跨部门协同视角下城市治理长效机制建设研究——以济南市“拆违拆临”为例

（济南行政学院，山东济南 250100）

十八届三中全会提出要实现国家治理体系和治理能力现代化，十八届四中全会提出“坚持系统治理、依法治理、综合治理、源头治理，提高社会治理法治化水平”，“推进综合执法，大幅减少市县两级政府执法队伍种类，......，有条件的领域可以推行跨部门综合执法。”十九大再一次明确“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制”。面对当前异常复杂的社会状况，政府治理能力面临严峻考验。以往的政府执法活动多以部门为界，各自为政，导致行政权力行使的碎片化，难以形成整体合力，这是城市顽疾屡治屡犯、积重难返的行政根源。跨部门协同是近年来发展起来的以“整体性政府”为目标，解决政府执法碎片化的有效方式。济南市以第一名的成绩获得了2017年“全国文明城市”，本文将结合济南市创城中“拆违拆临”的成功经验，以跨部门协同为理论视角，尝试提炼城市治理的有益经验，并提出长效机制建设的相关建议。

一、跨部门协同的简要回顾

“政府协同”是公共行政的永恒主题。二十世纪七八十年代，西方国家为了克服科层制的低效展开了新公共管理运动，但随着改革的深入，其弊端也逐渐显现，各个部门更加分散和自私，政府的碎片化越来越严重。为了改变这种碎片化，应对后现代化社会中出现的环境保护、食品安全、犯罪等复杂问题，英国、加拿大、澳大利亚、美国等国家开始了“协同政府”建设。［1］我国自1978年以来，已经历经了六次行政体制改革，但是政府机构林立、缺乏协同、各自为政的现象依然没有得到有效改善。十七大曾明确指出，用大部制整合政府。但大部制并不是万灵药，我们不可能用大部制解决政府管理中所有的协调问题。［2］而且，即使大部制成功，也不可避免存在部与部之间的协调，上级职能部门与下级政府之间的协调等，只要政府是有职能划分的，就存在部门协调问题。［3］

经合组织将跨部门协同机制分为两类：结构性机制和程序性机制。结构性机制指跨部门协同的组织载体，如中心政策小组、部际联席会议；程序性机制指跨部门协同的工作程序、阶段要素以及辅助工具。［4］这涉及到组织体制和运作机制两个方面，有关跨部门协同的研究主题虽然分布较广，比如大部制视角、突发公共事件、食安领域、电子政务、环保等，但主要沿此两条线展开。组织体制方面，我国政府内部部门职责不清［5］，人治传统浓重［6］，无论是否进行跨部门工作的联合，科层制的威权管理都贯穿至始终［7］，这些构成目前协同机制建立的体制障碍。电子政务发展还不成熟［8］，各部门法之间缺乏沟通协调［9］，“集权式”政策执行［10］，协调过程的随意和监督追责的缺失，［11］构成了机制运作方面协调的障碍。面对体制和机制的多重障碍，学者们提出了深化大部制、整合职能、引入“整体性治理”、改革监管体制等建议。

现有研究还处于初级阶段，在理论构建上尚不成熟，有关跨部门协同的内涵与机制还比较粗疏。尤其是“整体政府”对跨部门协同在具体领域的要求会随着该领域治理问题的特性而有所变化，这就对跨部门协同理论的提炼和应用提出了更高要求。本文希望借鉴现有较成熟的研究成果，结合济南“拆违拆临”的案例经验，在城市治理的具体场景中，进一步研究跨部门协同的具体机制，并为后创城时代长效机制的建立贡献学术智识。

二、济南市“创城”的工作概况

（一）拆违拆临的基本经验和做法

2016年《中共中央国务院关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》明确提出，“用5年左右时间，全面清理并查处建成区违法建设，坚决遏制新增违法建设。”住房和城乡建设部下发了《城市建成区违法建设专项治理工作五年行动方案》，并针对违法违建项目提出“违法建筑必须治理，违法建设必须根治，违法建筑治理的进度和时间节点必须明确”的具体要求。2016年10月13日，山东省城市违法建设治理行动电视动员会议召开，省委、省政府决定用3年左右的时间在全省深入开展城市违法建设治理行动。济南市从2016年底开始，确定利用三年时间，在2019年6月底前完成全市建成区（含城乡结合部）拆除违法建设工作。2017年4月12日，《人民日报》刊发《拆违大动作依法拔钉子》一文，推广济南“以法为绳，联动惩戒；以柔克刚，化解矛盾；以身作则，先公后私”的典型经验做法。［12］济南的拆违经验获得了较高认可。

在本次“拆违拆临”工作中，济南市的主要做法可以做如下简要概述。

第一，先期完善相关制度。此次拆违拆临工作严格按照有关法律法规进行，并先期完善了相关制度。除了严格依据 《土地管理法》、《城乡规划法》和《济南市城乡规划条例》等法规外，相关职能部门还根据自身职责制定了规范性文件。如市依法整治违法违章建设领导小组办公室起草《济南市拆违拆临工作问责办法（征求意见稿）》，并在通过后成为重要问责依据；市住房保障局和房产管理局发布了《关于暂缓违建房屋上市交易管理办法》，明确存在违建情况的房屋暂缓办理上市交易的工作程序；市工商行政管理局出台了《关于对违法违章建设企业监管和信用惩戒的通知》；市纪委、市检察院、市委组织部、市金融办、市规划局都采取措施，依据相关法律法规和自身职能，分别出手整治。此次拆违拆临，严格依照和执行相关法律法规，做到了拆违于法有据。

第二，搭建科学工作机制。一是指挥机构层次高，市级成立了市依法整治违法违章建设领导小组，各区县也在第一时间成立了“拆违拆临建绿透绿”组织机构，均由市区县主要领导亲自挂帅。二是市区联动、部门联动，创新联合惩戒合力攻克拆除 “难点”。针对违法建设比较集中、矛盾比较突出的区域，整合市区两级各相关部门的力量，合力攻坚，一大批违建顽疾得到根治。三是街道办与城管执法相配合，保证拆违拆临工作顺利开展。街道办对违建底数和违建单位及相关人员情况先进行详细了解，在拆除过程中，针对不同违建采取不同应对策略，有效化解矛盾，也保障了拆违拆临工作的顺利开展。大多数违建不涉及执法行为，住户在通知时间内搬离后由街道组织力量拆除，少量涉及依法拆除。

第三，“以民为本”的工作原则。拆除中贯彻“先政府后个人、先党员干部后群众”的原则，取信于民。市政府连续发出三次申报通告，明确了涉公单位和个人违法建设的申报程序及上报时限；市委组织部专门印发通知，督促全市党员干部、公职人员如实报告并带头拆除违法建设，对隐瞒不报、拒不拆除的单位和个人，依法依纪进行了严肃处理。为防止可能出现的违规建筑反弹回潮问题，市委、市政府提出了“以建绿为原则、以不建绿为特例”的解决思路，确保还路于民、还绿于民。市里专门设立了拆后土地利用办公室，统筹推进拆后土地利用工作。大量违建承载着就业和民生，因此，拆违后各级政府积极为需要就业者搭建就业平台，组织就业见面会，发布“济南市放心早餐地图”“济南市便民菜市场地图”，为居民建设合规的菜市场等。

第四，得力的保障措施。一是专项督导、严格问责。市委成立了由市委常委、政法委书记任组长的专项督导组，对县区拆违拆临工作进行“滚动督导”，重大问题及时上报市委研究解决。市依法整治违法违章建设领导小组定期召开情况通报会和讲评会，出台《拆违拆临工作问责办法》，对不作为、慢作为以及参与违法违章建设的涉公单位、个人、两代表一委员进行严肃问责。5月11日，济南首次对拆违不力的9名干部问责并在主流媒体上实名通报。［13］二是宣传跟进，营造氛围。各级各部门把社会宣传贯穿于拆违拆临工作始终，发放相关宣传资料10余万份，使拆违拆临人人皆知，充分发挥报纸、电视等新闻媒体和网络、微信、微博等新媒体的舆论导向作用，广泛深入宣传拆违拆临任务目标、政策法规、拆除亮点，跟踪报道存在的问题，营造浓厚的拆违拆临舆论氛围。

（二）拆违拆临工作的成效

济南市的拆违拆临工作可以说成效显著。从2017年1月起，截至8月21日，全市共拆除违法建设60150处、2756.24万平方米；拆除违法户外广告16218块，截止8月8日，共确认拆后建绿透绿地块1999处，绿化面积约216.1万平方米。拆违拆临工作得到绝大多数市民的理解与支持，拆除过程中未发生较大的矛盾和冲突，相关行政诉讼和信访案件并未呈现明显增长的趋势。本次难度极大的拆违拆临工作可以说取得了明显成效而且有效化解了相关矛盾。

三、济南市违建大量出现及采取集中整治的成因分析

纵观世界城市发展历史，违建一直伴随着城市发展而壮大。现代都市，即使是西方发达国家，也经常受困于违建难拆。但除了经济发展快速导致社会治理滞后的一般性原因外，某些“个性”化原因也会导致违建的大量出现。我们只有找出具体原因才能制定针对性策略，根治违建。

有关违建的各项法律没有得到严格执行是导致济南市违建大量出现的直接原因，而法律没有严格执行的原因是问题的关键。我们为什么必须使用集中治理方式才能实现法律的实效则是另一层深刻原因。因此，此处主要围绕导致有关违建的法律法规没有被严格执行的原因及采用集中治理方式的原因展开探讨。

（一）有关违建的法律法规没有被严格执行的原因

1.执法资源有限。迈克尔·曼恩在《国家的自主权力》一文中提到了一个重要的概念:国家基础权力（Infrastructure Power of the State）。它是指国家能够渗透到市民社会、在其统治的疆域内执行决定的能力，它是一种国家通过其基础结构（Infrastructure）渗透和集中协调市民社会活动的权力。［14］在市场经济发达、市民社会成熟、法治规则完善的社会下，政府完全可以在常规治理中实现通过法律实施来集中社会资源解决治理事项的目的。但是当前我国还处于治理转型中，国家在法制建设上还不具备这种常规“制度能力”。大量违建的出现是近十几年的事情，而且就目前执法力量、执法力度而言，面对如此巨量违建，仅仅依靠城管部门自身是不可能完成的任务。如果严格依照法律程序，一个违建的处理经过通知公示、行政复议和诉讼、强制执行等，少说也是一年到两年，再加上大量违建涉及上级部门，甚至军事部门，处理起来难度极大，绝不是一个普通城管部门可以应付的。而集中整治的“运动式”特点，具有强大的动员功能［15］，从治理的有效性上看，集中整治是改革开放后我国社会治理中动员能力最强大的，它能够短时间内集聚大量注意力，调动起政府各部门和最大多数群众参与到治理事项中。而这种动员能力恰是在法制不完善时，政府常规执法所不具备的。

2.各执法部门协同不畅。“现代社会的绝大多数公共问题都不是作为一个独立的现象而存在的，而是与其他公共问题相互依赖在一起。因而，经常的情况是，某些公共问题可能属于某个特定的政策领域，同时也可能属于另外一个政策领域中的问题。”［16］复杂化的社会必然带来复杂化的问题，与之对应的应对方式就应该是综合式的治理，然而现有的科层制政府内部协调不畅，应对不利，必然产生执法的“空档”。比如违建，其认定归属规划部门，执法归属城管部门，但现实中，两部门工作难以衔接。规划部门认为自己已经做好规划，不合规划的都是违建，城管部门认为自己没有接收到正式违建认定，无执法依据。这是执法部门内部协调的问题，执法资源难以有效整合。而“研究组织变革的主要困难是组织所处的环境本身在变化，而且变得越来越快，越来越复杂。”［17］因此，如何适应复杂变化的社会，对于政府而言是一个巨大的挑战。

3.特定时期基层执政者对于法治的选择偏差。中国虽然在1999年就已经将“依法治国”写入宪法，但作为实践法治最主要的主体——政府，尤其是地方政府，面对各种复杂的治理问题和压力结构，经常以压力最弱的法治为代价寻求突破。本次拆违中的“网红”顺河高架桥下的违建，其出现和发展就是济南市近20年来在发展与法治之间关系的生动案例。［18］高架桥下禁止有任何建筑物，但当年政府为了规范桥下秩序，发展区域经济，居然以“特批”的形式鼓励桥下建市场。济南市在承办全运会期间，为了市容市貌也曾经要求部分居民和单位加盖屋顶或大型广告，这些都是违反《规划法》和《城市道路管理条例》等法律法规的。基层党委政府对于法治的态度直接决定了该地区的法治建设程度，我国当前体制特点则决定了地方领导人对待法治的基本态度决定于上级对其政绩的考核。当某些维护公共利益的法律在实际执行中与政绩考核的其他价值目标发生冲突时，这些法律往往成为牺牲品，因为缺乏对于法律执行的有力的监督机制。这尤其体现在涉及环保、违建等“吃力不讨好”的执法中，因为缺乏有效监督制约，地方政府往往会牺牲法律，保全经济、大型活动等硬指标。因此，我国政府自中央到地方，正经历一次对于法治在社会发展中重要意义的深刻认识的转变，这种转变是以因法治在社会中被忽视而牺牲掉的公共利益为代价的，而大量违建的出现就是其中代价之一。

4.政府部门自身违建众多。地方政府法治理念薄弱在违建上的突出表现就是大量政府部门自身就是违建业主。从本次拆违拆临工作的一项重要原则“先政府后个人”就可以看出，政府部门自身违建情况就很严重，市城管部门首先就拆了自家门前的违建房屋。［19］第一期和第二期中就有大量涉公违建，从绝对数量看也许并不占优势，但其影响之恶恰是“执法者违法”，政府在对待违建的态度上若选择性执法，民众是不可能真正信服法律的，任何有点关系的人都从违建中攫取利益，这是以往执法难以取得实效的根源。

（二）基层选择集中整治的必然性

1.集中整治是基层完成治理目标的重要方式。常规治理的失败是集中整治产生的必要条件，违建难以在日常执法中清除催生了借助集中执法拆除的需求。国家层面的集中整治承载着合法性使命，［20］但基层的集中整治则更多是完成基层行政管理的职能，完成上级安排的“工作”，完成基层社会治理目标，是一个常规化的工作。［21］上级任务是基层集中整治发生的重要外部原因。“压力型体制”、“向上负责制”是基层政府必须面对的权力结构，在这种权力结构下，基层政府必须完成上级考核的各项指标，根据分量权衡，确定采用何种治理方式。集中整治就是应对份量重的硬指标的主要策略。这是我们从基层观察得来的基本结论。但现有体制下如何能够在基层实现对类似违建这样的重大或长期积弊问题的治理，唯有上升至政治高度，采取集中整治方式，才能充分调动体制内外资源，冲破原有障碍，实现治理目标。

2.集中整治是纠正政府违法的重要手段。近平总书记指出，长期以来，党内存在的一个突出问题，就是不愿监督、不敢监督、抵制监督等现象不同程度地存在。［22］这一问题在地方上就是党政部门内部的监督机制难以发挥作用。政府的行为虽然违反了相关法律，危害了公共利益，但是如果没有侵犯到具体公民个人的利益，则很难有哪种社会力量会实际制约政府的违法行为。也许有公益人士向更高一级的监督部门举报，也许有媒体进行舆论监督，但似乎都没有运用法律武器启动监督程序，只能期盼高层关注或地方政府自省。这是当前地方政府权力监督最大的问题。而集中整治则是在高层关注到治理需求后，长期被忽视的问题进入“中心工作”，只有“行政问题政治化”之后才能纠正以往存在的“监督不力”，克服官僚组织的“惰性和失控”，从而将其“重新纳入国家意图期待的轨迹上来”。法律需要获得“政治高度”的加持，才能实现其效力。

3.集中整治是集中治理资源冲破执法阻力的重要推力。社会资源总量影响国家治理方式和调控工具的选择，我国社会对发展的心理需求远超社会资源总量，这决定了中国在一定时期内采取强性提取－分配型调控形式的合理性，利用公权力维持社会平衡，集中使用有限的社会资源，推动社会快速进步。［23］条块分割的政府体制阻碍了政府资源在常规治理中使用的效率，为解决治理中的资源矛盾集中整治被频繁使用。［24］违建的治理涉及多个部门，认定需要规划，惩戒需要水电、银行、房管等公用事业部门，拆除需要城管。日常执法难以协调各部门行动，而当违建问题成为国家关注的重点，成为省及市的重点工作后则出现“行政问题政治化”的局面。各部门对于拆违问题是从政治高度来看待，不重视拆违则是不重视市委“中心工作”。相应的领导体制、舆论氛围、问责追究则成为冲破部门藩篱，甚至上下级阻碍的重要推力。法律条文在此时获得了各级政府的强力执行。

四、济南市对跨部门协同治理的尝试

基层治理所执行的都是现行法律法规，之所以出现集中整治是因为日常执法的“失败”。失败的直接原因是法律没有被严格执行，深层原因是政府执法的 “碎片化”。科层制下的政府部门职能分割，画地为牢，严格恪守部门界限，但社会的复杂和高速发展造成了社会问题的治理需要政府以整体面目出现才能较好解决。而部门化的职能分工加之日常执法的各自为政造成了治理重叠和治理空档，推诿扯皮和监管缺位由此而生。因此，如果想要提升日常执法质量，必然需要在法治化的前提下加强部门协同治理，使政府以一种整体性的面目解决治理难题，实现日常执法的高效化。

济南市在本次“拆违拆临”中全力贯彻“依法行政”理念，综合运用法律方式治理违建，力图为日后常规治理奠定制度基础，这些具体措施涉及党建、舆论、政府多部门联合执法等，是基层对跨部门协同治理的有益探索。

（一）理念转变

在中国由人治向法治转变的历史过程中，法律必须首先从执政党和政府内部获得尊重，这种严格守法和公正执法的实现必须由执政党来推动和维持。在前期过快发展中累积的对法律秩序的忽视和破坏，必须通过法治方式进行纠正才能真正建立全社会对法律的信仰，建立民众对执政党和政府尊重法治的信心。因此，社会治理当以法治方式建立长效机制，建立能够适应当前社会发展的行政体制。这是集中整治摆脱“治乱循环”宿命的根本所在。［25］

较之以往，济南市的此次拆违拆临工作严格按照有关法律法规进行，并先期完善了相关制度。做到了拆违于法有据，为日后违建治理的常态化、制度化奠定了基础。

（二）注重法治方式的运用

我国以往的各种治理行动往往更注重上级政策精神的贯彻实施，更注重治理效果，而对于治理过程中是否严格遵守法律法规，尤其是程序规定则多是选择性忽视。这也正是以往的集中整治被认为与法治精神背道而驰的重要原因。

本次济南市的拆违拆临行动也是贯彻中央和省关于拆违的政策精神，同样面临任务重时间紧的问题。但济南市在安排工作中尤其注重严格遵守法律法规。首先通过街道办事处进行前期各种摸底和动员工作。街道办事处本身是区政府的派出机构，不具有执法资格，其所进行的前期工作不是执法活动，这就避免了执法程序的限制。街道办事处还是社区工作的总负责人，群众工作是其长项，通过大量细致的工作，大部分违建业主都表示接受拆除。这样就消除了绝大部分可能产生的法律风险，对于极个别特殊情况，执法部门也计算好程序时间，提前进行程序性安排，避免违法情况的出现。实体法上，各相关部门严格按照自身职能和法律法规进行，需要各部门联合的，则由市领导小组牵头，出具相应综合法律文书等。总之，在此次执法行动中，不管是程序还是实体，各个执法部门都是做好了充分准备。我们在调研中得出的基本共识就是，这一次全市规模的拆违拆临行动没有产生明显的诉讼和信访数量的增加，这得益于市委市政府对拆违严格依法进行的坚定执行。

（三）联合执法机制的制度尝试

政府执法部门内部在执法衔接上的不畅是法律实效打折的重要原因。本次拆违拆临成立专门领导机构，形成了联合执法机制，对治理问题形成了综合治理的合力。这种联合执法并不罕见，常见于“专项治理”“综合整治”等行动中，是集中整治的常见方式之一。济南市在本次治理中运用法治思维，依据相关法律法规制定了一系列体现综合整治的文件，比如《关于暂缓违建房屋上市交易管理办法》和《关于对违法违章建设企业监管和信用惩戒的通知》。综合整治形成执法合力集中体现于“国华东方美郡”和“中海国际社区”的违建处理上。

“国华东方美郡”和“中海国际社区”都是别墅社区，也是多年来违建的重灾区。在以往的拆违中，基本都是拆了又建，建了又拆的循环模式，之所以难以打破就是因为执法部门只能拆除违建，对于业主难以进行其他更有力的惩戒措施，而买得起高档别墅的人自然“不差钱”。因此，对于别墅区而言，违建业主违法成本低是违建反复出现的主要因素。［26］在本次治理中，济南市建委、规划局、不动产登记中心、房管局、工商局、金融办共六部门联合下发惩戒通告。六个部门针对一个小区专门发出公告，这在全国也属罕见。建委、房管局和不动产交易中心，对违建者共同做出了房产交易方面的限制。规划局按照违法情节和程度评定不良信用等级，将违建者纳入规划领域诚信档案。工商局对违建者在工商经营和注册等方面进行了限制，金融办将有关违法建设行为主体纳入济南市社会信用信息系统“黑名单”，并与驻济金融机构建立“拆违拆临”违法建设行为主体信息共享制度，在今后的贷款申请、信用卡办理及其他业务等方面实施限制措施。这种联合惩治措施极大地震慑了违建业主，取得了明显的效果。后期在治理“中海国际社区”中又增加了国网山东省电力公司济南供电公司、济南水务集团、济南热电、济华燃气四个部门。因为前期措施主要针对从事商业的业主，对于非从商业主意义不大，因此又加入了公用事业部门，所有业主都将因为违建受到严厉惩戒。

这些措施的常态化必将极大地加强常规治理能力，而这恰恰是积极利用集中整治为日后常规治理奠定制度基础。以往的集中整治多不能将这种联合机制持久化，难以将治理中的机制形成常规制度，也就无法保证治理成果的持久化。同样的违法现象因为是否处于集中整治之中而命运迥异，这种明显的不公平执法严重削弱执法机构的权威性，由此导致的“治乱循环”正是集中整治被学界广泛诟病的主要原因。

执法部门正常执法的报酬递增模式一旦建立，将在常规治理中完成以往需要投入巨大资源的集中整治才能完成的治理目标，也就实现了集中整治的法治化转型。济南市在这种联合执法机制常规化上的制度性尝试值得肯定。

（四）注重舆论宣传，增强法律意识

济南市在拆违拆临的过程中极为重视舆论宣传，通过党报党刊、电视台、政府微博、公众号等主流媒体全力配合拆违行动，积极宣传各种法律法规和市委市府对拆违的决心和政策。大力宣传的意义在于全民法治意识的提升，在于各级政府部门和公务人员对于法律执行的认真态度。在拆违拆临方面，从中央到地方，要把前些年在城建上的法治漏洞补上，清除违建容易，清除人们意识深处对于严格执法的工具化认识难。通过强力清除违建，表明一种态度，对于城建中的违法行为绝不放过。树立人们对于政府严格执法的信心。这种信心是增强常规执法效能的重要支撑。只有人们不再认为这是“一阵风”式的执法，而是通过清算历史欠账，为日后严格执法奠定良好基础，才能彻底消除侥幸心理，树立守法心态。

（五）以党促政，以身作则

济南市在拆违中贯彻“先公后私，先党员后群众”的原则，这是拆违行动取得顺利进展的重要原因。而这一原则的实现得益于济南市委对于 “从严治党”的积极贯彻。

先拆涉公类违建，先拆党员干部的违建，这种姿态是中国古代政治智慧中儒家 “正人先正己”“其身正不令而行”的现代版，是对古代治理资源的现代借鉴，但实现这种借鉴需要“打铁还需自身硬”——一个良好的干部基础和党内风气。由于科层官僚体制具有的“僵化”和“惰性”，如何激发公务员群体的服务意识和严格执法精神一直是我国基层治理中的难题。济南市通过从严治党，净化党内风气，激发各级党员干部创先争优的热情，为济南市的各项工作奠定了良好基础。

五、政策建议：跨部门协同治理的路径选择

集中整治体现的是治理能力与治理需求的矛盾，即治理能力与治理目标的不匹配是集中整治产生的重要条件。因此，如何提升常规治理中的“国家基础权力”是实现转型的基本方向。

理念转变永远是第一位的。没有正确先进的指导思想，制度设计也难免南辕北辙。“四个全面”是新时期改革的重要指导思想，法治是治国理政的基本方式。但如何实现法律的实效，则有赖于各种具体制度的严格落实。政府内部的协同治理是政府改革的重要目标，建立执法的协同机制是基层改革的有力突破口。持续的舆论宣传对普通公民形成强势法律灌输，逐步塑造严格守法的氛围和意识。科层体制带来的“惰性”需要通过从严治党的政治激励和问责来克服，这是基层治理的重要动力来源。由此来看，党建、舆论、政府三个基本的领域必须实现跨部门协同，才能从系统的角度建设一个行动协调一致的“整体性政府”，对复杂社会问题实现“善治”。在后创城时代，济南市城市治理的长效机制建设在跨部门协同上需要从以下几方面着重发力。

一是通过立法建立跨部门协同的常规制度。大量跨部门协调失灵是日常治理失败的根源，各级行政机构和部门在既定体制结构下难以突破科层和部门的藩篱，职责交叉和空档处就是需要协调而多有失灵处。在复杂的社会背景下，这是单纯靠明确细化职责难以解决的，因为社会总是变化不羁，而政府总是反应滞后的。跨部门协调制度在集中治理中是标配，但因为是临时性的，难以发挥持续功效。通过地方立法，在政府内部建立协同机制，以法律形式明确协同机制中的牵头主体、配合主体、协同程序、责任承担等，这就将成熟的临时性机制法治化，变为长效机制。

二是建立决策协同机制，实现决策与执行的分离。协同治理要求对于某一问题首先形成统一的具有战略性的决策，然后由各个部门完成。决策的协同是执行协同的前提。当前政府管理的一个基本特征是决策与执行的高度统一，即同一部门议定、协商、起草并执行政策。这种管理模式造成了职能系统在各自职责范围内的自我封闭。“部门职责利益化”、“部门利益法定化”和“政策打架”由此而生。在协同治理的要求下，政府首先需要集中相关部门形成对于治理议题的统一决策，这一决策可以保证政府以统一面目出现，而避免职权分割下的碎片化执法。同时，这种统一决策有效避免了各部门在政策制定中可能出现的“夹带私货”，部门利益被有效遏制。

三是建立跨部门利益协同机制。部门协同动力匮乏的根本原因是部门利益在作怪。在承认部门合理利益范围的前提下，各部门之间展开利益协调是实现部门协同治理的重要基础。比如在资源有限的约束下，配合牵头部门的工作难免耽搁本部门工作，甚至造成资金上的损失，如何平衡配合部门的利益损失是调动部门协同动力的关键。构建跨部门行政协议制度是协调利益的有效解决方式。“行政协议”是世界各国普遍采用的解决跨部门、跨区域行政协同的新方式。这种“行政协议”通常的形式有“合作框架协议”、“合作宣言”、“合作备忘录”等，比如2011年北京市公安局等五部门签署的《北京市五部门行政资源整合机制框架协议书》。借鉴这种“行政协议”方式，可以将原本松散、临时的部门合作关系固定化、制度化，有效降低协调成本，平衡部门利益。

四是建立行政执行的联动机制。在统一明确的协同决策下，各部门之间的协同执行机制就是实现长效治理的关键。不管是执法的联动机制，还是公共服务提供的联动机制，在具体落实决策的过程中，需要精细化管理。精细化管理就是将目标细化、标准细化、任务分解、流程细化、量化考核，实施精确控制，把管理的对象量化为数字、程序、责任，使每一项工作都看得见、摸得着、说得准。这里可以引入“行政协助制度”，这是跨部门协同机制立法的重要内容。行政协助制度是指无隶属关系的行政机构之间在执行公务过程中，因某种需要，互相提供便利，并协助完成职务的行为。协助义务的法律化是协同治理法治化的要害所在，是法治政府建设的题中应有之意。这一制度需要通过立法明确行政协助的启动、程序、拒绝、费用、争议处理、反馈等环节，以完善的法律规定杜绝管理上的漏洞。

五是建立沟通机制，实现信息共享。信息的互通和共享是协同机制建立的前提。目前的电子政务建设还主要停留于部门内部的信息发布和信息交流，没有在政府整体的信息系统中体现出治理主题的协调沟通。今后完善信息建设需要整合各部门的信息，研究信息开放问题，形成治理主题下的信息共享，利用现代信息技术实现各部门在信息上协同。这需要政府的顶层设计，实现基础信息系统的对接，在部门协同机制下，实现信息共享，消除 “信息孤岛”。

六是制定多部门的公共管理事项绩效评估制度，强化激励和问责。激励和问责缺失是部门协同失灵的重要原因。在科层体制下，行政机关具有“惰性”，协同动力不足是常态。绩效评估制度的建立将有效改变这一状况。在立法建立协同机制下，对于协同事项事后进行评估，让参与部门或个人能够得到与其贡献相一致的协同利益，可以是绩效考核上的加分，可以是职业荣誉，也可以是物质奖励；对评估绩效不合格的参与部门或个人给以相应问责，在问责中要建立合理的责任分担机制。责任共享是协同动力机制建立的基础之一。协同需求的根源是治理问题的复杂性与政府部门职能划分造成的公共供给不足之间的矛盾，简单厘清部门职责难以彻底消除协同需求，因此，合理分担协同责任就成为必须。当然，各部门职责清晰仍然是协同责任划分的重要依据，这是确定谁是牵头部门和防止借协同之名转嫁部门责任的基础。

［1］孙迎春.国外政府跨部门协同机制及其对中国的启示［J］.行政管理改革，2013（10）.

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