从混合政制理论视角看美国民主制的危机及变迁趋势

刘晓洲

美国的民主制度向来被视为民主制度的典范，这一制度已经存在了200多年，其间经历了不断的微调，也经历了南北战争和罗斯福新政带来的重大调整，展现出了强大的生命力和活力。第二次世界大战之后，美国实至名归地成为世界第一强国，并习惯于为其民主制度而自豪。但在今天，美国的民主制度正面临前所未有的危机，其未来演变趋势值得关注。

一、美国民主制的危机日渐显现

自21世纪第一个10年中第二代互联网（web2.0）兴起、金融危机爆发、非裔总统奥巴马执政等标志性事件以来，美国式民主的缺点越发充分地暴露出来，这引起诸多学者和社会公众的高度关注。

2006年，美国著名民主理论家拉里·戴蒙德（Larry Diamond） 在 《民主的精神》 （The Spirit of Democracy）里直言，“美国人日益感到自己的民主体制的运作方式出了什么问题”①。他还希望美国能够专心管好自己的事情，让美国民主运转得更有效率，可以更好地服务于公民权益和公共利益。

2010年，联邦上诉法院法官、法律经济学家理查德·波斯纳（Richard Posner） 出版《资本主义民主的危机》 （The Crisis of Capitalist Democracy）一书，认为金融危机的发生显示出美国政治结构内在的低效、分裂与冲突，美国金融危机不仅是经济危机，更是美国民主的危机。

2014年3月29日，牛津大学退休教授斯特恩·雷根（Stein Ringen）在《华盛顿邮报》上发表了一篇名为《美式民主在走向灭绝吗？》 （Is American Democracy Headed to Extinction?）的文章，其标题已经振聋发聩。他提醒人们，古代雅典城邦的经验和教训告诉我们，民主制度是一种必须受到精心呵护的政治制度，否则它将是一触即溃的沙上楼阁。今日之美式民主，由于金钱政治、治理低效等原因，已到了岌岌可危的临界点。

2014年，著名政治学家弗朗西斯·福山（Francis Fukuyama）在《外交事务》杂志上发表《衰败的美利坚——政治制度失灵的根源》 （America in Decay:The Sources of Political Dysfunction） 一文，并出版《政治秩序与政治衰败：从工业革命到民主全球化》 （Political Order and Political Decay:From the IndustrialRevolution to the Globalization of Democracy） 一书，宣称美国受到“否决政治”（vetocracy）、代表性危机 （crisis of representation）等问题的困扰，其政治弊病顽固不化、“死路一条”，美国将持续衰败。福山曾经认为自由民主制是历史的终结，现在他已部分修正了自己过去过于乐观的观点，转而认为自由民主制只对处于现代化阶段的社会构成普遍适用的政府形式，而且这种政府形式也会发生衰败。②

到了2016年9月，乔治敦大学政治学者詹森·布伦南（Jason Brennan） 则出版了一本直接命名为《反对民主》 （Against Democracy） 的书，认为民主体制使得人们更加非理性、偏执和刻薄，现在该是实验和发现一个贤能政制（epistocracy，the rule of the knowledgeable）的时候了。虽然这本书从政治哲学来看并无多少新意，但显然折射出当前美国人对本国民主政治现状非常不满的普遍心态。

在受到高度关注的2016年美国总统选举中，毫无从政经验且言行风格极端的大地产商唐纳德·特朗普的当选更造成相当多美国人的强烈不满、忧虑和恐惧。唐纳德·特朗普执政一年多来，一方面，美国民主体制的基本架构继续维持，对唐纳德·特朗普将瓦解美国民主制度的担忧有所缓解。另一方面，唐纳德·特朗普虽然力图推动大规模的经济和社会政策改革重塑美国，但改革困难重重，已经实施的改革收效有限，部分施政举措甚至进一步激化了某些社会矛盾，美国民主治理的困境未有明显改善，唐纳德·特朗普本人的政治素养和执政能力依然受到极大的质疑。

当前，美国民主制面临危机已经成为美国国内和国际上相当普遍的看法。对于危机的理解，既有共识，也有分歧。美国是具有重要的全球影响力的超级大国，美国民主政治的变迁不仅关系到美国的命运，也会深刻影响世界政治的格局和其他国家政治文明的发展。因此，我们需要从多角度来思考和理解美国民主制度的危机及未来变迁趋势。

二、美国民主制：古代混合政制的现代变种

我们习惯于将美国的政治制度贴上“民主”的标签，但实际上美国政治体制是一种复杂的制度安排，非“民主”一词所能完全概括，这一体制可视为西方政治传统中古代混合政制的现代变种。混合政制的观念起源于古代希腊，人们普遍认为柏拉图是较为清晰成型的混合政制思想的创始人，亚里士多德是古代希腊混合政制思想的集大成者。古罗马政治思想家波里比阿（Polybius，一译波利比乌斯）和西塞罗则以罗马共和国为典范，对混合政制的特征和优点作了论述。

根据混合政制思想，任何单一政制都是容易腐化的：君主制首先变为它的腐化形式——僭主制，接下来，两者的废除产生了贵族制。贵族制自然蜕变为寡头制，当被愤怒驱使的平民报复这种政制的不义统治时，民主制产生了。到一定的时候，民主制会因其放纵和无法无天蜕变为暴民制，从而完成整个系列政制形式的变迁。③混合政制的特点在于它混合了君主制、贵族制和民主制三种因素，以古罗马共和国为例，执政官体现了君主制的因素，元老院体现了贵族制的因素，公民大会和保民官则体现了民主制的因素。

混合政制具有两大优点：首先，它将不同的政治权力分配给不同的社会阶层，从而尽可能满足了各个阶层参与政治的愿望，并获得他们的广泛支持。其次，在混合政制中，三种权力既相互制约，又彼此支持和合作，不使任何一种权力过于强大，这就使混合政制具有一种自我矫正机制，也就抑制了权力腐化的倾向。因此，混合政制通常被认为不容易蜕化变质，具有均衡、稳定的特性。混合政制思想在古代和中世纪长期占据着西方政治思想传统的显赫地位，混合政制被认为是现实中可行的最佳政制，民主制则被认为是一种劣等政制。

西方近代兴起的自由主义政治哲学虽然主张人民主权原则，但却认为多数人民由于能力不足等原因，并不适合直接治理国家，因此，国家的治权只能赋予少数贤能之士。就现实层面而言，由于大型民族国家的政治共同体形式成为历史主流，受国家规模的制约，直接民主缺乏技术上的可行性。在美国，对最佳政制的构想落实为自由民主制或者说代议民主制的制度设计，这一政制设计的智慧主要表现在从当时的特定历史情势出发，通过复杂的制度安排实践了混合政制的理念，并作了必要的变通，建立了综合人民主权与贤能政府的政治体制。戈登·伍德（Gordon Wood）的美国建国史研究认为，在制度设置的层面上，当时的美国革命者普遍相信，君主制是不可接受的，唯有民主共和属性的政治制度最适合美国，而这种政治制度实际上是混合政制的共和版本，其基石和轴心是代表制。由于统治者和被统治者的界限已被打破，政府不再专属某一阶层，而成了超脱于社会之上的利益调节器，因而须以功能性分权取代等级分权，以实现对人民代表权力的防范和制约。④作为混合政制的现代形式，美国自由民主制在主权意义上是民主制，在治权意义上是贤能制（或者说选举贵族制），这是第一层次的混合。美国政府中对体现君主制、贵族制、民主制特征的不同权力机构的设置与均衡（总统、参议院、众议院），是第二层次的混合。⑤

总统体现了美国政府制度安排的君主制因素，总统一旦当选，便具有广泛的权力和很大的独立性。总统握有行政大权，拥有立法动议权和否决权，还可以通过任命大法官来影响司法部门。总统的权力行使具有很强的独立性，可以绕开国会，通过签署行政令方式推行自己的政策主张，公共舆论虽然是总统决策需要考虑的因素，但不能直接改变总统的决策，而且也只是在现代通讯信息技术兴起以后才变得颇具影响力。此外，在军事和外交等对外事务方面，总统拥有更大的独立决策空间。

参议院体现了美国政府制度安排的贵族制因素，其设计在很大程度上参考了罗马的元老院。参议员每州不论大小均为2名，最初由各州议会选举产生，直到1921年才改由公民直接选举产生。参议员每届任期6年，允许连选连任。参议员地位很高，从历史上看是美国总统候选人的重要来源。很多参议员长期任职，影响力很大。因此，参议员既不惧怕总统，也不需要刻意讨好选民，能够独立发挥作用，在美国政治中的地位相当于没有贵族头衔的贵族。

众议院体现了美国政府制度安排的民主制因素。众议员议席分配与各州人口数量成正比（每州保证至少有1个议席），众议员由公民直接选举产生，每届任期只有2年。将众议员任期规定得很短，是为了让议员与人民保持亲密的联系，从而更好地反映选民的利益和愿望。⑥因此，从政治制度设计看，众议院比参议院更为贴近平民大众，更能反映平民大众的意愿。

三、美国民主制面临的主要挑战及制度的变迁趋势

尽管混合政制通常被认为具有不易蜕化变质的优点，但从人类历史的经验看，从来没有永存的政制。混合政制虽然可能确实存续时间较长，最终也难以避免衰败或者不再适应现实需要的命运。古代雅典、斯巴达、罗马等混合政制国家的辉煌与没落便向我们揭示了此种图景。⑦

混合政制通常的演变趋势是贵族制因素逐渐削弱，民主制因素或君主制因素不断强化：前者如古代雅典从梭伦时期的混合政制演变为伯里克利时期的民主政制；后者如古代罗马从小共和国的混合政制演变为奥古斯都时期大型国家的元首制，直到后来的帝制。斯巴达固守城邦国家的小型政治共同体外壳，并依靠严酷措施保持其混合政制长期不发生腐化，付出的代价则是有限的国家规模窒息了国家实力发展，无力应对外部挑战，最终无法避免被强大的马其顿王国征服。

美国民主制作为古代混合政制的现代变种，同样具有均衡、稳定等优点。但正如柏拉图所言：“一个建立得这么好的国家要动摇它颠覆它确是不容易的；但是，既然一切有产生的事物必有灭亡，这种社会组织结构当然也是不能永久的，也是一定要解体的”⑧。今天，美国民主制正遭遇明显的危机，面临三个重大挑战。第一，民主党、共和党两大政党的严重对立影响到政府机构层面，造成“否决政治”。立法部门与行政部门之间、国会参众两院之间的分权制衡经常蜕变为相互拆台，导致出现立法困境，分权制衡制度安排的收益下降，成本显著上升。第二，交通、通讯信息等技术变迁改变了代议民主制的生存环境，对直接民主的强烈诉求导致作为间接民主的代议民主制出现代表性危机，作为治权受托者的政府与作为主权唯一拥有者的人民之间的关系失调，政府权威和治理能力衰退。第三，受中产阶级萎缩、族群结构多元化及去中心化、道德—文化相对主义盛行等因素影响，美国社会达成重叠共识趋于艰难，民主制度的社会基础受到侵蚀。这些挑战将给美国的民主制度带来很大的压力，如果在现行体制下无法充分地化解这些压力，人们自然而然会寻求改变现有的政治制度安排。

美国混合政制的演变趋势与古代雅典和罗马类似，同样是贵族制（贤能制）因素逐渐削弱。美国国父们当初为美国设计的是一种不同于古典式直接民主的制度，这一制度以代议制为运转的枢纽，国家交由人民选出的贤能之士进行治理，而不是由人民直接进行治理。选举权受到严格限制，只有拥有财产或纳税的成年白人男子才有选举权。“民主”这个词在宪法中甚至根本没有出现。《联邦党人文集》的作者们在阐述美国政制设计背后的理念时，认为美国政制保留了古代民主的精神，同时又避免了小型民主共和国容易发生的党争和内乱等各种弊病，他们最关心的、强调最多的是通过代议制来实现和保卫“自由”与“共和”的价值。这种自由主义的民主观在美国政治传统中长期占据主流地位。可见，美国国父们设计的代议民主制具有强烈的贤能政治色彩，属于精英民主的范畴。但是，民主政治的发展有其自身的逻辑，民主的理念一旦被接受，现实中的民主就不会永远停留于精英民主的阶段。随着民主化的不断推进，20世纪70年代美国实现了普选，用以界定美国政治体制的关键词已从“自由”与“共和”转换为“民主”。民主的核心原则被理解为平等，且这种平等常常被泛化理解——既然人们在身份上是平等的，他们在一切领域都应该平等。一个明显的事实是，在过去的200多年中，美国政治已经从精英民主演变为大众民主。

在美国民主政治已经演变为大众民主并且面临民粹主义声势日渐浩大的境况之后，美国民主制度的演变存在三种可能。第一种可能是保持现有民主制度安排基本不变，适当加强行政部门的权力，大力减少政党对立并改善美国民主的社会基础。这将有助于降低美国分权制衡的制度成本、增强社会共识，从而提高美国人对政府和民主政治的满意度。第二种可能是美国政治体制的民主制因素继续增强，演变为民选议会集权的民主制甚至某种程度、某些方面的直接民主制，民主的激进化发展导致出现进一步的国家治理困局甚至内乱，转而需要一位政治强人来收拾局面。第三种可能是由于对当前民粹主义兴起的警惕和反弹，美国政治体制的君主制因素转而增强，借助某种契机演变为个人集权的元首制，通过个人集权的强大力量来控制社会矛盾、维持社会秩序，这种可能性虽然较小，但不能完全忽视。

以上三种可能当中究竟哪一种会出现，取决于美国民主面临危机的发展变化、美国如何应对这一危机以及某些不可预期也不可控制的因素。由于崇尚思想自由和言论开放，美国社会通常是比较能够直面自身弊病的，这就为其民主政治在现有基本制度架构下进行自我矫正提供了可能。当然，这绝非易事。

注释：

① ［美］拉里·戴蒙德：《民主的精神》，张大军译，群言出版社2013年版，第307页。

② 参见 ［美］福山：《政治秩序与政治衰败：从工业革命到民主全球化》，毛俊杰译，广西师范大学出版社2015年版，第492—499页。

③ Polybius，The Histories，Vol.VI，translation by W.R.Paton，Harvard University Press，1923，p.4.

④ 参见 ［美］戈登·伍德：《民主与美国革命》，载［英］约翰·邓恩编：《民主的历程：公元前508—1999年》，林猛等译，吉林人民出版社1999年版，第113—118页；李剑鸣：《戈登·伍德与美国早期政治史研究》，《四川大学学报》 （哲学社会科学版）2013年第5期。

⑤ 关于总统、参议院、众议院三者在构成美国混合政府中的地位和作用，参见李强教授在北京大学第五届学术文化节开幕式上所作的题为《超越大众民主与权威主义——共和主义对中国政治转型的启迪》的发言。

⑥ 参见 ［美］汉密尔顿等：《联邦党人文集》，程逢如等译，商务印书馆1980年版，第269—271页。

⑦ 在一般的说法中，古代雅典城邦是实行直接民主制的典范。但实际上雅典的民主制经历了长期的变迁，从梭伦到克里斯提尼，再到厄菲阿尔特和伯里克利改革之前，雅典民主制的混合特征相当明显，只有在后期才趋向激进民主。亚里士多德便认为，梭伦为雅典建立的政制同样符合混合政制的原理，元老院保全了寡头的作用，执政官的选举注重才德标准，“公审法庭”则体现了大众的意志。参见 ［古希腊］亚里士多德：《政治学》，吴寿彭译，商务印书馆1965年版，第105—106页。

⑧ ［古希腊］柏拉图：《理想国》，郭斌和、张竹明译，商务印书馆1986年版，第315页。