构建党内法规制度体系是全面从严治党的根本保障

万高隆

摘 要：党的十八大以来，以习近平为核心的党中央提出了“四个全面”的战略布局，全面从严治党是“四个全面”战略布局的根本保证和基础前提。完整的党内法规制度体系为全面从严治党提供政治、组织和制度保障。近年来，形成了日趋完善的党内法规体系，编织了高效严密的党内监督体系，明晰了全面完备的党内责任体系，确立了科学合理的党内评价体系。全面从严治党的四大制度体系已经初见成效。

关键词：制度体系；从严治党；根本保障

中图分类号：D920.4 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2017）09-0139-02

早在1980年，邓小平分析我们过去发生的错误时指出：“领导制度、组织制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。”[1] 20世纪80年代末，邓小平谈论中国的发展问题时指出：“中国问题的关键在于共产党要有一个好的政治局，特别是好的政治局常委会。只要这个环节不发生问题，中国就稳如泰山。”[2]我党历来高度重视思想建党和制度治党管党的有机统一。邓小平1978年在中央工作会议闭幕会上指出：“没有党规党法，国法就很难保障”[3]。十八大以来，以习近平为核心的党中央提出了“四个全面”的战略布局，全面从严治党是“四个全面”战略布局的根本保证和基础前提。十八届三中全会对全面深化改革提出了清晰的要求，十八届四中全会对全面依法治国指出了明确的方向，十八届六中全会对全面从严治党做出了具体的部署，只有不断扎紧制度笼子、提高制度执行力，才是全面从严治党的根本保障。近年来，我党不断制定、修改完善党内法规，坚持思想建党和制度治党相结合，抓住了要害，突出了重点，明确了方向，为全面从严治党提供政治、组织和制度保障，全面从严治党的四大制度体系初见成效。

一、形成了日趋完善的党内法规体系

古人云：小智治事，中智治人，大智立法。建设中国特色社会主义法治体系是全面推进依法治国的总目标。形成完善的党内法规体系又是中国特色社会主义法治体系重要组成部分。从严治党重在依规治党，构建完整、严密的制度笼子。从党内法规自身的表现形式来看，六中全会通过了《关于新形势下党内政治生活的若干准则》《中国共产党党内监督条例》等两个重要的党内法规，与《中国共产党章程》《中国共产党廉洁自律准则》《中国共产党纪律处分条例》《中国共产党问责条例》等初步形成了一个完整、严密的党内法规体系。从内容上看，以党内政治生活为起点，以党内监督为重点，以党内问责为支点。既要求有“思想防线”，又设定了“道德高线”，又规定了“纪律底线”，同时与“法律红线”相衔接、协调；既有行为的正面引导，也有行为的负面清单；既有事先预防，又有事中的监督，也有事后的问责。从形式上看，既包括党章、准则、条例，又包括规则、规定、细则、办法，还包括一系列党内规范性文件以及各级党组织制定的管理、规范党组织活动和党员行為的制度，由此形成了一个完整、全面、具体的党组织活动和党员干部行为规范。这一日趋完善的党内法规体系又通过党内监督体系、党内责任体系和党内评价体系具体表现出来。

二、编织了高效严密的党内监督体系

党的长期执政地位和党的先锋队性质，决定了党内监督是最重要、最基本的。如果党内监督失效，则其他监督必然失灵。古人云：法之不行，自上犯之。党内监督落空，全面从严治党就会流于形式。《中国共产党党内监督条例》《中国共产党问责条例》等党内法规编织了一个严密的党内监督笼子，形成一套完整的监督体系。从监督主体来看，既包括党的中央组织的监督、党委（党组）的全面监督、党的纪律检查委员会的专责监督、党的工作部门职能监督、党的基层组织的日常监督和党员的民主监督等党内监督，也包括同级权力机关、行政司法机关的监督、民主监督、审计监督、群众监督、舆论监督等外部监督。从监督对象来看，从党的高级干部到普通党员，从中央政治局到基层党组织，都必须受到监督，既明确了党内监督的对象是全体党员，又强调了党内监督的重点对象是党的领导机关和领导干部特别是主要领导干部，使得党内监督全覆盖、无禁区、无例外。从监督内容来看，既体现对党员干部品德的监督，也体现对党员干部行为的监督；既体现对党员干部工作职责的监督，也体现对党员干部生活的监督；既体现对领导干部个人的监督，也体现对领导干部亲属和身边人的监督；从监督方式来看，既要强化自上而下的组织监督，又要改进自下而上的民主监督，还要发挥同级相互监督作用。

三、明晰了全面完备的党内责任体系

宋朝著名思想家苏荀说过，“有官必有课，无课是无官也”“有课必有赏罚，无赏罚是无课也”。历朝历代都有一套完整的吏治制度，有一系列关于官吏问责的标准，在一段时期维持了官吏的素质，这是古人治国理政的重要经验。有权必有责、用权受监督，是法治国家的必然要求和内在应有之义。《中国共产党党内监督条例》与《中国共产党纪律处分条例》《中国共产党问责条例》一起，坚持职权与责任相适应的原则，既规定了六类监督职责，又明确了四种责任，形成了一个较为完备的党内责任体系，体现了权力和责任的统一。各层级的监督主体和职责包括：一是党的中央委员会、中央政治局、中央政治局常务委员会全面领导党内监督工作的职责。二是党委（党组）的监督职责，书记是第一责任人，党委常委会委员（党组成员）和党委委员在职责范围内履行监督职责。三是党的各级纪律检查委员会要履行监督执纪问责职责。四是党的工作部门在职责范围内的监督工作职责。五是党的基层组织对党员切实履行义务的监督职责。六是党员对党的领导干部的民主监督职责。同时，各种职责既是一种权力，又是一种责任。这些党内法规规定了五种责任，包括党组织的责任、党的领导干部的主体责任、监督责任、领导责任以及党员责任。从执纪的内容来看，包括政治纪律、组织纪律、廉洁纪律、群众纪律、工作纪律、生活纪律等。从问责的情形来看，包括党的领导弱化、党的建设缺失、全面从严治党不力、维护党的政治纪律、推进党风廉政建设和反腐败工作不坚决、不扎实等，使广大党员知敬畏、明底线。从执纪问责的措施来看，要求达到“四种形态”，各形态之间环环相扣、相辅相成，形成了完整、严密的监督执纪体系。

从领导班子及其成员的责任划分来看，层次非常清晰，明确了被问责党组织领导班子及其成员承担的领导责任和上级党组织领导班子及其成员承担的领导责任，具体包括党组织领导班子在职责范围内的全面领导责任，主要负责人和直接主管的班子成员的主要领导责任以及参与决策和工作的班子其他成员的重要领导责任，以此促使党的领导干部真正做到“有权必有责、有责要担当，用权受监督、失责必追究”。

四、確立了科学合理的党内评价体系

古人云：任人任法，皆言治也。从严治党实质上是从严治权、治官，建立健全科学合理的党内评价体系是党和人民选贤任能的制度支撑，具体包括干部考核体系、干部选拔任用体系和干部问责体系，其中一个重要的核心环节就是选人用人。“用得正人，为善者皆劝，误用恶人，不善者竞进。赏当其劳，无功者自退；罚当其罪，为恶者戒惧。”[1]选人用人标准是一个风向标，是党风政风的集中反映和体现，也是领导干部行为的指挥棒。

敬一贤则众贤悦，诛一恶则众恶惧。治官不应当只是消极的防范与惩处，还要有积极的保障与激励。既要创造一个循名责实、因能授官的竞争机制，又要形成一个贤者在位、能者在职的良好氛围，确保领导干部勤政敬业的进取精神与安全感。为此，领导干部的权力与责任、权利与义务必须界限清晰，把监督问责与信任激励结合起来。十八届六中全会通过的《关于新形势下党内政治生活的若干准则》《中国共产党党内监督条例》以及《党政领导干部选拔任用工作条例》《推进领导干部能上能下若干规定》《关于防止干部“带病提拔”的意见》等党内法规形成了一个完整、科学的干部评价体系。一是考核任用机制，既强调了任人唯贤、德才兼备、注重实绩等选拔任用党政领导干部的原则，又集中规范了领导干部“下”的情形，对十种不适宜担任现职的领导干部及时予以调整。强调了用人失察失误的责任追究，推动形成能者上、庸者下、劣者汰的考核任用机制。二是约束激励机制，既有对党员干部的监督、问责机制，又有对党员干部的保障与激励机制，《关于新形势下党内政治生活的若干准则》明确了纵容、唆使、暗示或强迫下级弄虚作假、隐瞒实情的问责追责，对坚持原则、敢于说真话的同志的支持、保护、鼓励。同时，建立容错纠错机制，宽容干部在工作中特别是改革创新中的失误。三是监督问责机制，《中国共产党党内监督条例》《中国共产党问责条例》和《中国共产党纪律处分条例》，既明确了对事后的乱作为、不作为的问责情形和方式，也规定了对党员干部事先、事中行为的监督，这些党内法规共同构建了一个系统、完整科学、合理的干部评价体系。

党的十八届四中全会提出了五大法治体系，即完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系和完善的党内法规体系。党内法规体系纳入国家法治体系之中，是中国特色社会主义法治道路的本质要求和重要体现。随着全面深化改革和全面依法治国的不断推进，党内法规的制定主体将顺应社会发展新形势，按照《中共中央关于加强党内法规制度建设的意见》的部署和要求，为党的执政能力和领导水平提供强有力的制度保障。各级党组织在严格执行党内法规的过程中，通过制定一系列规范党组织和党员行为的制度，从而加快形成一个较为完备的党内法规制度体系，实现依法治国和依规治党、制度治党的有机衔接、协调和统一。

参考文献：

[1]贞观政要·择官[M].北京：中华书局，2009.

[2]邓小平.党和国家领导制度的改革[M]//邓小平文选：第2卷.北京：人民出版社，1994.

[3]邓小平.善于利用时机解决发展问题[M]//邓小平文选：第3卷.北京：人民出版社，1994.

[4]邓小平.解放思想，实事求是，团结一致向前看[M]//邓小平文选：第2卷.北京：人民出版社，1994.