城市管理综合执法创新的实践动态与治理逻辑——以上海为例

（.上海行政学院，上海 0033；.四川行政学院，四川成都 6007）

长期以来，我国城市管理执法主要采用“分兵把守、各管一摊”的条块管理方式，即在政府内部纵向与横向上形成多个条块部门，分别遵循垂直或属地的管理原则进行条块分割式管理。条块治理结构的优势在于有利于提升管理专业化和精细化水平，劣势在于纵向与横向间的条块联动不足，容易出现“一个部门一套执法体系，一部法律法规一个执法机构”的执法力量分散、多头执法现象。如何破解城市管理中执法层级多、力量分散的困境，推进相对集中综合执法改革，是近年来城市管理创新的重要方向。本文以上海为例，梳理近年来城市管理综合执法改革的实践形态及其治理逻辑。

一、综合执法的合法性与管理模式

（一）综合执法的合法性

城市管理综合执法是相对集中行政处罚权的产物，其主要是通过在组织内组建临时性或协调性的综合执法机构或者通过委托授权的方式，将分散在若干行政机关内有关城市管理方面的行政职权部分或全部集中起来，以统一执法主体的名义对外进行执法，从而解决执法权分散、执法机构不统一的难题。［1］

从合法性来看，城市管理综合执法的主要法律依据是《行政处罚法》、《行政强制法》、《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》中的部分授权性条款规定以及国务院在不同时期制定的推进相对集中行政处罚权工作的若干决定和通知，主要包括《国务院关于贯彻实施〈中华人民共和国行政处罚法〉的通知》（国发［1996］13号文件）、《国务院办公厅关于继续做好相对集中行政处罚权试点工作的通知》（国办发［2000］63 号）、《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》（国发［2002］17号）。

（二）综合执法的管理模式

各地在城市管理综合执法改革的实践中的做法不一，大致形成了三种管理模式：一是市、区双重管理，即在市、区两级设置城管综合执法机关，区级机关同时接受市级机关的业务指导和区政府的属地领导。［2］街镇层面不享有独立的执法权限，采用区级执法机构派驻的方式进行执法，以区级机关名义行使处罚权，并负责对派驻街镇的分队统一指挥和调度。在这一模式下，市、区两级执法机构均为独立执法主体，但在管理区域和管理事项上市、区之间却又高度重叠，区级执法机构在实践中往往处于配角的位置，不可避免出现政出多门、多头执法、交叉执法的现象。保留独立的市级执法机构设置主要是便于对城市管理中跨区域联合执法的协调联动，市级机构可以针对各区执法力量的情况合理分配任务，发挥统筹协调的作用，解决区域间推诿扯皮问题。

二是区、街镇双重管理，即不保留市级综合执法机构的设置，仅在区级设置城管综合执法机构，全市综合执法由各区分块进行管理，街镇执法由区级机构派驻执法分队的方式进行，派驻队伍同时接受区级机构与街镇的双重领导。这一模式强调属地管理的重要性，其优势在于问题发现、快速执法能力强，便于区内部门间的协调联动，不足之处在于缺乏跨区域联合执法的协调机制，相邻区之间的结合部区域往往成为监管盲区，难以解决区域间的执法边界和职责划分的问题。另外，各区分割管理的做法也导致城市综合执法工作缺乏统一的规划和标准，容易出现参差不齐的现象。

三是完全垂直管理，即仅在市一级设置城管综合执法机构，所属的执法队伍均由市级机构进行统一领导指挥。这一模式推崇专业化集中化管理，将分散在不同部门、关联性较强的执法权统一上收到市一级综合执法部门，改变了以往市、区、街镇不同条块执法队伍分散执法的状况，兼顾了城市管理的整体性，有利于从源头上减少执法力量分散、多头执法的现象。但其劣势也非常明显，统一集中管理在信息收集、问题发现、快速响应等方面不具备属地管理的比较优势。此外，集中化管理的精准性也受制于城市管理规模、管理事项范围、复杂程度等因素影响，难以适应城市管理重心下沉，实现简政放权的需要。总体看，地方上采用市、区双重管理和区、街镇双重管理模式的居多。

各地在推进城市管理综合执法改革方式上，也存在三种普遍的做法：一是执法权横向转移集中。所谓横向转移，是指将原先法律法规赋予特定部门的行政处罚权，转移到新的执法部门，将分散的执法力量集中在一个独立的执法部门综合行使。这一做法一般会在市或区级创设一个专门的城管机构和执法队伍来集中管理。二是组织外部合并、执法权内部集中。这一做法通过整合执法主体来实现执法权的相对集中，一般会将原先涉及到的执法关联部门进行机构整合，合并成新的综合部门，分散的执法队伍和执法权限也随着机构的合并而一并整合进新的执法机构集中行使。三是联合执法模式。这一模式一般是从相关联的执法部门抽调出相应的执法力量，组建一个专门的执法机构来集中行使相应的执法权，但在具体的执法过程中仍以法律规定的相关执法机构的名义而不是以新组建的执法部门来执法。这种联合执法模式并未真正实现执法主体的统一，所有被抽调人员的人财物关系仍保留在派驻单位，只是部分实现了执法行为的联动，其它部门只是协调，执法过程多以集中整治为目标，运动式执法为主要特点，日常的长效管理尚未制度化和规范化。

城市管理综合执法改革实现了执法权限、执法力量由分散到集中的转变，一定程度上解决了分散执法所带来的多头执法、各自为政的执法乱象。实行综合执法改革的部门，其监督管理职责仍由各职能部门执行，这种“管”与“罚”分离的模式，在一定范围内实现了管理、审批权与监督、处罚权的适度分离，强化了不同权力主体间的监督和制约，规范了权力的运行。

二、上海“1+1+1+X”综合执法体系的探索

上海较早便开始对城市管理综合执法进行改革探索。1996年，上海市便确立了街道—区县—市综合执法改革“三步走”的工作方针并通过市人大授权，先后在全市100个街道组建了街道监察队，在市容市貌管理领域实施简易程序的综合执法。

2000年，上海市人大授权在徐汇、长宁等10个中心城区试点，组建区一级城市管理监察大队，集中行使9个执法部门7个方面的行政处罚权，以市容市貌管理为主。2004年1月，上海发布《上海市城市管理领域相对集中行政处罚权暂行办法》，规定综合执法工作由中心城区向全市全面推开。随即，各区陆续组建区级城市管理监察大队，是区城市管理综合执法的唯一主体，区城市管理监察大队向各街道派驻区城市管理监察大队XX街道分队，以区大队名义行使处罚权，并负责对派驻街道的分队统一指挥和调度。

2005年6月，上海市政府颁发了《上海市人民政府关于上海市开展市级层面城市管理领域相对集中行政处罚权工作的决定》，正式在上海市市容环境卫生管理局增挂上海市城市管理行政执法局（简称市城管执法局）牌子，实行“两块牌子，一班人马”的合署管理体制。市城管执法局负责全市城市管理相对集中行政处罚权工作，具有独立的行政执法主体资格，下设上海市城市管理执法总队，具体承担市层面相对集中行政处罚权的相关事务。

2011年，“上海市城市管理执法总队”更名为“上海市城市管理行政执法局执法总队”；“XX区县城市管理监察大队”更名为“XX区县城市管理行政执法局执法大队”，区县城管执法局为区县城管执法的实施主体。至此，上海市市、区县两级城市管理综合执法组织体系基本确立。

上海通过构建市、区两级管理模式，将分散在不同部门、关联性较强的执法权统一上收到市、区两级城管综合部门，改变了以往区或街镇执法队伍分兵作战的状况，从源头上减少执法力量分散、多头执法的现象。

随着城市规模的扩张和外来人口的导入，城市管理综合执法的重心逐渐由市、区县向街镇倾斜。截至2014年底，上海市行政区划有100个街道、107个镇和2个乡，共有城管执法中队234个。［3］作为“三级管理”的末端层级，街镇承担了近七成的城管执法任务，多达400多项的管理内容，市、区城管职能部门的大量事务性工作最终也转嫁下沉至街镇，但街镇缺乏完整独立的执法权限，有执法需求时只能通过区城管部门调遣相关城管力量，效率低而且成本高。

区县集中型的城市管理综合执法体制已难以适应新的城市发展需要，需要着力解决街镇执法体制不顺、权责不匹配的“小马拉大车”的困境。2014年上海市委一号课题聚焦“创新社会治理、加强基层建设”并形成《上海市委关于进一步创新社会治理加强基层建设的意见》和6个配套文件（简称“1+6”文件），明确了“重心下移”、“权力下沉”、“权责一致”、“赋权到位”是基层治理创新的主要方向。2014年初，市委、市府办公厅颁发《关于进一步完善本市城市管理综合执法体制机制的实施意见》（沪委办发〔2014〕36 号），提出构建“一条热线、一个平台、一支队伍、X个行政管理部门”的“1+1+1+X”区县城市综合管理工作体系。此轮改革的主要变化有：

（一）机构实体化

原先市、区两级城市管理行政执法局大多与市、区绿化与市容管理局实行“两块牌子，一套班子”的管理体制，机构并未实体化。挂靠体制下，区县城管执法局与城管执法大队之间，区、县城管执法部门与街镇派驻城管执法机构间以及与绿化市容、水务、环保、工商、规划等城市管理职能部门间普遍存在管理交叉、职责不清、关系不顺等问题。区级综合执法部门挂靠在市容市貌管理职能部门下容易出现机构和职能的虚化，也不利于实现管理和处罚职能的分离。此轮改革在区级层面单独设立区城管执法局，不再与区绿化与市容管理局合署办公，明确其作为区县政府工作部门的角色定位，将分散在环保、建交委、规土局等部门的相关执法事项，集中划入区城管执法局，实现政策制定职能与监督处罚职能相对分开。同时，理顺区县城管执法局与执法大队的关系，明确执法大队为城管执法局所属的行政执法机构，区县城管执法局局长兼任执法大队大队长。区县城管执法局保留一支机动执法队伍，主要承担跨区域执法、重大案件执法、应急处置保障以及执法监督等职责。区县城管执法局的实体化有利于强化其行业监督管理职能、发挥对重大执法活动的牵头协调作用，推动管理与执法适当分离，避免机构和职能虚化。

2015年10月，上海市城市管理行政执法局从原先在上海市绿化和市容管理局的挂牌管理中分离出来，机构单独设置并改由上海市住房和城乡建设管理委员会管理，市级综合执法机构也正式实体化运作。上海市市容环卫局承担市容环境卫生行政管理事务，市城管执法局承担城市管理相对集中行政处罚权工作，二者职责分工进一步明确。

（二）执法重心下沉

针对街道和乡、镇的体制差异，《上海市城市管理行政执法条例修正案（草案）》明确规定实行两类管理办法。一是“镇属、镇管、镇用”的乡镇模式。即赋予乡、镇人民政府城市管理执法主体资格，可直接行使相对集中行政处罚权以及相关的强制措施并将区县城管执法局派驻在乡、镇的城管执法中队调整为乡、镇政府直属的行政执法机构，从派驻管理调整为直属管理，直接以乡、镇政府名义执法，人、财、物全部由乡、镇管理，同时接受区、县城管执法部门的业务指导和监督。

二是“区属、街管、街用”的街道模式。由于街道办事处在性质上是属于区县政府的派出机构，不具备独立行使相对集中的行政处罚权的资格。因此，街道城管中队仍由区级城管执法局以区城管执法局名义统一派驻执法，但人、财、物管理方面全由街道负责，街道中队更名为“XX区城市管理行政执法局执法大队XX街道中队”。“街管”即城管执法中队的组织领导和人事考核任命由街道党工委和街道办事处负责，执法中队主要负责人的任免需经街道与区城管执法局同意后，再由区城管执法局任免。“街用”即各街道办事处可直接组织、指挥街道城管执法中队开展相应的执法活动，涉及行政复议、行政诉讼的具体事务也由街道负责办理，区城管执法局提供必要的法律指导与保障。

体制调整后，区县、街镇城管力量的配置将综合考虑区域面积、常住人口、执法任务等因素来充实基层城管力量，推进管理力量下沉，中心城区城管执法人员编制按照万分之三至万分之五来核定；郊区县按照万分之三核定，可上浮至万分之三点三。同时，加大基层公务员招录力度，逐步提高郊区县特别是城乡结合部街镇执法力量的配置比例。此外，坚持编随事转、人随事转的管理原则，相关职能管理部门将所属行政执法职责划转至城管综合执法部门的，其所属的行政执法人员编制也应同步划转至城管执法部门。

（三）多方联勤联动

城市管理综合执法中的联勤联动包括体制内的部门联动和体制外的社会联动。上海在《关于进一步完善本市区县城市管理综合执法体制机制的实施意见》（沪委办发〔2014〕36号）中明确提出要构建“一条热线、一个平台、一支队伍、X个行政管理部门的“1+1+1+X”的区县城市综合管理联动体系。“一条热线”即“12345”市民服务热线，统一接受市民关于城市管理领域的诉求和建议，强化社会监督功能；“一个平台”即城市管理网格化监督指挥平台，通过网格监督员巡查主动发现城市管理领域的各类问题，交给专业部门进行处置并监督处置情况。区网格化中心按照区城管执法局执法大队、各街道、镇执法中队的职责分工，对涉及城管执法的事项分别向区城管执法局执法大队和各街道、镇的网格平台派单；“一支队伍”即市、区、街镇三级城市管理综合执法队伍，负责对面上综合性城市管理问题进行执法；“X个行政管理部门”即把涉及专业管理的执法工作移交给城市管理综合执法的相关职能管理部门，构建执法和管理部门的业务联动。［4］同时，强化公安机关对城市管理综合执法上的联勤保障作用，建立公安机关保障城市管理综合执法的工作机制，在信息共享、联合执法和案件移送等方面配合本区域内城管执法机构开展执法工作。

目前，上海已明确由各区县公安分局分管治安的副局长兼任区县城管执法局副局长，区县公安机关也安排有专门力量，配合城市管理综合执法队伍开展工作，大大提高了城管执法的权威性。

（四）强化源头防控

综合执法本质上是对城市管理中各类违法行为的事后管制，仍属政府单向度管控思维的延续，可能在解决需要短期集中整治的问题上具有优势，但在长效管理上则存在不足，容易陷入“整治—反弹—再整治—再反弹”的循环。上海新一轮的综合执法改革注重从“事后执法”向“前端管理”延伸，不仅关注城市管理中的“下游”执法，更重视“上游”的源头防控。上海以网格化管理为平台，将区、街镇、村居三级网络有效串联，通过常态化的信息排查工作，在更大范围内配置社会管理力量和资源，推进协同治理。如在街面，整合派出所、城管、协管、治安辅警、网格员、物业保安等队伍，形成街面网格巡管队，开展市政、市容市貌、社会治安等基础信息的采集。在村居，积极整合房屋协管、社区保安、小区物业、楼组长、平安志愿者等民间力量，形成社区网格巡管队，开展违法违规、各类隐患信息的排查和上报。同时，充分发挥市民公约、乡规民约等社会规范在城市管理中的自律功能以及基层各类社会自治力量的自我管理、教育、监督的作用，实现行政力量与社会自治力量的衔接与互动，提升源头防范治理的水平。

执法权的集中和执法重心的下沉是新一轮上海城市管理综合执法改革的两条主线。执法权的集中体现在由分散的条块执法向统一集中的综合执法转变、由市、区综合执法机构挂靠职能部门的管理到市、区综合执法机构独立实体化管理的双重转变。执法权的集中有利于解决条块执法带来的多头执法、重复执法、执法不一的问题，实现从管罚不分到管罚分离的转变。执法重心下沉突出属地化管理优势，执法重心从市、区向街镇转移，通过组织赋权、权力下放、力量配置、联勤联动等方式破解了基层综合执法中长期存在的权责不对称、管理力量短缺的难题。

上海城市管理综合执法改革中也暴露出诸多问题，如综合执法部门与相关职能部门的职责划分问题。综合执法改革要求将分散在诸多职能部门的涉及城市管理监督处罚的职能剥离出来交给综合执法机构来集中行使，但职能部门在改革中有意无意地模糊管理职能和执法职能的边界，以执法解决管理问题，将大量管理职能当包袱甩给综合执法部门，发生管理职能与执法职能错位。同时，在执法权下放、集中的过程中，权力的“错放”、“空放”、“乱放”现象也不同程度地存在。

三、综合执法的治理逻辑与路径探索

（一）综合执法的治理逻辑

城市管理综合执法通过组织间横向执法权的转移集中、组织外部合并与执法权内部集中以及联合执法等方式来实现市、区县、街镇三级相对集中执法，其内在的治理逻辑是要实现从分散的条块治理走向条块联动的整体性治理。

“整体性治理”是继新公共管理运动之后政府治理模式的重要变革。整体性治理旨在通过组织层级整合、职能融合以及公私合作伙伴关系的营造来克服科层制管理下过于强调专业管理、组织分工、层级节制所导致的部门本位主义、管理碎片化等弊端。整体性治理的内涵非常丰富，既包括横向和纵向不同部门间的协调联动，也包括公私部门间合作伙伴关系的积极建构。

整体性治理的实现方式“不是通过现存组织的分裂活动实现的，也不是通过建立一个超级管理机构来实现，而是在不消除组织边界的条件下进行跨组织边界的协同联合工作。”［5］整体性治理倡导新的组织文化、价值认同、融合性结构、联合团队、分享领导权、管理流程优化等途径来实现不同层级间组织的协调联动。［6］

（二）综合执法的路径探索

随着城市规模的扩张，人口流动的加剧，社会结构异质性增强，城市管理日益呈现出明显的跨界特征。城市管理行政执法越来越强调跨层级、跨部门的合作与参与。传统条块分散执法所衍生的执法碎片化、管理服务与需求不对称等弊端使得条块执法向整体性的综合执法转型显得尤为必要。

城市管理综合执法在结构优化、信息整合、社会联动等维度上均顺应了整体性治理的内在要求。在结构优化上，市、区两级综合执法机构从挂靠管理向实体化管理变革，强化了监督职能，避免了机构虚化。基层执法机构通过独立赋权、派驻执法、委托执法等方式也享有了一定范围的独立执法权限，解决了权责不对称的问题。综合执法通过组织授权、权力下放、组织合并、队伍整合、联勤联动等方式将分散在条块部门、关联性强的执法权上收到统一的综合执法部门集中行使，解决了执法力量分散，多头执法的问题，契合了整体性治理对组织整合与部门联动的内在要求。

在信息整合上，整体性治理强调简化组织间信息传递流程，以信息和网络技术为纽带，打造扁平化的“在线治理”，以跨越不同层级组织间的信息鸿沟。城市管理综合执法以市－区 （县）－街镇三级网格化管理为平台，整合市民服务热线、网格员巡查等多种途径，建立了信息采集、加工、流转、反馈的制度化运作流程，实现了区、街镇、社区多层级跨部门间的信息集中采集与共享，提升了信息处理的效能。

在社会联动上，整体性治理重视社会力量和社会资源参与的重要性，倡导从单向的科层管理走向多元的参与式治理，积极构建政府-市场-社会多方的公私合作伙伴关系。综合执法改革在强化内部职能、资源整合的同时，也注重在更大范围内整合社会力量的协同治理。如在社区层面积极整合业主委员会、物业公司、社区平安志愿者等社会力量形成社区网格巡管队，开展社区管理信息的采集与上报。在街面，整合城管协管、治安辅警、物业保安等力量与街镇派出所、城管执法中队形成街面巡管队，开展市容市貌管理、治安巡逻等排查工作，基本实现了街面和社区管理空间上的无缝衔接，市容市貌管理与社会治安防控管理的无缝衔接。

应当说，综合执法改革是整体性治理理念在城市管理领域的延伸和功能上的拓展。城市管理综合执法改革通过执法权的相对集中，最大程度发挥了综合执法的优势，增强了城市管理中的问题发现和快速处置能力，实现了城市管理综合执法由被动到主动、由粗放到精细、由突击整治到长效管理的转变。

然而，城市管理综合执法不是局部化、单方面的改革，而是涉及到政府职能转变、条块权限划分，人财物关系再分配等诸多方面的系统工程，牵一发而动全身，必须更加注重改革的系统性、整体性和协同性。长期来看，城市管理综合执法改革需处理好以下几对关系：

一是综合执法与专业执法的关系。城市管理综合执法权是从分散的各管理职能部门分离出来的，但不能取代或弱化专业执法，各管理职能部门仍具有特定的执法和监督管理职能。综合执法主要适用于街面上常见的、不用专业技术即可认定的简单执法事项以及群众反映迫切、需要快速查处并涉及多个执法主体、需要集中执法力量实施查处的事项。设置综合执法部门的目的也是想实现管理与执法的分离，改变以往执法部门既是运动员又是裁判员的状况。但在实践中经常出现执法与管理的冲突，表现为重执法轻管理，以执法代管理，模糊了管理职能与执法职能的边界。有些职能部门甚至借机把本应属于本部门的日常管理职能也推向综合执法部门，主体执法意愿不强，过于依赖综合执法。因此，城市管理综合执法需要处理好专业执法和综合执法的边界，不是简单的一放了之，需要充分评估下放后综合执法部门的实际执法能力，职能部门职责下沉须由上级政府严格审核把关，将条线职能部门的技术和人员优势以及综合执法部门属地管理的信息、管理优势最大程度地结合起来。

二是监督制约与规范行政的关系。“重实体，轻程序”是我国行政执法部门在执法中较为普遍存在的传统，执法机关程序违法现象屡见不鲜。［7］城市管理综合执法具有较广泛的行政处罚权，运用不当势必对社会面和执法机关本身产生不良影响，需要加强对行政处罚行为自身的监督制约。实施综合执法的机关应依据行政处罚法和相关法律法规的规定，制定完整的行政执法决定程序和执行程序，如调查取证、回避、审查决定、公示、处罚决定备案等具体的程序规定来规范行政处罚行为。同时，坚持强化内部自我约束与外部加强督查相结合以确保行政执法权不被滥用。对内，需加强对综合执法部门的法制业务培训，规范统一的执法程序、执法文书、处罚标准等业务要求，健全错案责任追究、损害赔偿制度等自我约束机制，确保执法过程的规范性和严谨性。对外，进一步完善投诉举报和检查评议工作机制，充分发挥以媒体为核心的社会监督功能，实现对综合执法全过程的有效监督。

三是行政力量与社会力量的关系。城市管理是一个综合系统，管理是执法的基础，执法是管理的最后防线。城市管理不仅要关注“下游”的管控，更应重视“上游”的防控，“上游”的基础管理水准将直接影响“下游”执法的实际效果。优化城市管理综合执法效能应逐步摒弃以罚代管的管理理念和过于倚重行政力量的管控思维，需要积极整合社会力量和资源，充分发挥市民公约、乡规民约、行业规章、团体章程等社会规范在城市管理中的行业自律和监督功能以及各类基层社会自治力量的自我管理、自我教育、自我监督的作用，实现行政力量与社会自治力量的衔接互动，提升源头治理水平。

［1］应松年、袁曙宏.走向法治政府［M］.北京：法律出版社，2001：428.

［2］张步峰熊文钊.城市管理综合行政执法的现状、问题及对策［J］.北京：中国行政管理，2014（7）.

［3］本刊评论员.街镇将享有更大执法权—解读城管体制机制改革［N］.上海：解放日报，2015-08-05（4）.

［4］本刊评论员.上海构建城市综合管理新模式：“1+1+1+X”［N］.上海：解放日报，2015-05-08（2）.

［5］TomLing.Delivering joined-upgovernmentin theUK dimensions， issues and problems ［J］.Public Administraion，2002（04）：625-642.

［6］ 曾凡军.由竞争治理迈向整体性治理［J］.广西：学术论坛，2009（9）

［7］贺荣.北京市综合行政执法有关问题的探索和思考［J］.北京：法学杂志，2010（10）.