扶贫政策执行过程中的问题研究

李奇

摘 要：新中国成立以来，我们党带领人民在走向幸福生活的道路上持续不断地作战，经过改革开放三十多年来不懈的努力，走出了一条中国特色的扶贫开发道路，为全面建成小康社会夯实了基础。五指山市政府扶贫政策的执行顺应了社会主义新农村建设的发展要求，是地方政府执行公共政策的典型代表，具有重要的理论和现实的双层意义。以科学发展观为指导，提高扶贫政策执行力，是五指山市早日脱贫全面建成小康社会的应有之义。

关键词：精准扶贫；政策执行；扶贫政策

中图分类号：D616 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2017）09-0072-02

改革开放以来，我国在全国范围内了开展扶贫工作，落实扶贫政策，帮助人民走上富裕道路。扶贫政策执行过程中，不可避免地出现了一些问题，亟待解决。本文以五指山市为例，探讨扶贫政策执行过程中的问题。五指山市扶贫工作取得显著的效果，部分贫困人口实现脱贫，基础设施得到改善，贫困户可以得到小额贷款，接受技能培训。同时，执行过程中也存在着扶贫政策设计缺乏科学性、扶贫政策执行机构之间的协调配合不强、扶贫政策目标主体资源整合难等问题，本文对这些问题做了深入的分析，并针对这些问题提出了相关的解决建议。重视并解决扶贫工作中出现的问题，才能更好地落实扶贫政策，实现全面建成小康社会的目标。

一、五指山市扶贫政策成效现状

（一）部分贫困人口脱贫

2015年五指山市800户、3 050人实现脱贫。据统计，2017年五指山市扶贫办已扶持贫困对象413户，种植牛大力83 040株，并提供化肥203.7吨，扶持723户管理经济作物2 100亩，扶持贫困户723户养鹅14 460只、养猪2 930头。当下我国国民经济和社会发展的落脚点与归宿就是民生问题，只有坚持发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享，贯彻人人出力、人人参与、人人享有，才能实现全体人民共同步入全面小康社会的目标。

（二）基础设施得到改善

五指山市环村道路建设56条，共24.03千米；建设饮水工程2宗，拉水管8.557千米，建造7处893.69米的挡土墙，两处3.958千米的水利沟渠工程，建高5米的太阳能路灯32盏，解决了贫困村675人饮水难和4 652人行路难的问题。帮助229户危房户重建，补助229万元。这些基础设施的改善是五指山市脱贫发展的基础。

（三）开展小额贴息信贷工作，促进贫困户增收

从2015年至今，五指山市为建档立卡贫困户（共计80户）发放了小额贷款350万元。海南省及时出台了《关于加强小额担保贷款财政贴息资金管理的通知》等文件，每笔贷款的额度都被统一提高到10万元，为更多的人自主创业提供资金支持。

（四）农村劳动力技能培训惠及贫困户

五指山市财政投入资金80万元，举办了劳动力技能培训班14期，传授讲解了农村劳动技术、旅游扶贫以及农村致富本领等相关知识，培训达1 340人次，大大提高了农民的实用技术水平；举办了两期电商扶贫培训班，各村第一书记、村委会主任、各乡镇分管扶贫领导、大学生村官及致富带头人等148人得到培训；将15名“雨露计划”学生输送到海南省银行学校、海南省华侨商业学校等11所职业中专学校读书。

二、五指山市执行扶贫政策中的问题

（一）扶贫政策设计的科学性不足

当前，五指山市在扶贫政策执行过程中项目工程的实施方就是政策的载体单位，这在一定程度上对扶贫工作的开展、实施是有利的，但扶贫政策中的很多问题也因此暴露。

贫困户和基层政府提供扶贫项目的配套资金存在困难。财政资金紧张导致地方政府和贫困户要想申请扶贫项目就需要提供相应的配套资金。数额较大的配套资金和较高的申请门槛，使得极度贫困地区很难得到项目资金，即使是争取到扶贫项目，也让当地政府背上沉重的财政资金负担。

（二）扶贫政策执行机构之间的协调配合不强

对于参与政策执行的情况，五指山市扶贫开发领导小组存在缺乏统一明智的决策和合理的规划理念等问题。如果组织协调不到位、审批管理不严格、发放扶贫资金工作分散，下属部门就很容易抓住监管不力的漏洞，利用扶贫资金谋取私利，从而导致政策执行的效率大大降低。为了提高扶贫政策的执行效率，扶贫领导小组仍需加强审批资金的管理工作，以及扶贫政策执行机构之间的协调配合。

（三）扶贫政策目标群体的文化素质较低，使增收难度加大

目前，落后的文化教育水平、较低的劳动力素质、相对保守的思想观念是偏远贫困山区和老区的现状。家庭种养收入和非农外出务工收入是当前五指山市农民的主要的两个收入来源。边远贫困山区再生产扩大的能力相当薄弱，农民大都分户生产经营，不具有形成产品的优势。并且五指山市各地区经常受到自然灾害台风的影响，再加上防灾减灾的措施不够完善，菜农果农仅仅依靠家庭种植，很难实现增收。山区贫困劳动力很多选择外出务工，但是他们大多没有经过正规的技能培训，往往也是充当廉价劳动力，增收的可能性依然很小。

（四）扶贫政策目标主体资源整合难，推进力度不够大

当前，五指山市的重点村基础差、底子薄，同时需要解决的群众问题还很集中，而地方财力却很紧张，资金整合难度较大，投入严重不足。目前，基层政府的正常运转、经济建设的发展、社会的和谐稳定完全依赖于中央和省级的财政，而贫困地区的转移支付资金受到当地的人口、人均收入、工资、税收基数等的影响。一方面贫困地区的农民收入低、税源欠缺，转移支付额度较小；同时，中央和省（市）拨付给地方的转移支付资金，一般都是专项资金，对项目资金的用途是“定性”的，对于基层，统筹整合工作存在较大难度。

三、提升五指山市扶贫政策执行力的对策

（一）增强扶贫政策设计的合理性

1.提高扶贫目标瞄准机制的科学性。从农村基层地区的实际情况出发，全面切实地落实各项扶贫政策。在政府已有的工作基础上，立足新情况，继续将扶贫统计工作做好，就是完善扶贫目标瞄准机制。五指山市的贫困人口较多，贫困人口测定工作存在很大的困难，基于这一实际情况，政策执行人员要在工作上加大力度，以保证五指山市贫困人口的规模和数量的准确测定，使扶贫政策不断完善，逐步把“应扶尽扶”“应保尽保”加以落实，使低收入人口的基本利益得到保障，使政府的惠民政策切实地让人民享有。加强扶贫统计方面的工作，运用科学、合理的方法，準确识别与定位贫困人口，这样可以使扶贫政策执行的合理性、科学性和有效性得到增强。

2.完善扶贫资金的管理。完善扶贫资金管理，最大程度地提高扶贫资金使用率。目前，筹措资金困难、管理不善等很多问题五指山市都存在。从实际来看，五指山市要将扶贫资金的管理进行适当调整，尽量减少资金管理的中间环节，以保证资金的合理流动。对资金的流动进行密切的跟踪与监督，以确保扶贫资金顺利到户，防止挪用乱用资金的情况发生。

（二）提高行政执行主体的素质，促进扶贫执行组织文化建设

1.加强培训，提高政策执行者的能力。目前，思想觉悟不高、业务能力不强等问题在扶贫政策执行者身上普遍存在。因此，提高扶贫政策执行者的业务能力以及增强扶贫政策执行者的服务意识是最需要做到的。

提高执行主体能力的办法主要有：一是结合政策的执行和执行主体的专业优势，对执行人员工作能力进行培训，使扶贫工作成员的执行力得到逐步提高。二是政策执行者运用自学、互助、培训等方法，在思想上和技能上跟上时代的步伐，从而提高工作能力。

2.建设扶贫政策执行机构的执行文化。首先，把行政伦理建设作为突破口，建立起一支高效、勤政、廉洁的扶贫队伍，将“利为民所谋，情为民所系，权为民所用”作为工作原则，努力提高工作效率，上下级之间加强沟通交流，增强组织凝聚力。在日常工作中把效率放在首位，坚持公正执法原则。执行公务要严格遵循法定程序。其次，各级扶贫开发领导小组必须明确扶贫工作的走向，认清扶贫是长期性的工作，认识到扶贫工作的重要性。同时还要把扶贫的思路理顺，将扶贫政策执行者的工作任务进行合理的安排。

（三）促进扶贫政策执行相关制度的建设，完善执行的立法环境

1.加快扶贫政策的制度建设。在新的发展形势下，提高扶贫政策的执行力是扶贫政策的内在要求，执行力的提升，需要制度的保障。首先，要建立起执行问责机制并加以完善。在制定執行岗位问责机制时，要依据执行程序，做到主体明确、具体量化、层级清晰，不仅要明确政策执行的责任单位、责任部门、责任人，还要明确工作执行的责任追究。其次，建立健全相对独立的执行监督制度。调整与完善监督队伍的结构，建议上级部门直接管理各级行政监察部门、地方纪检部门，让其更好地发挥监督政府政策执行的作用。

2.完善扶贫政策执行的立法环境。为了确保制定科学合理的政策、稳定高效地执行政策，需要完善立法环境。立法环境会影响到扶贫政策的执行过程是否会出现偏差，以及扶贫政策落实的程度。因此，我们要建立健全法律制度，保证在执行扶贫政策时有法可循、有法可依。我国对扶贫制度进行创新的核心与关键是关于扶贫政策的立法。扶贫立法速度的加快、规范扶贫开发的法律制度的健全，有利于提升扶贫政策的执行力。

（四）明确产业扶贫目标，做好产业扶贫规划布局

1.实施整村改进，改善贫困地区生产生活条件。为了避免过去“撒胡椒面”式的扶贫，应实施整村推进的扶贫方式。这种方式做到了真正集中力量办大事，同时也起到了带头示范作用。据调查，省直机关和企事业单位对600个贫困村开展了定点扶贫，采用整村推进方式帮助村庄取得多方面发展，成果显著。因地制宜发展特色产业，以短期投入实现产业长期发展。强化项目意识，加大对外宣传力度，争取项目资金，加快改善贫困地区基础设施建设，加快精准扶贫的速度。

2.扎实抓好扶贫到户贴息和贫困互助资金工作。切实加强中央税收和财政补贴政策的落实工作，加快农村信用社的改革进程。根据国家规定，引导农户发展资金互助组织，构建由自然人、社团法人、企业法人发起的小额信贷组织。以特大自然灾害保险机制为重点的农业保险制度要加快完善，农业政策保险制度尽快建立，引导商业性保险公司增设农业保险业务。省内各金融机构都应制定三农工作的政策措施，金融机构在县及县以下机构、网点的新增存款要加以明确，用于当地农村经济发展的存款的比例要逐步加大。

参考文献：

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