新时代背景下以人为本的新型城镇化

文/（.北京大学，北京 0087；.北京航空航天大学，北京 009）

内容提要：新型城镇化之“新”，归根结底还是“人”的城镇化，是“农民”的城镇化。我国的城镇化虽然取得了举世公认的成就，但也存在一些弊端，使得我国的城镇化陷入农业衰退、城镇产业空洞、生态环境恶化、土地财政、农民失地和失业、城市贫民窟、拆迁中的群发性事件等诸多风险中。因此在新时代大背景下，新型城镇化承载了艰巨的历史重任，如何从人出发，如何以人为本，是新时期城镇化工作成败的关键，也是如何解释中国城镇化奇迹、剖析新型城镇化走向的重要视角。

一、新型城镇化

城镇化是指由传统的农业社会向现代城市社会发展的过程，是一个社会各个方面发生深层次的调整的过程。或如《大英百科全书》所说，城镇化是人口向城镇集中的过程。也就是说，城镇化的核心是农村人口向城镇的转移，直接原因是第二、三产业的发展和向城镇的聚集扩大了城镇的规模，增加了城镇的数量，从而引起农村人口向城镇的迁移［1］。显而易见，城镇化是一个自然的历史过程，是人类工业化进程的必然结果。在城镇化初期，人们往往只注重工业扩张，人文关怀微乎其微。在工业革命时期的英国，农业人口大量聚集在城市，“贫民窟”四处丛生，工人生活极其贫困，生活环境十分恶劣。然而这种旧式的城镇化模式在今天的许多国家中仍然重复。就拿墨西哥来说，尽管其城镇化已经超过德国，法国等发达国家，但城镇化后就业难、缺乏医疗保障、环境污染等社会问题依然严峻，大量“贫民窟”仍然寄生在城市中，生活秩序和环境面临严峻挑战。

新型城镇化就应该是人的城镇化，以人为本的城镇化。城镇化之“新”，其根本就新在“人”，新在“农民”，其核心是“化人”，不是“化城”。新型城镇化之“新”，就是要把以扩大城市规模为中心，改变为以提升城市的文化和公共服务为中心；所谓新，就是尊重人的正常需要，尤其是农民的正常需要，实现城乡之间人口的自由迁徙，以及自由享受公共服务，打破城乡二元体系［2］；所谓新，就是要通过经济社会的全面发展，为人的全面发展创造条件。从人民居住环境、社会保障、生活方式等方面实现从乡到城的转变。城镇化不但是土地的城镇化、修路建房的城镇化，还是人的城镇化、农民的城镇化。以人为本，就是要使进城的农民与城镇居民再就业、居住等方面享有平等的权利，平等的身份。就进城农民而言，他们面对的不仅是身份的转变，同时也应是地位和尊严的改变，是“乡巴佬”到“真市民”的转变。因此我们必须拆除各类政策屏障，剥离附加在户籍上的福利待遇，健全户籍制度和居住证制度衔接的人口管理。对进城农民在就业择业、劳动报酬、医疗保险、子女教育、社会保障和公共服务等方面，都要与城市居民享有同等待遇。

近年，我国城镇化取得了世人瞩目的成绩，城镇人口在全社会人口中的比重接近60%，离发达国家70%的城镇化率相差不远［3］。但是，这仅仅是“量”的体现，就“质”而言，城镇化基本上是依靠廉价劳动力、依靠土地等资源和压低服务成本所进行的旧式城镇化。由于人口的老龄化、资源和环境压力的不断加大和公共服务二元结构矛盾的凸显，以往的城镇化已经不适应新时代城镇化的发展要求，若继续沿用，将陷入农业衰退、城镇产业空洞化、生态环境恶化、土地财政、农民失地和失业、城市贫民窟、拆迁中的群发性事件以及黄色文化等诸多风险中。新时期的城镇化是一场深刻、系统、持续的社会变革，日前一个以户籍、土地、财税等方面的新制度体系正在逐渐形成。只有打破现有的利益分配格局，破除城乡二元体制，营造一个公平、自由、和谐的体制环境，才能保障新型城镇化的健康发展。

二、我国城镇化建设的发展现状及问题

国外的研究通常将城镇化分为三种模式，即要素驱动型、投资驱动型和创新驱动型。［4］前两种模式主要依赖生产要素和资金投入，也是我国特定时期城镇化所采取的模式。即“高投入、高消耗、不可续、不协调、低效率、难循环”的城镇化，是以土地财政和低附加值工业为主要驱动力的城镇化。在现行财政管理体制下，地方政府以财政支付和银行贷款的方式获得资金，以较低的价格从农民手中取得土地，通过基础设施建设将价格较低的生地开发成为价格较高的熟地。因此，在全面发现过去城镇化不足的基础上，可以看出我国新时期新型城镇化建设还存在以下几个方面问题。

（一）驱动城镇化的是GDP而不是人。首先，城镇化重“化城”而轻“化人”。在城镇化的进程中，地方政府往往急于求成、急功近利。［5］一味追求发展速度，注重形象工程、政绩工程，贪大求洋，建设大广场、宽马路、豪华办公楼等等，把精力集中于城市规模的扩张和外观的美化。尽管建高楼、辟绿地、设广场、城市规模的扩大和外观的宏伟能够惠及到公众，但这仅仅是表面，浅层次的城镇化。其次，城镇化重“城表”轻“城质”，尤其轻视基本公共服务体系的健全和完善。各地方政府热衷于建园区、新区和规划区，造城运动此起彼伏，染上了严重的“城市病”。由于管理服务水平与城市发展不相适应及长期不能破解城乡二元体系，使城乡之间在就业、教育、医疗、福利、保险等领域的制度缺陷依然严重。再次，城镇化重“扩张”轻“文化”，为了造城不惜以环境为代价。由于不重视对自然资源和历史文化资源的保护，致使城市传统消失。总之，GDP驱动城镇化的后果是短时间内经济获得了快速增长，但民生问题得不到根本的改善。进城农民处境尴尬，除了繁重的城市建设和微薄的报酬，几乎什么也得不到，只能在乡村和城市之间忙碌奔波。

（二）忽视农民主体地位。如果说城镇化是“化人”不如说是“化农民”。在城镇化进程中，一些政府官员凭借手中的权力，把自己的意志强加给农民，随意决定城镇化模式，不顾及农民的切身感受和利益要求。把面子和政绩摆在首位，把农民的利益放在次位，对侵犯农民利益的行为视而不见，置之不理。还有些地方依靠行政命令推行城镇化，无视农业的产业特点，没有从根本上解决农民的就业问题，盲目撤并村庄，将农民赶上楼房。虽然居住环境得到了一定改善，但牲畜无处养殖，蔬菜也无地方种植，还需按月交水电费物业费。这种办法只改变了农民们的生活方式，却没有改变他们的生产方式，这不但不能有效促进城镇化健康有序地发展，反而会延迟城镇化的进程。

（三）忽视农民权益。一些地方政府官员盲目追求城镇化的速度，急于扩张土地面积，使土地城镇化严重超出人的城镇化。部分地区的造城运动不顾及农民的利益，大量占有农村土地，造成大量农民无地可耕。农民不但没有使手中的土地成为资本和收入的来源，反而成为了政府和开发商的廉价劳动力。部分地方政府为了向土地索取更多的利益，利用自己的主导地位推动高价。在一定程度上说，虚高的房价是由部分地方政府的高地价所导致。这不仅违背了市场规律，而且住房还成为了炒房者赚钱的筹码，工薪层和进城农民只能望房兴叹。再者，由于财政体制不完善，税收结构不合理，城镇化所需要的大量资金无法承受，以变卖土地缓解财政压力的土地财政应运面生。

（四）社会保障体系不完善。目前的社会保障体系仅限于城市户籍人口，对常住人口尤其是农民工缺乏全覆盖，致使农民自愿进城的动力不足。以人为核心的城镇化应建立完备的社会保障机制，农民才能自愿放弃或与农村户籍相关的一些权利，逐步融入到城市之中。我国现在还有近3亿的农民工，他们中的一部分虽然长期工作和生活在城镇中，却无法享受城市各项公共服务，其应获取的权益未能得到有效保障。如子女的教育、公共医疗、社会福利等。现行的户籍制度导致一部分农民工像候鸟一样穿梭于城市和乡村之间。大中型城市的廉租房不断减少，很多农民工由于租房成本过高，无法携家带口到城市去发展，造成农村留守儿童和空巢老人的增加。

三、推进新型城镇化转型及创新的基本路径

政府是新型城镇化发展建设的规划方，体制机制的设计方，公共服务的提供方，生态环境的管理方，市场监管的执行方，不仅要营造有利于新型城镇化建设的政治、法律、制度和市场环境，更要从思想观念上告别旧式城镇化。我们必须清醒地认识到，“政府主导”不过是“人的主导”的代名词，是代表“人”或“农民”去主导。“人的主导”就是“人的城镇化”。日前，新型城镇化还存在质量与效率的冲突、绿色发展欠账过多、城镇化规模与结构不均衡，以及农民积极性不高等问题。因此，必须重视对自然资源和历史文化资源的保护，重视管理服务水平的提升，重视城乡之间制度和政策的全覆盖，让每一个进城农民都能充分享受市民应有的权益。

（一）尊重农民的主体地位，保障农民合理的权益。尊重农民主体地位既是以人为本科学发展观的重要体现，也是推进新型城镇化改革、保障进城农民合理权益的前提。首先，城镇化应确实尊重农民的主体地位，在实际建设工作中，以农民意愿为先导，解决农民最关心最直接最现实的利益问题，想尽一切办法调动农民参与到城镇化建设中的各项事业中来。其次，在城镇化的进程中，应深挖农民主体性中的自觉性、创造性、自主性及能动性，让其充分享有完整的参与权和决策权。再次，地方政府在发挥领导作用的同时，应建立对话的平台和窗口，让农民充分地表达自己的意见和建议。最后，新型城镇化是利益共享、和谐共享的城镇化，应该尊重农民的主体地位，保障农民的权益。

（二）改进政绩考核体系，变GDP导向为人的导向。政绩考核对地方政府和官员的工作方向和社会发展方式有决定性的导向作用。由于考核体系中的经济增长速度指标偏高，而民生、公平、生态、环境方面的指标偏少，导致了城镇产业空洞化、生态环境恶化、土地财政、农民失地和失业、城市贫民窟等严重问题。首先，必须改革政绩考核体系，合理设置考核项目，加大对社会公平、民生改善、环境治理、资源消耗、生态保护等的权重，使评价体系更全面、合理、科学。其次，在获得不断发展的今天，“人”已经在各个领域提到了“本”的高度，因此新型城镇化就应从对经济的关注转向对人的关注。最后，在新的时代背景下，旧式城镇化已经到了摒弃的历史关头，只有社会与“人”和谐发展才是新型城镇化所追求的目标。

（三）创新投融资方式，构建多元化的投融资机制。推进新型城镇化是一场全面的社会变革。新型城镇化建设所需的资金需求规模大，资金效率要求高，就目前情况来看，我国城镇化还存在投融资模式单一、渠道狭窄和效率低下的短板，在金融服务的薄弱地带尤为突出。若单纯依靠政府财政营收，很难满足新型城镇化建设的需求。首先，要引导民间资本参与城镇化进程，降低民间投资的门槛，构建政府和民间共同投资的新格局，保障投资者的合理收益。其次，在市、区、县级打造分层高效的融资平台、混合所有制的投资平台以及建立与中长期资本投融资模式匹配的保障体系［6］。最后，发挥证券市场的优势，积极推行市政债券，弱化土地财政，使地方政府获得正当的筹资手段，及时化解城镇化融资难的问题，为新型城镇化提供强有力的资金支持。

（四）积极推进城镇化与农业产业化和谐发展。当前我国存在农业产业化与城镇化发展不相协调、产业结构升级难、农业产业化的进程与城镇化水平的失衡、城镇化资源聚集能力不足等问题，大力推进农业转移人口市民化不仅是推进农地产业化、农业现代化、农业国际化的需要，也是推进新型城镇化健康可持续发展、扩大内需及促进社会和谐发展的需要。首先，没有农业产业化，就不能最终实现科学的城镇化进程，搞好农业产业化，就应以市场为依托，全面整合农业生产的整个过程，把企业、科研机构、农户联结起来，实现产、学、研、供、销诸环节一体化。其次，积极借鉴和推广相关成功经验，例如，“龙头＋基地＋农户”的模式。推进建立利益共同体，完善风险共担、利益均沾的分配机制。再次，通过订单农业、合作组织等方式，加速各类经济共同体的形成，提高农业生产的组织化程度。为此，政府必须继续加强城乡基础设施建设，吸附周边人口资源，改善市场环境、对周边产业产生集聚力和辐射力，加快农业的工业体系的形成，为城镇化提供有力、有效支撑。

（五）创新土地制度，完善土地利用和收益的分配机制。首先，要明晰产权，使土地成为独立资产，保证农民在土地流转中的主体地位，保护农民的财产权利。其次，加快土地制度改革，健全土地流转制度，规范市场，实现土地的自由流转。允许农民以自愿有偿原则，通过转包、租赁、互换、入股、抵押等方式合法地进行土地流转。其次，要统一土地的市场价格补偿，实现利益分配关系的平衡。让农民自由支配自己的土地，保护农民土地的五权——使用权、经营权、流转权、收益权和处理权。允许农民土地和房产的出租、入股和抵押。只要土地产权得到保护，农民就会成为市场的主体，在土地转让中享有公平的权利。最后，必须改革土地征用制度，完善补偿机制，严控征地行为，提高农民在土地增值中的分配比例，以市场价格或者惠及农民的价格取得土地，使农民获得足够的补偿。

（六）改革户籍制度，形成人口的无障碍自由流动。我国的城镇化发展已经步入深水期，户籍制度改革关系着城镇化品质的优劣和成败。户籍制度改革应当是一个渐进、持续的过程，可以根据不同情况进行分类指导。首先，逐步弱化人口迁移管理功能，推进和深化户籍管理的功能转换，不断强化人口登记服务功能，使户籍制度更加有利于促进人口无障碍自由流动。其次，要降低落户门槛，制定公平和公正的落户标准，将附着在户口上的各种社会福利进行合理分解，使其逐步与户口“脱钩”，为户口“减负”，促进各项公共服务均等化，形成联动的、统一的、覆盖城乡的公共服务体系，逐步淡化户口价值，消解户口等级。再次，全面消除农民工市民化的身份障碍，避免人为地造成了农民和城市居民的对立，增强农民市民化的意愿。最后，分类指导进行户籍政策改革，创造更广泛、更多元的市民化路径，最终实现城乡人口的自由流动和人力资源的有效配置。

（七）完善城乡公共服务供给体系。首先要改革教育制度，推进教育公平，妥善解决农民工子女的入学问题，加快中高考制度的改革，让农民工子女既可随父母异地参加升学考试，也可回家乡参加升学考试。取消户口和教育资源之间的联系，真正实现教育公平。其次是改革就业制度，消除就业歧视，推进收入分配制度的改革，实行农民工与城镇职工的同工同酬。再次，能否创造更多的就业岗位是新型城镇化能否尽快实现的关键。必须普遍提高农村人口的劳动技能水平，大力发展职业教育和培训，提高农民工的就业能力。此外，政府还可以通过开发新型行业增加就业空间，如旅游休闲、劳务服务和生态健康等行业，并建立健全就业服务及就业服务平台，以适应新型城镇化进程中的各种就业岗位的需要。

（八）改革住房制度，确保农民工住有所居。住房制度改革是我国新型城镇化改革的重要组成部分，是对进城农民住房保障体制的改革。但目前存在现行住房公积金两极分化严重，住房补贴制度矛盾凸现，住房供应体系不完善，城镇住房政策不畅等突出问题。首先，完善住房公积金制度，建立农村宅基地和住房流转制度，增加农民财产性收益，以利农民工在城镇购房。此外还要建造各类居住空间，以利于农民永久居住。如果居住没有保障，即使农村人口全部在城镇就业上岗，也只能是流动的农民工，而不是市民。其次，尊重市场规律，使房价波动在均衡价格上下。在此基础上，推进城镇安居工程，加大廉租房及其他保障性住房的投入，逐步将农民工纳入安居工程的覆盖范围。积极应对 “新生代农民工”问题，帮助80、90后的农民工实现“城市梦”。最后，积极拓展公租房房源筹集渠道和探索共有产权住房制度。通过由政府收购或长期租赁方式筹集房源，支持进城农民在城市里承租住房。同时积极探索良性的共有产权住房制度，收紧谋利空间，避免“开宝马住经适房”和“经适房抽签六连号”等问题的发生，让进城农民也能实实在在享受到政策红利。

（九）建立全面的社会保障体系，提高农民参与城镇化的积极性。毫无疑问，建立全面的社会保障体系是有效解决社会问题的“润滑剂”。目前我国新型城镇化面临着各种各样的生存生活风险，例如失业风险、失地风险、疾病风险、养老保障风险等，而这种风险在进城农民群体中表现得尤为突出。因此，建立全面的农民社会保障体系是降低农民生存生活风险、促进社会和谐稳定、保障人民安居乐业的迫切需要。首先，政府应加大社会福利体系的建设力度，在医疗、教育、住房、就业等方面提供全覆盖保障和保险制度。其次，努力建成公平、统一、规范的城乡居民养老保险制度，让农民对城镇生活具有安定感，提高农民城镇化建设的积极性和主动性，让每个进城农民都享有平等的市民待遇并享受最基本的生存权和发展权。最后，开拓和探索多元资金筹集和分配渠道，对中低收入农民群体进行必需的帮扶，对经济活动所导致的不均分配进行了再分配，充分发挥其“调节器”功能。

四、结语

今年是我国执行 《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》的关键年，也是我国新型城镇化体制、机制探索获得重大突破重要节点，更是检验新型城镇化在调结构、稳增长、惠民生等方面发挥效果的核心时期。从全球各国各地区的城镇化发展规律来看，发展城市群是城镇化发展的大趋势，也是中国城镇化未来发展的工作指向。在新时代大背景下，新型城镇化承载了艰巨的历史重任，中国的新型城镇化只有摒弃旧的城镇化范式，变GDP导向为人的导向，重视农民的主体地位，确保农民权益，建立全面的社会保障体系，创新土地制度，完善土地利用和收益分配机制，改革户籍制度，形成人口的无障碍自由流动，完善城乡公共服务供给体系，改革住房制度，确保农民工住有所居，切实推进农业产业化，创新投融资方式，构建多元化的投融资机制，才能使城镇化又好又快、健康有序地发展。