习近平党内监督思想探析

郭琪

摘 要：强化党内监督是中国共产党加强党的建设和全面从严治党的重要课题。党的十八大以来，习近平高度重视党内监督，并基于新时期的新问题、新挑战和新任务，围绕党内监督多次发表重要论述，在党内监督关键要素、党内监督制度建设、党内监督各项机制、党内监督组织架构和党员自身监督意识等各个方面提出了很多新思想、新理念，形成了一套系统科学、独具特色的党内监督思想，对于新时期强化党内监督具有重要的理论和实践意义。

关键词：习近平；党内监督；党内监督思想

中图分类号：D616 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2017）09-0006-03

党的十八大以来，党的执政环境复杂异常，党所面临的任务也发生了深刻變化。习近平充分认识到党内监督的重要性，并多次就党内监督进行了详细论述，形成了系统完备、内容丰富的党内监督思想。深入探析和学习习近平的党内监督思想，对于强化党内监督、加强党的建设具有重要意义。习近平的党内监督思想主要包含以下五个方面的内容。

一、明确党内监督关键要素

（一）党内监督的实质是对权力的制约

习近平认为，没有监督的权力必然会导致腐败。在十八届中央纪委二次全会上，习近平指出，“要加强对权力运行的制约和监督，把权力关进制度的笼子里”[1]。这实际上指明党内监督的实质就是对权力的制约和监督，党内监督的目标就是对党员领导干部的权力进行有效制约和监督，保证其权力能够得到科学合理的行使。所谓“把权力关进制度的笼子里”，一方面，习近平强调了党内监督的严肃性，任何党员领导干部行使权力都必须严守制度底线，对于任何跨越制度底线的行为都采取零容忍的态度；另一方面，习近平也指出要强化对党员领导干部权力的制约和监督就必须建好“笼子”，即建立严格的党规党法，形成完善的权力制约和监督体系，让这个“笼子”扎得更紧。目前，党内出现的贪腐和“四风”，究其实质都是滥用权力。

（二）党内监督的重点是“关键少数”

2015年2月，习近平在省部级主要领导干部学习贯彻十八届四中全会精神专题研讨班上提出了“关键少数”这一概念。在十八届中央纪委六次全会上，习近平提出要抓住“关键少数”，破除一把手监督难题。“关键少数”指的就是党员领导干部，而“一把手”更是“关键少数”中的“关键少数”。将“关键少数”作为党内监督的重点，一方面是因为其所担任的职务更高，因而与职务相对应的权力也就越大，从而使得其一旦产生腐败将造成一连串恶劣的影响。“领导干部责任越重大、岗位越重要，就越要加强监督”[2]；另一方面，也是因为对“关键少数”的监督是党内监督的难点和薄弱环节。很多时候，同级碍于情面，下级怕打击报复，群众知情少，造成对“关键少数”的监督困难重重。习近平在《关于新形势下党内政治生活的若干准则》中提到高级干部的有二十多处，在《中国共产党党内监督条例》（以下简称《条例》）中单设一章来突出强调对党的中央组织的监督。由此，习近平对“关键少数”的常抓严抓、实抓细抓可见一斑。

（三）党内监督的核心是坚持民主集中制

民主集中制是中国共产党的根本组织制度和领导制度，对于加强党内监督意义非凡。习近平指出，民主集中制是我们党最大的制度优势，“坚持民主集中制是强化党内监督的核心”。习近平还强调，“强化党内监督，必须坚持、完善、落实民主集中制，确保党内监督落到实处、见到实效。”[2]民主集中制是民主基础上的集中和集中指导下的民主的有机统一。集中不够，就会导致极端民主化和党的组织涣散，使党的路线、方针、政策得不到有效落实；民主不够，就会导致个人独断专行，使党员群众的意见和建议得不到应有重视。对此，2013年6月，习近平在全国组织工作会议上的讲话中指出，“严肃党内生活，最根本的是认真执行党的民主集中制，着力解决发扬民主不够、正确集中不够、开展批评不够、严肃纪律不够等问题”。从《中央党内法规制定工作五年规划纲要》对民主集中制的进一步具体化程序化，到在党内开展“三严三实”“两学一做”的教育活动，再到对违反民主集中制的行为严厉打击，都充分体现了习近平坚持民主集中制的决心和气魄。

二、加强党内监督制度

（一）做好监督体系顶层设计

中国共产党是一个执政六十多年，已经拥有8 800多万党员的大党。在这样一个部门众多、程序复杂的大党内部开展好党内监督是一项极具困难的工程。因此，从党的全局出发，做好监督体系的顶层设计是全面从严治党、保证党的肌体纯洁的关键组成部分。在第十八届中央纪律检查委员会第六次全体会议上，习近平指出，“要完善监督制度，做好监督体系顶层设计，既加强党的自我监督，又加强对国家机器的监督”[2]。《中国共产党党内监督条例》是新形势下党内监督的顶层设计，我们可以很清楚地了解习近平（作为这部条例文件起草组的组长）对监督体系的顶层设计的几个特点：第一个特点是全面。《条例》全面整合了党内监督的六类主体，提出要把党内监督和党外监督“无缝衔接”，充分显示出党内监督“没有禁区”。第二个特点是具体。《条例》对党的各个部门的监督职责以及党的各项监督制度的实施充分细化，使党内监督更具有可操作性和实效性。第三个特点是创新。这充分体现了习近平对做好监督体系顶层设计、加强党内监督系统谋划的高超智慧。

（二）整合问责制度

科学合理的问责制度是党内监督的有力保障。问责是党内监督的重要方式之一。保证权责对等，党内监督才有依据；强化责任追究，党内监督才有力度。习近平在中央纪委六次全会上强调，“要整合问责制度，健全问责机制，坚持有责必问、问责必严”[2]。目前，党内还存在监督主体松散、监督职责不清，只注重对事故问责，不注重对党的建设缺失的问责等问题，对此，应该注意到，整合问责制度，首先要明确监督主体及其职责范围，同时要完善责任追究制度，做到有错必纠、有责必问，保证问责制度落到实处，使问责形成制度、成为常态。习近平还强调，“问责的内容、对象、事项、主体、程序、方式都要制度化、程序化。问责既要对事、也要对人，要问到具体人头上。”[3]也就是说，问责制度要做到责任细化，做到有针对性、有可操作性、有权威性，避免出现形式主义，“推动问责制度落地生根”。

（三）加强巡视监督

巡视是党发现问题、维护党纪、加强党内监督的重要方式和手段。巡视监督具有独立性强、权威性高的优点。党的十八大以来，习近平不断加大巡视力度和覆盖面，创新巡视监督的方式方法。目前，中央已经开展了十一轮巡视，而巡视所发挥的震慑作用也是显而易见。习近平指出，巡视是党内监督的战略性制度安排。对于巡视的目标，习近平指出，要通过巡视制度，“发现问题、形成震慑，推动改革、促进发展，发挥巡视从严治党利剑作用”；对于巡视的内容，习近平将其概括为“一个中心”“四个着力”，除了对党风廉政建设的监督，还有对主体和监督责任落实情况进行监督，不断推进巡视制度向纵深发展；对于巡视形式和手段，习近平注重“回头看”的巡视方法，防止出现“上有政策，下有对策”的现象[4]；对于巡视发现的问题，习近平提出要“分类处置、注重统筹，在件件有着落上集中发力”。巡视不是权宜之计，是党需要长期坚持的从严治党的重要方式，加强巡视监督，能够更加直观、全面、深入地发现和弥补党内监督存在的问题。

三、健全党内监督各项机制

（一）完善权力运行制约机制

完善权力运行制约机制是减少决策失误、防止权力出现异化的重要手段。习近平指出，要形成科学有效的权力制约和协调机制，建立全方位、多层次、多方面的权力运行制约监督体系。加强对权力的制约和监督，首先，对权力运行的制约和监督要从选人用人开始，扩大选举，减少任命，在选拔、培养、考核、监督、评判等各个环节严格把关，要对党内权力进行科学配置，形成职责明确、制约有效、运行有序的权力运行机制。“应该有一个权力清单，什么权能用，什么权不能用，什么是公权，什么是私权，要分开，不能公权私用”[5]129。其次，对重大事项的决策以及运行、对数额较大的财政支配、对影响较大的行政审批都要实施有效监督，推进权力公开行使、透明运行。另外，还要严格规定主要领导干部，尤其是“一把手”的权力范围，做好对“一把手”的审计工作和全面“体检”。

（二）完善权利保障机制和惩处机制

要确保党内监督的顺利进行，就要切实保障监督者的监督权利，严厉惩处被监督者的违规违纪行为。在十八届中央纪委二次全会上，习近平指出，要形成“不敢腐的惩戒机制、不能腐的防范机制、不易腐的保障机制”。监督权是宪法和党章赋予公民和党员的权利，保障公民和党员的监督权是保证党内监督实效性的重要方面，一方面，要保障检举揭发者的安全，防止他们受到打击报复；另一方面，要保障被检举揭发者的解释权、申辩权以及对诬告陷害的控告权。对此，习近平指出，“要强化反腐败体制机制创新和制度保障”。要制定完备的党内制度法规，对党员群众如何行使监督权，哪些行为侵犯了党员群众的监督权，对于侵犯党员群众的监督权受到何种惩处、被诬告陷害的党员如何申诉、揭发检举和解释申诉的方式渠道做详细说明。这样便可以提高党员群众的积极性，为党内监督提供源泉和动力，保证党内监督运转自如、良性循环。

（三）完善党务公开机制

党务公开是保障党员知情权、有效开展党内监督的前提和基础。在十八届中央纪委三次全会上，习近平指出，“要强化公开，依法公开权力运行流程，让广大干部群众在公开中监督”。需要注意的是，很多时候，党务公开流于形式，变成了完成任务、走过场。一些党员领导干部为了个人权力，暗箱操作，对于应该公开的党情党务秘而不宣。对此，习近平在《始终坚持和充分发挥党的独特优势》一文中强调，要积极稳妥推进党务公开，坚决克服个人专断和软弱涣散现象。党务公开是一项系统工程，需要进行科学设计。在内容方面，党务公开要涉及党的思想建设、组织建设、作风建设和制度建设；涉及关乎党员切身利益的重大问题；涉及权力的运作方式和过程等方面的具体问题，不留死角。在形式方面，要利用好会议、文件、公示栏、党报党刊、网站等多种方式，最大限度地保证党务公开的时效性和实效性。同时，要完善党务公开相关制度和保障机制，确保党务公开的有序运转。

四、完善党内监督组织架构

（一）强化自上而下的组织监督

自上而下的组织监督是中国共产党一贯注重的党内监督路径，是集中的体现。自上而下的监督最大的优势就在于监督的权威性。党内监督要依规依纪进行，强化自上而下的组织监督，改进自下而上的民主监督，发挥同级相互监督作用。强化自上而下的组织监督，归根结底在于发挥好党委和纪委的作用，推进二者的协同配合。党的十八届三中全会明确提出：“落实党风廉政建设责任制，党委负主体责任，纪委负监督责任”[6]。“两个责任”明确了党委纪委的职责分工。在十八届中央纪委六次全会上，习近平指出，党内监督第一位的是党委监督，党委监督是全方位的监督；纪委是党内监督的专门机关，纪委监督重点是监督执纪问责。党委纪委要通过巡视监督、派驻监督等方式，加强上级对下级、中央对地方、党组织对党员的监督。

（二）改进自下而上的民主监督

改进自下而上的民主監督是保障党员的表达权和监督权、提高党员参与政治事务和党内监督的重要方式，是党内民主的体现。习近平在注重强化自上而下的组织监督的同时，也同时强调要改进自下而上的民主监督。自下而上的监督意味着职务低的、权力小的党员要监督级别高、权力大的党员，这也意味着相对于自上而下的监督，自下而上的监督难度更大，问题也更多。很多时候，下级怕得罪上级，不敢监督；一些领导干部官本位思想严重，拒绝监督；下级对上级的信息知情少，对监督机制了解少，对监督程序研究少，不善监督。自下而上的监督越缺失，腐败的概率就越大。因此，要不断推进党内监督的制度化、规范化、程序化，提高监督者的自信心、自觉性和积极性。

（三）发挥同级相互监督作用

同级监督是党内监督最直接的监督方式，是平等的体现。习近平对于同级监督同样给予了高度重视。对于同级监督出现的问题，习近平在十八届中央纪委三次全会上指出，同级监督忌讳不少，有些地方怕影响政绩，对问题隐瞒不报，有些地方的纪委领导甚至对反映同级党委领导干部问题的情况视而不见。习近平还指出，“到目前为止一把手腐败很少是由同级纪委主动报告的。……这种现象很不正常，必须有所改变。”[7]对于此，党一是要选拔作风正派、有原则、党性强的同志组成领导班子。二是要健全民主生活会制度。定期组织开展民主生活会，并进行监督指导。三是要完善双重领导机制，将党的各级纪检机关置于同级党委的领导下。通过民主生活会积极开展批评与自我批评，及时认识问题，改进工作方式。

（四）明确专门的监督机关

习近平非常重视纪委在党内监督中的作用。习近平指出，“纪委是党内监督的专门机关，是管党治党的重要力量”。作为党内监督的专门机关，纪委享有对违章违纪党员的立案权、调查权、检查权和处分权。多年来，纪委在党内监督方面已经积累了相当丰富的经验，形成了成熟的组织系统，在党内监督方面占据着无可取代的地位。习近平指出，“保证各级纪委监督权的相对独立性和权威性”。保证相对独立性和权威性是为了使纪委的权力能够适应工作的需要，为了使纪委受到的干扰和制约因素少。纪委监督执纪要用好“四种形态”，要做细做实、常抓严抓、寸土不让。此外，各级党委还要加强自身建设，起好示范带头作用，自觉接受党委监督，防止“灯下黑”，对此，习近平指出，“各级纪委要以更高的标准、更严的纪律要求纪检监察干部，保持队伍纯洁，努力建设一支忠诚、干净、担当的纪检监察队伍”[2]。这是保证纪委党内监督公平开展的前提和基礎。

五、加强党员自身监督意识

（一）用好批评和自我批评这个武器

批评和自我批评是中国共产党的优良传统和作风之一。习近平在多个场合反复强调了批评和自我批评的重要作用，他将批评和自我批评比作“武器”和“良药”。习近平强调，要让批评和自我批评成为党内政治生活的常态和每个党员干部的必修课。要使批评和自我批评成为党内监督的有力“武器”，就要充分发挥它应有的“威力”。对他人的批评不是隔靴搔痒、空洞无物的形式主义和官话套话，要直截了当，直指痛处；对自我的批评不是避重就轻、避实就虚的明哲保身和言不及义，要一针见血、切中要害。要杜绝对上级放“礼炮”、对同级放“哑炮”、对自己放“空炮”，做到如习近平所描述的那样，让同志们“红红脸、出出汗”，让批评和自我批评成为“党内政治空气的清洁剂，让党员、干部习惯在相互提醒和督促中进步”[8]，还党内政治生活一片风清气正、海晏河清。

（二）严明党的纪律

纪律严明是中国共产党的显著特征和独特优势。党的纪律既是党内监督的重要内容，又为党内监督提供了重要的依据和标尺。“进一步严明党的纪律”是习近平就任之初就明确提出来的。习近平一再强调，近年来查处的党内的违法乱纪行为就是破坏了党的纪律和规矩，必须引起高度重视。在十八届中央纪委五次全会上，习近平指出，要把守纪律讲规矩摆在更加重要的位置，要在全党形成守纪律讲规矩的氛围，要使领导干部发挥守纪律讲规矩的表率作用，要对不守纪律不讲规矩的行为严肃处理。这充分体现了习近平对严明党的纪律的高度重视。党的纪律松懈，党内监督就会缺乏后劲，党内监督越无力，党的纪律就会愈加涣散，这是一个恶性循环。所以，党既要通过把纪律挺在前面，让党内监督更有威慑力，又要通过强化党内监督，对违纪行为严格惩处，保证党的纪律发挥作用。

习近平的党内监督思想具有系统性、长效性和创新性的特点。更为全面的布局、更为详细的规划、更为精密的设计，充分体现了习近平的党内监督思想并不是一个封闭式系统，而是开放的、发展的、动态的，它会随着实践和形势的变化而不断发展完善，通过内外配合机制不断汲取源源不断的发展动力。

参考文献：

[1]习近平在十八届中央纪委二次全会上发表重要讲话强调 更加科学有效地防治腐败 坚定不移把反腐倡廉建设引向深入[N].人民日报，2013-01-23.

[2]习近平.在第十八届中央纪律检查委员会第六次全体会议上的讲话[N].人民日报，2016-05-03.

[3]习近平.在十八届中央政治局第二十四次集体学习时的讲话[N].人民日报，2015-06-26.

[4]习近平.坚持全面从严治党依规治党[N].人民日报，2016-01-13.

[5]习近平关于党风廉政建设和反腐败斗争论述摘编[M].北京：中央文献出版社， 2015.

[6]中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定[N].人民日报，2013-11-16.

[7]习近平在十八届中央纪委三次全会上发表重要讲话强调 强化反腐败体制机制创新和制度保障 深入推进党风廉政建设和反腐败斗争[N].人民日报，2014-01-15.

[8]中华人民共和国中央人民政府.习近平在十八届中央纪委七次全会上发表重要讲话[EB/OL]（2017-01-06）[2017-04-20].http：//www.gov.cn/xinwen/2017-01/06/content_5157361.htm.