党政军警民合力维护边疆社会稳定模式的功能研究*

徐志亮

（云南省社会科学院老挝研究所，云南 昆明 650034）

我国与14个国家接壤，陆地国界线2.2万公里、海岸线1.8万公里。十九大报告指出：“要加快边疆发展，确保边疆巩固、边境安全。”［1］（P33）陆地边疆作为我国边疆治理的主要对象，陆地边疆的安全事关国家的荣衰兴亡，长治久安。伴随着边疆安全和社会稳定形势日益复杂化，维护边疆安全的复杂性与严峻性日益显著。党政军警民合力维护边疆安全的模式还不能完全有效地应对各种复杂的边疆安全问题，党政军警民 “五位一体”合力维护边疆社会稳定模式的功能还需要进一步完善和优化。

一、党政军警民 “五位一体”合力维护边疆社会稳定模式的功能意义

党政军警民合力维护社会稳定是指在地方党委和政府的统一领导下，以国家边防政策、边境法规为依据，以兴边富民、长治久安为目标，综合协调驻边军队和武警，积极动员民众参与，合力解决边境地区各类突出问题，维护和保持边境稳定的秩序，营造良好的边境地区经济社会环境的社会活动。［2］党政军警民 “五位一体”合力维护边疆社会稳定模式是经过实践检验，有效的治理模式，是符合当下世情、国情和边疆省情的，具有其内在的功能意义。

党政军警民 “五位一体”合力维护边疆社会稳定的模式可以构建富有边疆特色的维护社会稳定的治理机制，丰富边疆治理理论体系，提升边疆治理能力。维护边疆社会稳定是党政军警民相互合作、紧密配合，合力维护社会和谐稳定的社会活动。恩格斯认为，历史运动是一种合力作用下的结果，决定历史发展的是合力而不是任何单位个人意志的结果。党政军警民 “五位一体”合力维护社会稳定模式契合恩格斯的历史合力论。①恩格斯的历史合力不仅包括个人意志相互冲突融合而成的主体合力，社会构成要素相互作用形成的客体合力，而且包括主体与客体相互作用产生的总合力。恩格斯的历史合力论思想认为，历史的最终进程是各种力量相互冲突、相互协调共同作用融合成整体合力的结果。边疆党政军警民 “五位一体”合力维护社会稳定的模式是党政军警民相互配合共同作用的互动模式符合恩格斯所说的合力理论。党政军警民 “五位一体”合力维护边疆社会稳定的模式重视社会系统中所有因素协同并进的整合作用。一方面，在维护边疆社会稳定的过程中既要强调以党委和政府为主导的根本作用，又要发挥军警民等其他因素的积极作用，同时需要重视人的主观能动性与维护边疆稳定客观规律相结合；另一方面，“历史合力论”要求党委与政府把握边疆社会安全的发展趋势，树立整体观念，发挥“统领全局、协调各方”的领导核心作用。

党政军警民 “五位一体”合力维护边疆社会稳定的模式可以更好发挥边疆应对传统安全与非传统安全的天然屏障的功能。边疆是国家疆域的特定部分，是国家有意划定并对其采取特殊方略和政策进行治理的边缘性区域。边疆既与地理范围有关，也与国家权力有关，是国家因素与地理因素相结合的产物。［3］边疆作为远离政治中心、经济中心和文化中心的边缘落后性区域，是 “国家核心区域的外围地带，拱卫国家的核心区域，为国家核心区域的稳定和发展提供条件和安全保障，支撑着国家的发展。”［3］由此可见，党政军警民 “五位一体”合力维护边疆社会稳定模式，可以更好的发挥边疆民族地区阻挡和抑制外来风险进入我国内陆的战略缓冲与天然屏障的功能，拱卫国家的核心区域，为国家经济社会发展提供良好的环境。

二、党政军警民 “五位一体”合力维护边疆社会稳定模式的功能发挥

党政军警民 “五位一体”合力维护边疆社会稳定的模式主要是通过政治领导、组织保障、制度建设、思想引领以及整合资源、凝聚力量，使各自效能得到最大发挥的治理模式。具体来说，党政军警民 “五位一体”合力维护边疆社会稳定有以下基本功能。

“党委领导，总揽全局”。边疆省区各级党委以 “总揽全局、协调各方”的工作原则统领维护边疆社会稳定工作，各部门在党委的统一部署下协同作战，各司其职。首先是思想引领，提高党政干部和工作人员的政治敏感性和使命感。边疆稳定事关国家安全、经济社会发展和社会建设的大局，边疆党政领导干部要以高度责任感和使命感投入到边疆发展建设中。其次是组织保障，选拔政治坚定、德才兼备、能力过硬的优秀干部到基层一线。最后是制度建设，按照军警民相结合、层次简捷、高效稳定的原则，建立 “五位一体”联合指挥体系。

“政府主导，统筹各方”。政府作为党委决策的执行者，一是坚决贯彻执行党委的决策部署，将维护边疆社会稳定相关决策和会议精神落到实处；二是协调组织相关职能部门，调解在联合维护社会稳定的过程中的矛盾和分歧，整合力量、凝聚共识；三是组织建立省市县乡四级联合维稳指挥中心，协调和指挥联合维护边疆社会稳定的各工作小组；四是将边防业务经费纳入财政预算，划拨专项经费，建立物质保障。总之，政府的职责就是整合社会资源、调动社会力量、动员社会大众参与到维护边疆的社会活动中，创造多元、互动、协作的公共价值，激发社会活力。

“军警负责，协作配合”。军警就是解放军边防部队和公安边防部队，基于维护边疆社会稳定的治理生态决定了维护边疆社会稳定任务的艰巨性，单一的依靠边防武警的自身力量难以完成守边护边的重任，只有军警融合、分工协作、协调配合，实现资源的整合、资源的调动、资源的利用才能实现军警联合维护边疆社会稳定的整体效能提升。解放军与公安机关开展联勤联动活动，构建军警双方 “联管联控”模式、建立联席会议、情况通报制度，做到互信、互通、互帮、互助。如吉林省边防总队与吉林省军区、各支队与驻地军分区分别签订建立工作制度，加强在边界防卫执勤、专项整治、社会面巡逻布控、堵截查控等工作中联勤联动。［4］“民众参与，凝聚合力”，边疆党和政府维护社会稳定是为了人民，同时，维护边疆社会稳定也要依靠人民。毛泽东指出：“真正的铜墙铁壁是什么？是群众，是千百万真心实意地拥护革命的群众。”［5］（P139）人民对国家的认同和支持是维护国家安全的不竭动力，只有紧紧依靠人民群众，调动人民群众的爱国热情，最大限度地发挥群众的积极性和创造力，凝聚民心、士气、智慧和力量，夯实国家安全的群众基础，军民融合，打造维护边疆社会安全的铜墙铁壁。党政军警民维护社会稳定的机制既发挥和实现党委和政府的统领角色，同时也调动社会力量，动用社会资源，依靠人民群众。如在边境各村建立护村队、联防队，组织各村开展守边护边的 “义务巡逻、邻里守望、轮户值日”，形成多元参与、密切配合的军民联防机制，构筑 “人人是哨兵，村村是哨所”维护边境安全的铜墙铁壁。

安全与秩序作为社会稳定的前提条件，是保证人们进行生产生活的基本要求。“安全是客观上没有威胁、主观上没有恐惧、主体间没有冲突的三个维度的统一。”［6］安全作为一种客观实践在主观上的心理反映，能够影响和引领社会公众的行为取向。稳定是社会各系统协调统一、密切配合的秩序呈现，党政军警民 “五位一体”合力维护边疆社会稳定的模式是坚持“党委把方向、政府总协调”的原则，在维护边疆社会稳定的过程中，党政军警民按照既定的方案和原则分工合作，紧密配合，军警民互帮互助，建立以 “维护边疆社会稳定”为共同目标，通过军警民合作既有效维护社会稳定，客观上又为边民群众提供了一个安全稳定的社会环境，符合了人们的心理预期。党政军警民“五位一体”合力维护边疆社会稳定的模式，形成了带领边疆人民守边护边坚固的向心力和凝聚力。

三、党政军警民 “五位一体”合力维护边疆社会稳定模式的功能缺陷及原因

当前，边疆地区维护社会稳定的工作出现许多新情况和新问题，从维护社会稳定的治理客体来看，“边疆地区外部安全与内部安全相通，国土安全与国民安全相连，传统安全与非传统安全交织，发展安全与军事安全互促，自身安全与共同安全依存”［7］的边疆安全问题层出不穷，治理生态情况多变。“从党政军警民联防实际情况来看，尚存在着机构重叠、职能交叉、政出多门、权力分散等问题。”［8］从党政军警民 “五位一体”合力维护社会稳定的治理方式来看，合力维护社会稳定的治理方式和治理手段单一和片面。从党政军警民 “五位一体”合力维护社会稳定的制度来看，该模式缺乏科学规范的法律法规以及权威高效的领导机构。

合力维护边疆社会稳定模式的制度不健全，制度功能效能不高。当前，各边境省份和各边境市州将党政军警民 “五位一体”合力治边机制已纳入重要议事日程，相继出台了党政军警民 “五位一体”合力治边机制实施纲要，各边境州市综治办相继下发 《关于深化党政军警民合力治边机制的实施意见》，党政军警民合力维护社会稳定有一定成效。党政军警民在实际维护社会稳定的过程中，指挥机构的设置、人员的配置、决策的程序和规则、指挥权限的明晰、党政军警民维护社会稳定责任的明晰以及维护社会稳定责任的评价还没有相应的制度规范。因此，党政军警民各部门之间、各下级部门与执行单位之间很难按照职责要求有效开展工作，党政军警民合力维护社会稳定模式的效能不高。

合力维护边疆社会稳定模式的组织协调机构分散，组织协调功能发挥不足。新形势下，边疆维护社会稳定的风险增加，显性与潜性的传统安全与非传统安全对边疆社会稳定构成巨大威胁，单一分散的维护社会稳定的单位和机构难以完成和发挥更好的管控作用，维护边疆社会稳定的各单位必须请示本单位领导后才能形成决议和达成共识。在联合军警民维护边疆社会稳定的过程中，要变 “一肩挑”为 “弹钢琴”，变 “单打独斗”为 “协同作战”，变守住 “一条线”为打造厚重稳固 “大边防”。党政军警民 “五位一体”合力维护社会稳定的治理体系是由党政军警民构成的统一体系，各子系统只有相互配合、密切协作，才能发挥出维护社会稳定的最大功效。

合力维护边疆社会稳定模式的制度政策缺乏法理性，法理功能不完善。“当前，从国家到地方都还没有系统完整的党政军警民联防联管的法规体系，现有法规在普法和执法力度上存在很大差距，实现依法联防联管仍任重道远。［9］针对党政军警民 “五位一体”合力维护社会稳定的法律体系和合力维稳制度还不健全，党政军警民在进行联合维护边疆社会稳定的过程中执法缺乏法律依据，党政军警民联合维护边疆社会稳定的组织原则、指挥权限、奖惩问责缺乏明确而细致的规定。现阶段党政军警民联合维护边疆社会稳定效能的模式缺乏法律保障，党政军警民联合维护边疆社会稳定的模式缺乏法理性制约着整体效能的发挥。

综上所述，党政军警民 “五位一体”合力维护边疆社会稳定模式的组织协调功能、制度衔接功能、决策执行功能都存在不同程度的功能效能不高的问题。在党政军警民 “五位一体”合力维护边疆社会稳定模式中，制度不健全、参与主体的多元性、机构部门的分散及权威高效的领导机构的缺失使得合力维护社会稳定模式的功能整合难度加大。需要不断完善和优化政治录用功能、政策制定功能、组织协调沟通，全方位、多元化的健全合力维护社会稳定的治理体系，实现合力维护边疆社会稳定的效能资源的最优配置。

四、党政军警民合力维护边疆社会稳定模式的功能整合路径

党政军警民 “五位一体”合力维护边疆社会稳定模式是边疆社会发展的客观需要，是为适应当前边疆社会稳定的形势而构建的。2014年公安部边防管理局推动实施党政军警民 “五位一体”合力治边实践，在维护边疆社会稳定方面发挥了重要作用，有效化解和预防影响边疆社会稳定的因素。基于边疆目前所呈现出的问题与危机，党政军警民维护边疆社会稳定任重道远，维护社会稳定的形势仍严峻和复杂，党政军警民 “五位一体”合力维护社会稳定模式的功能仍不完善，需要从以下四方面进一步提升和优化。

（一）优化合力维护边疆社会稳定模式的领导机关能力建设功能，保障公共政策制定的科学性和执行的有效性

党政军警民 “五位一体”合力维护社会稳定是个人执行与组织领导的有机统一。党政军警民合力维护社会稳定的联合指挥中心是在维护边疆社会稳定的过程中起决策、监督、执行的重要部门，是实现合力维护社会稳定有效性和科学性的中枢神经。维护边疆社会稳定既要提高党政军警民合力维护联合指挥中心的领导水平，又要强化在进行维护边疆社会稳定的过程中行政人员的执行力，提高执行人员的个人技能和实践能力。为确保维护边疆社会稳定公共政策制定的科学性和执行的有效性，应注重相关职能部门的领导能力建设和工作人员的技能提升。一是要提升党政军警民合力维护边疆社会稳定的领导机构的领导能力。通过提升联合维护社会稳定核心领导机构的领导能力，加强公共政策的顶层设计，使维护边疆社会稳定的政策更具科学性。二是要挑选德才兼备能力突出的优秀干部担任党政军警民 “五位一体”领导机构的领导。三是要建立党政军警民领导干部的培训、培养与锻炼的人才培养机制。四是要实施党政军部门互派优秀人员的挂职制度，增加对各单位的熟悉程度。五是要组织和集中培训相关工作人员，提升工作人员的工作技能和素质，使之符合新形势下维护边疆社会稳定的要求。

（二）强化合力维护边疆社会稳定模式的组织协调功能，实现领导与管理的权威性和统一性

党政军警民 “五位一体”合力维护边疆社会稳定的社会活动是由党委、政府、边防武警、公安民警、边民大众的多方参与、协调配合、有机合理的统一，各部门横向上既受党政军警民联合委员会的指挥和领导，同时在纵向上又受本单位的垂直管理。在维护边疆社会稳定的具体实践活动中，党政军警民单位互不隶属、职能交叉，维护社会稳定的效能不高，影响功能发挥。只有强化党政军警民合力维护边疆社会稳定的政治沟通，完善各职能部门的组织与协作功能，统一思想认识，进行党政军警民深度融合，依托省市县乡党政军警民合力维护社会稳定的组织机构，以制度形式明确各职能部门相关人财物的决策权和执行权，统一筹划和统一协调，集中领导、垂直指挥，才能实现党政军警民合力维护边疆社会稳定的执行效率的提升。

（三）优化合力维护边疆社会稳定模式的政策功能，保证公共政策制定的法理性

政策功能是 “指涉及输出-政治过程的执行，包括各种形式的行为管制和其他形式的资源提取、还有对各种群体所进行的利益和服务的分配”。［10］（P44）法治具有明确和务实的价值指引和社会担当，法治对人们行为的引领和规范具有重要的影响作用。发挥党政军警民合力维护边疆社会稳定模式的政策功能，实现公共政策制定的法理性，一是要建立健全法律法规体系，从法律上明确党政军警民维护边疆社会稳定的任务、原则、方式和手段，明确各项工作有法可依、有规可循，加强司法执法。二是科学界定党委、政府、边防警察、公安民警及公民个人在维护边疆社会稳定方面的权利和义务，强化党委和政府维护社会稳定的领导责任，明确边防警察、公安民警和公民个人参与维护社会稳定的权利、义务及程序，实现合力维护边疆社会稳定权责关系明晰化、法治化，提升维护社会稳定的整体合力，形成 “党政善治、军警共治、民众自治”的维护社会稳定的体系结构。三是要培养相应的党政军警民合力维护社会稳定的人才队伍。对党政军警民干部队伍进行业务培训，加强军警民群防群治队伍政治理论、法律法规、业务知识和工作技能的学习，逐步提高个人技能和素质。

（四）完善合力维护边疆社会稳定模式的奖惩机制，确保党政军警民合力维护边疆社会稳定模式的功能发挥

党政军警民合力维护边疆社会稳定模式的奖惩机制包括奖励功能与问责功能，通过奖励机制给予表现优秀的集体和个人物质和精神上的奖励。对执法不严、玩忽职守、失职渎职人员进行问责。一是细化合力维护边疆社会稳定各级党委和政府的领导责任、相关职能部门的监管责任、军警民参与的主体责任。二是建立综合治理目标责任制、一票否决制、责任倒查制，以制度性的奖惩机制督促各主体单位和领导个人切实履行维护边疆社会稳定的责任。三是将 “五位一体”工作纳入到各级领导班子、领导干部岗位目标考核，实行党政军警民各参与的主体单位和领导个人实施绩效考核与政绩考核相结合的考核方式，确保工作落到实处。

党政军警民 “五位一体”合力维护边疆社会稳定是以党委和政府为主导，军警民参与，以维护边疆社会稳定为根本目标的社会活动。基于在边疆的具体实践，当前党政军警民 “五位一体”合力维护边疆社会稳定模式取得了一定成效，该模式是适合当下的世情、国情与陆地边疆省情的。随着经济全球化和 “一带一路”的建设发展，边疆的安全形势具有综合性、复杂性和多边性的特点。党政军警民 “五位一体”合力维护社会稳定模式还不能完全有效地应对边疆传统安全与非传统安全的威胁。维护边疆社会稳定要以科学的边疆治理战略、精准的边疆治理政策，不断优化和发挥好党政军警民 “五位一体”合力维护社会稳定模式的功能。以 “政治安边、富民兴边、军事强边、外交睦边、科技控边”的理念与思维打造维护边疆的利益共同体、安全共同体、命运共同体；以制度建设和制度创新来规范党政军警民维护边疆社会稳定的行为，破解边疆安全困境，为维护边疆的社会稳定提供开创性思维和创新性的治理路径；以法治化和法制化提高党政军警民合力维护边疆社会稳定的法治化水平；以专项资金和参政预算作为维护边疆社会稳定的财政保证，以科技信息推进维护边疆的科技化水平，实现资金和技术保障。总之，党政军警民 “五位一体”维护边疆社会稳定是一项系统工程，需要社会各子系统权责明晰、协调统一、紧密配合、分工协作，才能实现合力维护边疆社会稳定模式功能的效能最大化。