“一专三员”县域治理模式的调查与思考

叶德跃

摘 要：当前，我国正在进行全面深化改革的总目标是推进国家治理体系和治理能力现代化，而县域治理在国家治理体系中处于基础地位，是它的重要组成部分。县域治理水平的高低，直接影响到国家治理体系和治理能力现代化。近年来，河南省西峡县推行的“一专三员”县域治理模式在实践中取得了明显成效：促进了党建工作大提高；促进了社会管理大提升；促进了干部作风大转变；促进了经济社会大发展。

关键词：县域治理；西峡县；“一专三员”；工作制；模式

中图分类号：D63 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2017）09-0074-03

当前，我国正在进行的全面深化改革的总目标是推进国家治理体系和治理能力现代化，而县域治理在国家治理体系中处于基础地位，是它的重要组成部分。近年来，为加强县域治理模式创新，河南省西峡县实施了“一专三员”工作制的探索，这是该县县委、县政府根据县经济社会发展面临的实际情况而做出的正确决策。其宗旨是筑牢基层，夯实基础；目标是构建一套畅达、灵敏、快捷、高效的工作运行监控网络、信息网络、服务网络体系，达到党建工作全覆盖、作风建设大提升、社会管理上水平、监控网络更完善、服务能力再提高、工作落实更到位。几年来，该模式在实践中取得了明显成效，具有重要的理论价值和实践价值。

一、“一专三员”模式是当前加强基层治理工作的尝试和创新

（一）“一专三员”工作制的基本内涵

推行“一专三员”工作制，是在现行工作体制下，通过激发村（社区）党支部书记队伍活力，加强非公有制企业党建工作力量，建立新的基层信息搜集、传递、反馈、处置工作机制，做好抓基层打基础工作的全新探索；是全面提高党组织、政府机关应对社会矛盾、促进社会和谐的能力，推进社会管理工作经常化、科学化的有力实践；是全面了解基层党务公开程度和水平，促使各级党组织和党员干部自觉发扬民主，进一步加强基层民主政治建设，促进党务公开的客观需要。

“一专”：即实行村党支部书记专职化、职业化、年薪制管理。按照“岗位专职化、报酬工薪化、管理科学化、成长持续化”的要求，稳定村党支部书记队伍，增强村党支部书记引领发展、维护稳定的责任意识、创新意识、奉献意识，锻造一支守信念、讲奉献、有本领、重品行的专职化支部书记队伍，带领村级党组织更好地发挥战斗堡垒作用。职业化、年薪制解决了基层组织薄弱的问题。

“三员”：即向非公有制企业派驻党组织书记，兼任发展环境监督员，监督员由县直部门的党组书记兼任，主要职责是“监督”，随时了解掌握并报告县直部门服务企业情况，加强企业党的建设，做好思想政治工作，开展党务活动，融洽劳资关系，从源头防范信访问题的发生；向乡镇（街道）派驻观察员，观察员由县直单位从主要领导岗位上退下来、具有乡镇工作经验的同志兼任，主要职责是“观察”，全方位观察情况，全面掌握乡镇（街道）稳定工作第一手资料，及时向乡镇（街道）通报信访动态，争取工作主动；向行政村（社区）派驻信息员，信息员由大学生村干部兼任，每村1名，主要职责是“信息”，发现信息，掌握信息，为基层党委、政府掌控情况、推动工作提供真实全面的依据。环境监督员、观察员、信息员的设置，既是一个信息处理系统，又是一个问题处理机制；既提升服务水平，又转变了作风。

（二）“一专三员”工作制的具体做法

1.“四化”并举，调动领头人的积极性

村党支部书记年薪化内含了四化的内容，即“岗位专职化、报酬工薪化、管理科学化、发展持续化。”“岗位专职化”就是实行村党支部书记坐班制，其他村干部轮流值班制度；“报酬年薪化”就是村党支部书记年薪制纳入县财政预算，实行“基本报酬加绩效奖励”的结构工资，县财政每年拿出360万元，对村黨支部书记发放平均1万元的年薪，并办理农村养老保险；“管理科学化”，就是村党支部书记根据当地实际、工作职责，提出任期目标、年度目标，向党员和群众做出公开承诺，年底分别在全体党员、村民代表大会和乡镇党政联席会上述职并接受评议；“发展持续化”就是推出一系列激励措施，使村干部发展有出路、政治有前途、退职有保障。重点是开展“优秀村党支部书记”和“红旗村党支部书记”评选活动，“红旗村党支部书记”享受副乡科级待遇，“优秀村党支部书记”由县财政发放年度特殊奖励。连续3年被评选为“优秀村支部书记”的择优升为“红旗村党支部书记”。

2.“四策”联动，开通解决问题直通车

（1）建立信息直报制度，实现信息快速传递。企业环境监督员、乡镇观察员、村信息员的共同职责就是了解基层情况，反馈信息，服务发展。企业环境监督员每半月向县“一专三员”工作制办公室报送一次；乡镇观察员每周至少向分包乡镇的县领导和县办公室报送一次；村信息员每天向村（社区）党支部、乡镇（街道）党（工）委和县“一专三员”工作制办公室报送一次，这就构建了一套全方位、立体式的信息收集、上报、反馈系统。

（2）建立直接交办制度，实现问题快速解决。 县“一专三员”工作制办公室负责“三员”上报信息的登记、梳理、分解与处置工作，并提出初步意见，交由县主要领导批示后，交办相关乡镇（街道）和职能部门负责落实，县“一专三员”工作制办公室跟踪。对反馈不及时、落实不到位，以及涉及重大问题、复杂矛盾的事项，由县委督查室、县政府督查室督办落实。

（3）建立逐级纠错制度，实现矛盾快速化解。“三员”收集的信息不得越级上报，村信息员发现的问题首先报告村支部，村支部解决不了的报告乡镇，乡镇解决不了的再报告县“一专三员”办公室。乡镇观察员和企业环境监督员同样如此，促使各级对于自身存在的问题及时纠错，及时解决，确保把问题解决在基层，消灭在萌芽状态。

（4）建立决策完善制度，实现机制快速健全。县“一专三员”工作制办公室定期对“三员”报送的信息进行归纳总结，对反映的普遍性和倾向性问题，认真研究分析，着力从完善机制、建章立制等角度提出建议，报送县主要领导决策，制定和完善推动问题解决的长效工作机制。如“一专三员”工作制办公室对普遍反映的企业周边环境问题进行了梳理、归纳，经过认真调研提出了对企业周边环境综合整治的建议，县里成立了企业周边环境整治办公室，开展了企业周边环境集中整治专项行动，建立了企业问题挂销号制度，优化了发展环境。西峡也因此被命名为全国中小企业发展环境百佳县。

3.“四严”监控，确保机制健康运行

（1）严格定责定位。为保证“一专三员”工作系统的快速、高效、准确运转，县委对“三员”进行了明确的职责定位。村（社区）党支部书记的职责就是“推动科学发展、带领农民致富、密切联系群众、维护农村稳定、加强村党支部建设”五项职责。企业党组织书记、发展环境监督员的职责：一是加强企业党的建设，促进企业生产经营。二是加强思想政治工作，融洽劳资关系。三是监督企业发展的外部环境。乡镇（街道）观察员的职责：一是了解乡镇（街道）经济社会发展情况。二是及时反馈信息。三是掌握村（社区）信息员工作情况。与各村（社区）信息员保持沟通，了解掌握其工作情况。村（社区）信息员的职责：在乡镇（街道）党委的组织领导下，村（社区）信息员要随时走访本村（社区）各组及农户，了解村（社区）各项工作推进情况；发现本村（社区）勤劳致富、助人为乐、孝老爱幼等先进典型；了解社情民意，发现不稳定因素和重大事项、紧急情况、突发性、群体性事件苗头，及时向村（社区）党支部、乡镇（街道）党（工）委和县“一专三员”工作制办公室报送。

（2）严肃工作纪律。“三员”不准在所派驻的乡镇（街道）、村（社区）、企业对其生产经营发表意见，不评判，不议论；不准干预所派驻地方的工作；不准收取所派驻地方的任何报酬。“三员”对发现和收集的问题只有反馈上报的义务，没有自行处置的权利。“三员”在开展工作的同时，要自觉接受所派驻单位的监督，严守工作纪律，树立良好干部形象。

（3）严格监控考评。將“一专三员”工作制纳入目标管理，作为党员领导干部年度考核的重要内容，进行常态化考评。对工作推进有力、绩效突出的单位和“三员”个人进行奖励。对派驻到村担任信息员的大学生村干部，适时组织考录择优补充到乡镇事业单位中，特别优秀的，作为后备干部优先提拔使用。现已有一百多名大学生村干部信息员进入行政事业单位中任职。

（4）严厉追责问责。村党支部书记凡年度考核完不成目标任务的，黄牌警告；连续两年完不成目标任务的，一票否决，取消绩效待遇。同时，对职责落实不到位、信息反馈不及时、职能发挥较差的“三员”，给予批评教育，诫勉谈话；不称职的，及时予以调整；对信息上报不及时，造成重大影响的，严厉追究责任。近四年来，该县一共有四十余名村党支部书记由于完不成目标任务而被免除职位，7名信息员遭到诫勉谈话。

二、“一专三员”模式的理论价值与实践价值

（一）西峡“一专三员”模式是基层组织党建科学化的创新

基层党组织建设是党的全部工作和战斗力的基础，党执政的基础。但是，基层组织建设往往说起来重要，忙起来不要。村党支部书记专职化，使农村基层组织建设获得了一个长效机制和引领机制。企业党建，尤其是民营企业的党建，认真扎实开展的为数不多，这是基层党建的一个薄弱环节。如何结合工作实际，找到一种合适的模式，长期坚持下去，西峡“一专三员”模式是一个有益的探索。对企业派驻环境监督员兼党支部书记的做法，既加强了对企业的领导，也为有效服务企业，为企业发展创造良好环境，找到了有效方法。这对于企业党组织的健全，融洽企业与地方的关系，融洽企业与政府的关系，找到了有效途径。

（二）西峡“一专三员”模式是基层社会治理模式的创新

社会治理比管理有着更广泛的范围。“一专三员”模式涉及政治、经济、文化、道德等各个方面。随着农村改革的发展，经济结构、价值观念、社会组织逐步多元化，利益关系、社会矛盾日趋复杂化。如何更有效地加强农村基层组织管理，发挥基层组织的堡垒作用，保障农村社会持续稳定发展，成为当前加强农村治理的崭新课题。“一专三员”模式通过村党支部书记的专职化、年薪化，理顺了农村基层的领导机制，提高了村党支部书记干事创业的积极性；派驻三员的实行，建立了从村到县包括民企在内的多个层次的信息沟通渠道，实现了下情快速上达，监控关口前移，问题前置处置。所有事件都是从很小事件慢慢积累，在积累的过程中积聚，在积聚的过程中发酵，在发酵的过程中膨胀，最后出现大问题。“一专三员”模式在社会管理创新中的作用就是在酝酿的过程中发现它，在发酵的过程中跟踪它，在膨胀的过程中制止它，实现管理上的关口前移。这一治理模式，进一步密切了党群干群关系，提高了办事效率，使农村新型治理机制充满了生机与活力。

（三）西峡“一专三员”模式是为经济建设保驾护航的一个创新

西峡的民营企业之所以发展得这么好，这么快，就是西峡的发展环境好。比较而言，其他区县比西峡县民企的发展要落后得多。西峡是人口小县，经济强县，得力于西峡县委县政府不遗余力地为经济发展保驾护航，就是实实在在地为企业做好事，不附加任何条件，不要任何报酬，派驻精兵强将到企业，了解企业，帮助企业，既帮助企业搞好党建，又帮助企业解决实际问题，还帮助企业治理周边环境，帮助企业摆正前进方向。“软环境”也是生产力。西峡县紧紧依托自身优势，从项目立项、环境评估、供地用电等方面为企业提供“一站式”“一条龙”服务，并结合“一专三员”工作制，向企业派驻发展环境监督员，为企业发展提供“保姆式”服务。

（四）西峡“一专三员”模式也是基层人才制度的创新

什么是人才？把合适的人放在合适的地方就是人才。改革开放，市场经济的发展，大量农民外出务工，的确使农村人才出现荒漠现象。西峡县根据工作实际把大学生村干部派驻为村信息员、退居二线的领导干部、富有经验的退休干部派驻为乡镇巡视员和企业发展环境监督员，为这些干部提供了一个干事创业，发挥余热的良好平台，促进了事业的进一步发展，也对我国延迟退休年龄政策是一个很好回应。

（五）西峡“一专三员”模式，对贯彻落实群众路线的理论和实践方面也是创新

群众路线是我党的最根本的政治路线和工作路线，我党最大的政治优势就是密切联系群众。这就要求我们的各级党员干部在新形势下必须时刻坚持党的群众观点和群众路线，切实解决关系人民群众切身利益的问题。而西峡县“一专三员”探索就是基于这种理念基础上的探索。它从四个层面上最大限度地了解群众所思所想，尽最大努力满足群众的所需所求。颁布文件，建立机制，形成制度，长期坚持。这是新颖鲜活的群众路线的实践，是对群众路线的丰富和发展。干部真正深入人民群众当中，群众有什么问题直接可以向干部反映，以前那种“顶着干”“被动干”“逼着干”的不良现象没有了，形成了“想干、主动干，会干”的良好氛围。工作沉底入心，监控关口前移、问题前置处置。西峡县各乡镇同时开展“矛盾纠纷大排查、大化解”活动，基本实现了小事不出村、大事不出乡、难事不出县。

（六） 西峡“一专三员”模式在提高基层组织的执政能力方面也是一个创新

基层组织的执政能力，关系到地方的安全与稳定，关系到地方的发展与进步。村党支部书记在本乡本土干事创业，熟悉地方，热爱地方，地方的发展关键是调动村党支部书记的积极性。县委决策给予村党支部书记较高待遇，政治地位，生活保障；采取措施，建立激励机制，使村党支部书记无后顾之忧，无繁杂事务之累，一心一意，聚精会神抓好本村各项建设，经济跨大步，服务上水平，这对地方发展是一个极大地促进，同时，也是党的基层干部政策的一个创新。

三、“一专三员”模式对基层治理工作的启示与借鉴

“一专三员”工作制的探索与实践，使我们在获得一定成绩的基础上，也有不少感悟。

（一）只有基础牢固，才能政权稳固

基础不牢，地动山摇。基层党组织是我们党全部工作和战斗力的基础，是落实党的路线、方针、政策和各项工作任务的战斗堡垒，而村级组织和企业党组织是基层组织建设的两翼。“一专三员”工作制的着力点放在农村和企业，核心任务是加强党的基层组织建设，建立了一套上下联动、统筹城乡的党建工作机制，这就有效激发了基层党组织的生机与活力，提升了基层党组织的凝聚力、战斗力和创造力，为县域经济社会的可持续发展提供了坚强的组织保障。

（二）只有信息通畅，才能工作顺畅

“天下大虑，唯下情不通为可虑。”信息传递不通畅是造成农村信访量和涉农不稳因素上升态势的关键原因。“一专三员”工作制构建了畅达、灵敏、快捷、高效的工作运行监控网络、信息网络、服务网络体系，使工作力量向一线倾斜，民情民意在一线掌握，矛盾纠纷在一线排查，确保了第一时间调处矛盾，第一时间掌控局势，第一时间化解纠纷，这样就稳定了社会，稳定了民心，推动了各项工作的快速落实。

（三）只有激活主体，才能带动群体

火车跑得快，全靠车头带。实行村党支部书记专职化管理，抓住了农村工作的“牛鼻子”，有力调动了村党支部书记的工作积极性、主动性和创造性，使农村工作有了“领头雁”，带动了广大群众积极发展生产、发家致富奔小康。通过向企业派驻党组织书记兼任环境监督员，加强了企业党建，优化了发展环境，激发了企业家干事创业的积极性，带动了全民创业的热情。通过建立激励考评机制，调动了乡镇党委和县直单位的积极性，带动了党员干部队伍作风的根本转变，推动了工作的真正落实。“三员”走进田间地头、车间班组，与群众谈心交流，了解群众诉求，在第一时间反映基层动态，建立全方位、立体式的信息收集、上报体系，形成一张不断刷新的基层“晴雨表”，干部下基层有目标，干工作有方向。

（四）只有系统兼容，才能实现共贏

“一专三员”工作制是在正常的层级管理之外构筑的一套工作运行监控网络、信息网络和服务网络，是认识问题、发现问题、分析问题、解决问题、促进贯彻落实的有效工作机制，是对现行正常层级管理体制的一种有益补充。两者之间既相互独立自成体系，又相互融合，相互作用，相互促进，相得益彰，从而实现了优势互补，合作共赢。