食需求。特别是，在工业化、城镇化带来的农业萎缩，其本国粮食产量规模骤降的国内供给条件下，将对国际市场供应和粮食安全形成巨大的“福利挤占”和严重影响。

莱斯特·布朗认为：中国粮食的短缺将会对其他缺粮的国家及世界的粮食安全带来巨大的问题，影响到国际粮食市场稳定性与安全性。如，到2030年，中国的粮食产量很有可能减少20%以上，暂且不论食品结构的改善因素，中国的粮食进口额将达到3.69亿吨之多[8]。

相关研究还关注了其他发展中国家及人口众多但粮食资源稀缺国家的粮食安全问题。

Lisa等（1999）造成人口粮食安全的最大制约因素是贫困问题，比如，沙哈拉沙漠以南的非洲和亚洲南部的一些区域的粮食安全问题主要是居民因贫困不能及时获得足够的补充；在另一个因素中国家总体粮食供给能力是其次，他认为要解决人口粮食安全问题，首先要致力于提高贫困人口收入水平。促使其获得相应的购买能力是关键[9]。

Rosegrant等（2001）认为，全球气候变暖、水资源匮乏、基础投资不足，也是导致发展中国家和地区的粮食增长缓慢的重要因素，全球粮食可持续发展在未来时期内仍然是探索的重大课题[10]。

Abbaspour等（2003）通过相关数据的分析，认为谷物进口和水资源缺口有一定的关联性。水资源短缺日益成为影响谷物生产的先决条件，这将会对粮食安全日趋造成严重影响[11]。

Faisal等（2005）认为气候变化粮食安全问题日益突出，比如到2050年孟加拉国的小麦和稻米受此种因素影响，产量会分别减产32%和8%[12]。

Ishii（2006）的研究集中在日本的粮食安全方面。他认为，20世纪末，日本的粮食自给率不足50%，农业主要依靠合成化学制品成份，粮食价格的大起大落将是必然的，会对粮食安全造成极为严重的影响[13]。

Isquinta等（2007）认为城镇化进程加快，乡村贫穷的人口不断转移到城市会增加严重的粮食生产危机，同样因为在城镇中食物的短缺成为制约城市化的因素，这些城市居民将被迫大量返回农村[14]。

Victor Konde（2007）认为，通过生物技术的发展，加快动植物生长过程、这种新生产的替代品以及为农民提供一种额外的市场，虽然可以帮助农村经济实现多样化发展，在一定程度上缓解粮食安全问题，促进粮食产业化不断提升，也可以创造诸多的就业。但非洲生物工程技术的发展受到关税等一些壁垒的影响，在落后地区实施也会遇到意想不到的制约[15]。

Philippe等（2009）通过阿富汗和巴基斯坦的粮食市场价格波动研究认为：两国粮食市场的价格并没有因进口而有所缓解。政府只有加强农田水利设施等措施获得粮食安全保障[16]。

（二）粮食安全：国内研究的现状分析

国内的粮食安全研究，著作极为丰富。按时间逻辑，主要关注和侧重领域包括粮食生产等基本供需平衡；粮食政策体系及其效应的实证检验；粮食安全战略的研究；粮食宏观安全的微观考察；以及粮食贸易化对中国粮食安全的影响等诸多领域。

葛结根（2004）认为，人口增长、生活水平提高和城镇化建设等因素，是人们对粮食结构高度化的必然要求。长远看，粮食供求关系持续偏紧是我国的基本国情。稳定供应能力，保障粮食安全，需要采取以下具体步骤：（1）保护资源-耕地是粮食生产的基础，是粮食种植面积稳定安全的关键；（2）促进土地规模化经营，创新制度是重要突破口；（3）加强政策对粮食生产倾斜与政府支持力度，推进合理的产业结构政策[17]。

鲁靖等（2004）指出，在一个国家的粮食“安全性”和“经济性”之间寻找一个平衡点即是以合理的成本满足对粮食的基本需求。取决于两个环节：一是政府的平衡能力，即政府如何纠正粮食市场失灵产生的扭曲问题：二是粮食生产能力根据市场的需求调整的可塑造度，如何促使粮食生产转变成有效的供给能力与水平才是核心[18]。

吕新业等（2005）通过粮食生产波动率、粮食对外依存度、粮食价格波动率等反映粮食安全状况的指标评价，得出1980—2003年粮食安全指数值，认为粮食安全既包括微观层次的粮食安全，也包括宏观层次的粮食安全。宏观上粮食不安全取决于微观层次上的粮食不安全，实现粮食安全应该消除贫困，只有解决微观层次的粮食安全问题，才能实现真正意义上的粮食安全[19]。

李晓俐（2005）认为，立足国内生产，创新粮食结构，才是维护我国粮食安全的基础，作为粮食消费大国与粮食生产大国，依赖进口是有问题的，所以只有提高自身生产能力，加强优化结构才能解决我国粮食安全根本问题[20]。

梁子谦（2007）认为，人口持续增长、耕地面积减少、水资源缺乏、粮食生态与生产成本上升等因素必然会持续地影响中国的未来粮食安全。据此判断：未来数十年中国的粮食需求仍然是呈刚性增长曲线，供求缺口会进一步扩大[21]。

郑鹏等（2008）认为，在粮食市场化趋势下，市场风险和粮价波动是影响农户生产决策的重要因素，进而在特定条件下，会对粮食的播种面积和粮食产量形成影响，进而影响粮食安全问题[22]。

龙方（2007）认为，中国粮食安全的目标应该具有自己的理想模式。也就是说，适度安全型模式较为理想。尽管中国人口众多，但必须有一个持续、稳定的发展计划，才能建立可靠性粮食安全保障[23]。

（三）我国粮食安全含义的演变

自1994年“布朗报告”提出“未来中国大量进口粮食将让全世界陷入饥饿”以来，作为对其理论研究的回应，更作为对中国粮食安全战略的深度理论思考，国内学者针对当前和未来我国粮食安全问题进行了长期、深入、广泛的思考和研究，并形成不同的观点[24]。相关理论争鸣迄今仍见诸报端、不绝于耳。

总的看，相关研究成果中，最具有代表性的观点如下：

卢峰（2010）认为，1978年之前的“我国传统粮食安全问题，是指历史上长期存在的粮食短缺和匮乏，从而使得国民基本粮食安全保障面临现实挑战”。他指出：“1978年以来经验也证明，粮食确实出现市场波动，也曾发生其它问题。但是中国人民基本粮食安全从未发生危机。”[25]

同时他指出：“我们已远离粮食的绝对匮乏威胁，但仍需克服中短期的价格波动带来的市场不确定性，需要提供更高品质、更环保的食品。”

顾海兵（2008）则概括地指出，在开放环境下，粮食安全问题应该具备相应内涵：国内价格水平在适度区间波动为短期内的主要表现形态；国内粮食供需的在实物量平衡性与稳定性是中长期粮食安全重要形态[26]。

黄季焜（2012）深入辨析了我国与国际社会就“粮食安全”基本内涵的重要差异[27]。大米、小麦、玉米、大豆和薯类的国内自给率认为是狭义上的粮食安全。国际社会使用的是食物安全，在广义上所讲的粮食安全，它包括粮食和其他所有能够满足人体营养需要的食物。

他认为：我国“广义的粮食安全基本上得到保障”①虽然2009年以来食物和饲料为净进口，2010年农牧渔业净进口为1 535亿元（扣除棉花进口），自给率也达到97.6%（根据国家统计局数据计算）。随着全球经济一体化进程的加快和我国经济开放程度的不断提高，农产品进出口贸易结构变化越来越朝着有利于发挥比较优势的方向发展。耕地密集型农产品（如粮食和油料等作物）的进口额不断提高，而高附加值劳动和技术密集型农产品（如蔬菜水果、加工食品）的出口也有较快增长（黄季焜，2010）。。同时，他指出：“狭义的粮食安全已经突破了95%自给率的国家既定目标。”“如果按照目前我国粮食的定义范围（包括大米、小麦、玉米、豆类和薯类），2008年我国的粮食自给率已经下降到95%以下，2009年下降到92.5%，2010年更下降到90.6%。饲料粮需求和食用植物油需求的刚性增长是我国粮食自给率下降的主要原因”。

三、对粮食安全相关研究认识的评价

国际研究中“粮食安全”的概念伴随食物消费升级而有不同内涵。在我国，因战略考虑和政策制订思虑的复杂性，相关制度变迁略显滞后。我国粮食安全的相关研究，在政策意义上的“粮食安全”的内涵界定和对应的政策体系，仍存在比较大的理论争鸣②目前，国内学术界对于粮食安全等基本问题的判断存在着两种截然对立的观点。一种观点否定国家粮食安全问题的存在，认为即使存在粮食安全隐患，也是由于供给渠道不畅。如茅于轼认为中国历史上出现的饥荒是由于市场机制不能发挥作用，中国不能因为粮食安全这个并不存在的问题而延滞中国的工业化进程。另一种观点认为中国的粮食安全存在极大的隐患，如周立、杨学祥、王磊等认为国际上的一些国家挟粮食而扼制其他国家已经成为一种常见的现象，认为粮食生产不能遵循国际分工的比较优势原理，而应该遵循国家的安全战略。。

在短期数量供给安全和综合供应保障能力方面，学界观点仍存在较大分歧。参考国家发展和改革委员会宏观经济研究课题组的分类，可分为“悲观派”和“乐观派”。

比较而言，认为我国粮食供给能力不足，仍存在爆发粮食危机可能的“悲观派”观点在影响政策制订方面，仍占据主流。近年来，学界主要的争论包括：我国是否存在粮食供给安全（包括我国粮食自给率实际水平）；是否应坚守18亿亩红线以确保粮食安全；是否应依托国际市场保障我国粮食安全；是否应将“卖粮难”等粮食市场和经济问题纳入粮食宏观安全的考察；我国的粮食安全内涵是否应与国际上的“食物安全”和“营养安全”等内涵保持一致；我国的粮食安全是否应考虑农业资源能源化和农业产品金融化的世界潮流；粮食补贴、粮食储备等政策手段是否有效等七大主题。

另外，对于我国衡量“粮食安全”理论和政策框架以及构建粮食安全预警机制的数量标准，国内学者也提出了很丰富的理论成果。总体上，在新的历史条件下，特别是在新时代中国特色社会主义建设中，我国是否依然需要保持95%的粮食自给率目标值得深入探讨。当然粮食的安全问题依然严峻，不论是学界还是政策制定者均应引起足够的重视。

四、基本结论

理论的探索是为实践服务的，根据理论分析，我们必须立足中国现实，才能有效解决中国粮食安全问题。我们以不到世界9%的耕地，养活了近21%的世界人口，这个难题值得破解。作为全球人口最大责任国，靠进口吃饭，并不可取。因此，必须立足国内解决我国人民吃饭的基本问题。同时也需要兼顾国内、国际两个市场，才能保证我国粮食安全不出大问题。