对比视角下的中国乡村振兴战略理论认知与实践路径

文/（..中共四川省委党校，四川成都 6007）

内容提要：党的十九大为新时代下乡村振兴制定了战略，谋划了蓝图。如何认知和贯彻实施乡村振兴战略？从日、韩、德农业农村发展的国际经验来分析，乡村振兴战略的提出都有其逻辑可循。国家的现代化不仅仅是城镇化，补齐乡村这块“短板”，彰显乡村内在价值，尤为重要。乡村振兴关键在于价值取向明确下的乡村发展要素“聚拢”与“盘活”，关键在“人”。因此，培育乡村建设人才、提升基层组织建设、健全乡村治理体系，是乡村振兴的要义。

乡村振兴战略，是党的十九大提出的七大战略之一，指引着中国乡村未来很长一段时间的发展。深入认知并积极实施乡村振兴战略，就是我们当前面临的一个重大历史性任务。而从历史纵深和国际对比中来认知乡村振兴战略，并从中汲取有利于乡村振兴实施的经验，不啻是一个有效的路径。

一、乡村振兴战略的国别借鉴认知

在工业化、城市化加速推进过程中，出现资源要素单向进入城市、城乡收入差距拉大、乡村发展滞后的问题，并非是中国“特色”，大多数国家的发展都会经历这样的阶段。日、韩与我国有着相似的农业发展条件与地理人文环境，德国在二战后的初期建设阶段，也遭遇了与当前中国乡村发展相似的困境。对比日、韩、德分析其在振兴乡村方面采取的措施与成效，可以从中寻找我国乡村振兴的突破口。

（一）日、韩、德的乡村建设措施

20世纪 50、60年代，日、韩、德进入到经济高速发展的阶段，工业化、城市化进程不断加快，农业被视作为工业化的手段，城乡差距扩大，乡村走向衰弱。为复兴乡村，各国先后进行了乡村建设运动，推动乡村转型。

1．以农民主体意识为抓手，激活乡村造血能力。日本的“造村运动”，注重激发农民主体参与意识，打造内生造血能力。二战后的日本偏重投资城市建设，导致农业发展滞后、城乡差距扩大、农村积贫积弱；在20世纪70年代由石油危机引发的全球经济大萧条中，日本更是深陷其中，因此，当时的政府并没有足够的能力支持乡村建设，所以日本的“造村运动”在初期就已经突出其自发性、内生性的特点。

日本“造村运动”的主体是农民，各项规划和建设村民都全程参与，日本政府不下行政命令，仅在政策上扶持、技术上支持；在过疏地区开展“一村一品”运动，政府引导村民根据本村条件和优势来发展特色产品，其中不仅指农副产品，还包括特色旅游及文化资产项目；“造村运动”的核心是培养人才，政府鼓励村民提出与共同事务、公共设施、产业与文化建设等有关的问题与建议，共同商讨出适合的实施方案，政府也为农民提供各种专业技术培训活动，在建设过程中挖掘、培养一批专业人才。

2.以基层综合农协为基础，保障农村的可持续发展。为解决因工业化、城市化而带来的城乡发展失调问题，韩国在20世纪70年代初发起了“新村运动”，并且在90年代就基本实现了农业现代化，其中有机农业更是达到了世界先进水平。但韩国的城乡差距不断拉大，贸易全球化使得进口农产品对本土农产品的替代压力加大，政府支持难以为继，在这种背景下韩国农协对自身进行了改革和创新。

韩国农协对农畜产品的流通体系进行了全面规划布局，开辟了统一的综合物流和批发市场，形成了包括生产地流通和消费地流通的大型流通业态结构，整合了各类流通业态主体，降低了农产品流通费用，实现了基层农协农产品的规模化销售；创建了跨地域跨层级的农协共同事业法人的组织模式，形成以基层农协为首的联合型社会企业；完善并强化农技与农机推广、社区教育与社会福利推广，韩国的理念教育实质是以农民为主体、以实践为导师、以满足需求为目标的社会创新行动。

韩国基层农协具有地域性、全覆盖和城乡融合的特征，提供的基础设施体现社区公共物品的性质，因此这些设施的建设资金来源是以基层农协为主，政府支持为辅。这些遍布韩国各地的基层农协产权所有的设施，支持了乡镇地域的为民服务，也成为与乡村衰退景象博弈的主要社会力量。韩国的基层农协转化为将经济活动、金融活动、农业技术推广活动和社区教育、文化、福利活动融为一体的综合性、服务型的农村社会组织体系［1］。

3.以乡村的多功能性为突破口，实现经济、生态两不误。二战结束后的德国百废待兴，凭借着廉价劳动力和廉价土地，依托政府的财政支持，吸引了大量工业企业落户。1954年西德政府颁布《土地整理法案》，旨在通过土地归并整理进一步缩小城乡贫富差距。这一阶段的德国“村庄更新”侧重于乡村建设和基础设施完善，在一定程度上破坏了乡村的原有风貌。20世纪70年代，城市居民环保意识苏醒，“逆城市化”趋势明显，乡村因人口激增导致建筑密度增大、土地被过度开发、交通拥堵不堪。1976年德国政府重修《土地整理法案》，重点保护乡村古建筑、关注村庄生态环境整治。90年代后，德国提出可持续发展理念，“村庄更新”着力于保护和创造乡村的文化价值、休闲价值、生态价值等，最终目标是实现村庄的生态、生活、经济和文化多功能发展［2］。

德国的“村庄更新”具体包含三方面。首先，城乡等值化发展。在不破坏乡村原本社会结构的前提下，加大基础设施建设，提高教育、医疗等供给，确保城乡在生活条件、生活质量等方面达到“不同类但等值”的目标。其次，生态、传统与现代化并重。对村镇的更新建设，既要满足产业、基础设施、服务设施以及住宅开发这些现代化的功能性要求，也要维护传统的历史风貌和生活方式，明确民俗、历史文化保护在经费资助等方面的支持政策，对自然景观采取“规避”、“平衡”、“补偿”三种措施，重视对生态景观的保护和建设。最后，发展环境友好型农业。投入大量经费进行生物技术研究，培育优质品种，发展可再生性工业原料；禁止使用化学农药和肥料，执行合理多样的轮作和间作制度；对农业进行多方面的政策扶持与补贴，给予农业企业税收优惠与金融支持。

（二）对当前我国乡村振兴的经验借鉴

一是乡村活力在于发挥农民主体作用，这也是日本、韩国农村发展模式成功的关键。日本农村的公共管理呈现“自下而上”的模式，关注重点不在物质而是人本，更加考虑村民的需求意愿。韩国的基层综合农协不仅解决了农业经济问题，在完善基础设施建设、生活设施建设的同时，对农民合作、基层民主意识的培育等方面投入了大量精力，这是对农村的综合整治。合作社必须“走向综合”，不能仅以经济利益为纽带，更要以社区的综合利益、以农民乃至非农居民的生活利益为纽带，才能达到富裕一方、稳定一方的目的。二是重视农业多功能性价值，德国等欧洲国家将农业的多功能性作为农村可持续发展的保障。20世纪70、80年代，欧洲中产阶级的崛起带动逆城市化发展，这些国家不过分追求城市化、农业不追求土地产出率，政府制定的农业政策是生态化的景观农业、多样化的可持续的循环农业。当前德国等欧洲国家农业发展采用合理的和有利于环境保护的生产模式，不仅能够为公众提供所需的各种类型的高质量产品，更促成了农业形式的多样化。

二、对比视角下乡村振兴战略的理论认知深化

回看19世纪20、30年代的乡村建设运动和日、韩、德的乡村发展模式，深化了我们对当前乡村振兴的理论认知。当前中国乡村深受多重困境束缚，亟待通过有效的路径，挣脱束缚，复兴活力，实现乡村的兴盛和繁荣。

（一）乡村“无人”更无“能人”，陷入“缺人”困境。

1.乡村“失血”严重引发社会问题频出。推进数十年的农村现代化战略的内涵即农村城市化，城乡物质层面的贫富悬殊带来精神层面的不平等，农民普遍认为到城市发展是发家致富的康庄大道，形成了“逃离”农村的浪潮。在多数国家，农民进城初期会形成都市贫民社会，乡村中无人居住的房子破败不堪，而我国由于各方面因素使得农民很难在城市低成本安家，农民工就成为“候鸟”定期往返于城乡之间，形成了“城中没有贫民窟，农村新房无人居”的局面；同时劳动力的大量流失，农地被不同程度地抛荒；家庭长期离散，“三留守”（留守老人、留守妇女、留守儿童）现象严重；几乎所有农村孩子接受教育的目的就是离开农村，农村传统文化后继无人，手工绝活面临失传危机。

2.城乡差异巨大造成乡村“贫血”严重。在基层流行着“中国不缺干部，但缺农村干部；中国不缺人才，但缺农村实用技术人才”的说法。2016年末全国农村实用人才总量已接近1900万，但占乡村就业人员总数的比例还不足5%。究其原因有三：首先，城市拥有便利的基础设施，能提供高质量的服务，形成多元化的生活，比如图书馆、博物馆、音乐厅、展览馆、酒吧、夜店等，这些都是当下中国农村无法供给的，即便能提供也存在较大的质量差距；其次，制度体系的保障缺位使得人才不敢“下乡”，人才引进制度不够完善，有意投身乡村建设的年轻人担心“下得去”但“上不来”；最后，城乡存在巨大文化差异，城市注重能力与规矩，乡村更讲究人情，人的发展需要机会与可能性，在乡村贫瘠的机会面前，多数人都会选择离开。

（二）乡村自组织体系缺失，陷入“缺内源力”困境

1.内无资源外有强压，农村难育“精英”。从中国农村改革历史来看，外部推动难以形成长效机制，一旦外部作用力减弱或撤去，乡村发展就会缓速、停滞甚至衰退。因此，乡村改造的源动力必须从内部产生，也就是说在农民群众中需要有具备新思维的佼佼者——有公益心、有知识或专业经验、有号召力、能主动接受新事物。但农村居民的受教育程度普遍偏低，获得知识、信息的渠道少且不通畅，稍有能力的村民都选择去城市发展，农村地区难以培养出“精英”。

2.数量可观质量“汗颜”，合作社“素质”柔弱。乡村振兴关键是 “把农民组织起来”。自从2007年《农民专业合作社法》实施以来，农民专业合作社可谓是风生水起，现在全国的各类农民专业合作社在数量上已经很多了，但真正能靠自身经营运行下去的合作社所占的比例很低。问题主要在于：其一，在国家政策支持下，农业部门对农民合作社有大量补贴，但有一些农民专业合作社成立的目的就是为了套取各种优惠政策及政府补贴，而这些好处大多归于合作社实际控制人，入社的农民并没有获益；其二，农民专业合作社的领导层基本由村干部或能力相对突出的村民担任，具有自身认知的局限性，不适应现代化发展，合作社缺乏运行规范，监管不力，防范抵御风险的能力不强；其三，专业人才不足，合作社成员素质普遍不高。缺少一个能实事求是地整合农民利益、为农民提供必要的服务的组织。

（三）乡村不良风气积存，陷入“治理困境”

近年，我国经济社会加快发展，脱贫攻坚节节向前，农村社会生产力水平不断发展，人民美好生活需要更加广泛，不仅对“求富、求美”提出了更高要求，而且对“求知、求乐”的需要也日益增长。但也应注意到受多方面综合影响，农村地区不良风气有所抬头，有的甚至呈现愈演愈烈之势。较为普遍和突出的“歪风”主要有攀比、赌博、等争要、忤逆不孝等。

1.农村基层组织薄弱，乡村法治任重道远。随着市场化的不断推进，我国农村基层组织运行出现不少问题，造成在农民群众中认可度与公信力的缺失。具体表现：其一，基层组织“形式化”发展趋向明显；其二，农产品市场和要素市场不断发展壮大，村集体公共资源的市场价值增幅巨大，滥权贪占现象频发，村民利益得不到保障；其三，农村居民法律意识淡薄，维权渠道窄。

2.现代道德体系未能有效构建，乡村德治缺乏基础。虽然农村教育条件与资源相比以往已有极大改善，但仍严重滞后于城市，农村文化设施（例如活动广场、图书阅览室等）因缺少落实人员、经费与制度而形同摆设，村组集体经济大多都是“空壳”，村民的文化素质、专业技能严重滞后于农村经济、社会发展的需要，农村道德建设没有支撑基础，阻力巨大；维系道德底线的法治没有成为权威，立法不足、司法不公、执法不力，在农村地区“理”与“法”的界限长期模糊。

三、对比视角下乡村振兴战略的实践路径

一个国家的发展和进步必然是城、乡协调共同作用的结果。城市在于集聚人口、财富和技术，带动一个地区乃至整个国家的经济发展；农村在于提供生态屏障，保证基本的农产品，保存本国、本民族历史、文化等。即便城市足够发达，羸弱的乡村依然无法支撑建设现代化强国，这正是乡村振兴的意义。巍巍华夏，泱泱大国，几千年来从未停止对“三农”问题的探索。随着社会主义市场经济的发展、政治文明的进步，乡村治理改革也在步步加深。日、韩、德在乡村建设方面走在前列，他们曾克服了一些我国正面对的难题，尽管国情不同，但他山之石可以攻玉，借鉴他国成功经验，探索出中国特色的乡村振兴之路。

（一）促进以“人”为中心的资源城乡流动

乡村振兴，并不意味着同城镇化的“相悖而行”，长期来看，人口从农村向城市集中的趋势是不可逆的。2017年全国农民工总量28652万人，比上年增长1.7%。其中，外出农民工17185万人，增长1.5%；本地农民工11467万人，增长2.0%。乡村振兴需要人才支撑，这就要求对农村的人口规模、素质、结构、效能进行合理调整。

首先，要帮助部分农民“走出去”。政府要针对企业和市场需求，对农民重点开展就业技能培训，设定各类专业技能认定考试，并对合格者给予资格证书，不断提高农民工的实际就业能力；根据进城农民工的收入水平、就业状况及实际需求，把更多农民工纳入社会保险范围，努力实现基本公共服务均等化，重点解决农民工市民化问题，逐步推进基本公共服务覆盖全部常住人口；大力支持廉租住房、经济适用住房、公共租赁住房等各类保障性住房建设，建立满足不同收入家庭需求的、多层次城镇住房保障体系。

其次，要让留在农村的农民“强起来”。加快培育新型农业经营主体，着力挖掘农村致富先锋者，培养一批具有中专以上学历并回得来、用得上、留得住的本土人才，打造一支不走的扶贫工作队；以培育新型农业经营主体创办人、农业职业经理人及骨干农民为重点，实施新型职业农民培育工程，支持农民利用弹性学制完成农业职业教育，鼓励地方高等学校、职业院校综合利用教育培训资源，灵活设置专业，创新人才培养模式，为乡村振兴培养各类专业化人才［3］。

最后，要将城镇中的人才“引进来”。打造各类人才发挥作用的政策平台和制度空间，在资金、税收等方面采取特殊的优惠政策，建立政府引导、市场配置、项目对接、利益共享的机制，鼓励和引导人才以资金参股、贸易合作等形式，发展现代农业和乡村旅游业、乡村服务业、乡土特色产业等；加强农业农村发展急需的教育、卫生、科技、文化人才支援乡村建设的引导，研究制定鼓励城市专业人才参与乡村振兴的政策，全面建立高等院校、科研院所等事业单位专业技术人员到乡村和企业挂职、兼职和离岗创新创业制度，保障其在职称评定、工资福利、社会保障等方面的权益；建立县域专业人才统筹使用制度，推行乡村教师“县管校聘”，提高农村专业人才服务保障能力，推动人才管理职能部门简政放权，保障和落实基层用人主体自主权。

（二）提升基层组织建设，深化村民自治实践

1.乡村振兴，先“振兴”农村基层组织。村干部是乡村振兴战略的直接推动者、组织者和实践者，是党的路线、方针、政策在农村的贯彻者和实施者，乡村要实现振兴需要依靠千万个坚强的农村基层组织，培养千万名优秀的农村基层干部。高标准推进农村基层组织建设，首先是加强作风建设，推行村级小微权力清单制度，加大基层腐败惩处力度，持续整顿软弱、涣散的农村基层组织；其次，充分尊重广大农民意愿，集中农民智慧，依靠农民力量，把群众满意作为基层干部的评判标尺；最后，注重从农村致富能手、大中专毕业生、返乡创业者、转业退伍军人等群体中发现、培养优秀人才，不断优化村级组织结构，注入新鲜血液，为乡村振兴战略提供坚强的村级班子。

2.继续完善农民专业合作社，建立农业协会保障农民利益。中国的农民专业合作社从无到有，已经度过了12年的时间，但目前中国的农民专业合作社还处在一个探索的阶段。农民合作社在世界范围内依然持续发展着，在我国由于发展时间不长，合作社还存在许多需要改进的地方。首先，要想切实促进合作社的产生与发展，就必须转变政府扶持观念，由资金帮扶转为制度构建，完善外部市场环境，将政策支持资源更多地用于农户的组织化能力建设上，提升农户对合作社的认知水平，培育农户管理和运营合作社的能力，因地制宜、循序渐进地促进合作社发展；其次，发展壮大农民专业合作社，拓宽合作社的服务内容，提高合作社的服务水平，推进统一的标准化生产，建立投入品登记制度及农产品可追溯体系，申报无公害、绿色、有机食品认证，大力实施品牌战略，增强农民专业合作社的生命力；最后，建立农村土地流转服务平台，以利农户转包、出租、转让、互换、入股发展合作社生产，方便产业结构调整，同时还能使政府获得真实的交易信息，方便落实支农补贴政策［4］。

从我国的发展历程与国外经验来看，明确农民的主体地位对于乡村发展至关重要。让农民成为乡村振兴的主力军，就必须创新农村基层组织，建立农民协会。一方面，政府建立的秩序可能会与市场活动产生“摩擦”，这需要一个中间者来构建非暴力的、有序的利益表达结构，在政府与市场的冲突中充当调和角色，农民协会正是这样的存在；另一方面，多年来的乡村治理往往是政府主导，村民自治被长期压抑，作为弱势群体的农民拥有的政治、经济、社会、文化资源有限，需要有能代表和维护自己利益的组织，农民协会可以使农民自主权落到实处，形成政府与乡村社会的力量均衡。

（三）强化德治建设，健全乡村治理体系

乡风文明是推进农业农村现代化的重要抓手，要把农村社会道德观念体系建设融入乡村振兴的全过程，扎实推进社会主义核心价值观在农村落地生根。

1.将社会主义核心价值观同传统优秀文化融合，引领乡村居民道德风尚。新中国成立以来，社会主义核心价值观在党的实践探索中不断丰富、发展，当下，国人向往美好的精神生活，就更加需要强大的价值支撑。扭转农村社会“礼乐崩坏”的现状，仅依靠儒家思想仍旧鞭长莫及。政府还需要从根本上把握优秀传统文化与社会主义核心价值观之间的思想渊源及发展关系，对传统优良文化，比如儒家思想等进行现代转化，筛选出其中符合社会主义核心价值观、现代科学和法治精神的内容，使之适应当前社会发展，杜绝出现以传统之名侵犯个人合法权益、搞封建迷信的情况。

2.加强农村网络文化建设和管理，重塑乡村居民道德观。当前网络上各种“奇谈怪论”不一而足，农村网民由于受教育程度低，对互联网的使用并非是学习技术知识、获取涉农信息等，而是沉溺于不良网络信息和不健康的网络游戏，这对农村文化带来了极大的负面影响。农村自身缺少外来信息的有效流入，网络对农村文化建设的影响具有特殊性，既不能把网络文化等同于其他媒体文化而以常规经验对待，也不能站在网络文化对立面的角度来对待网络文化，更不能因为网络文化的一些负面影响就将其视为洪水猛兽。一方面，要建设一支高素质的网络管理队伍和网络文化技术人员队伍，为农村网络文化建设和管理提供必要的技术保障；另一方面，指导农民正确合理地使用互联网，培养农民对网络信息的鉴别分析能力，使他们懂得在网络上也要遵纪守法和道德自律，从而保持健康的网络心理，抵御各种不良文化思潮的侵蚀［5］。

3.实施“乡风文明”建设工程，强化道德教化作用。一是大范围开展“新时代家风家规家训”创设活动，推进文明乡风建设，形成以“德”治村的浓厚氛围，提升乡村文明“软实力”，为乡村精神文明建设立心铸魂，为乡村振兴提供强大的精神动力；二是引导村委开展各种形式的乡村优良传统道德传承活动，如“寻根活动、春节坝坝宴、族谱梳理、宗祠建设、传统民俗活动”等，传承乡村“亲、孝”等优良传统道德；三是开展以“德”为主体和内容的评选表彰、典型引领、常态宣传和适当鼓励等活动，如广泛开展好媳妇、好儿女、好公婆、“良善家庭”等评选表彰活动，加大以德治村的引导力度；四是深入宣传道德模范、身边好人的典型事迹，弘扬真善美，传播正能量，引导农民向上向善、孝老爱亲、重义守信、勤俭持家。

4.坚持和完善基层民主制度，强力推行农村法治建设。选举是民意表达的途径，是民主实现的方式。实现农村民主需要长期努力，期间各种矛盾、问题的产生是不可避免的，当前我国农村地区普遍存在的选举乱象，也正是说明了基层民主选举的发展不是一蹴而就，民主政治进入乡村社会任重而道远。首先，创新选举方式，细化选举程序，让村民充分了解候选人后，选出其认为对村庄发展最有利的；其次，完善监督制度，明确法律界定，杜绝“擦边球”现象；最后，培养村民的选举意识，提高选举的公平、公正、公开水平，增强村民的政治参与意识，同时政府也要加强宣传、引导，让村民清楚自己手中这一选票的重要性、选举的重要性以及对选举过程中违法行为的处罚严肃性。

农村法治建设相对滞后，部分村民法治意识淡薄，对法律条文理解困难，遇到问题寻找法律帮助的渠道太窄。法律是社会秩序的最后一道防线，乡村治理有序必须以法治为保障。首先，涉农法律法规应当适应农村社会经济发展，针对出现的新特点、新情况、新问题及时修改和完善，充分发挥法律法规对农村改革、发展的保障作用；其次，提高执法与司法人员的法律素质以及执法、司法能力，完善执法责任追究制和错案追究制度，杜绝各种不作为、乱作为和侵害人民群众合法权益的行政行为；最后，规范农村执法机关的执法行为和司法机关的司法行为，切实维护法律的权威和尊严。