楚雄州行政审批制度改革的困境及建议*

苏 亮

（云南财经大学财政与公共管理学院，云南 昆明 650221）

一、前言

（一）改革背景

党的十九届三中全会指出，按照 “简政放权、放管结合、优化服务”的总体要求，行政审批制度改革已成为推进行政体制改革的 “先手棋”和转变政府职能的 “当头炮”。长期以来，关于行政审批的概念，学术界一直没有一个统一的定义，《行政许可法》将行政审批和行政许可统一起来，没有对二者进行区分。比较具有代表性的观点是2001年国务院行政审批制度改革工作领导小组 《关于贯彻行政审批制度改革的五项原则》中的表述，认为 “行政审批机关 （包括有行政审批权的其他组织），根据自然人，法人或其他组织依法提出的申请，经依法审查，准予其从事特定活动、认可其资格资质、确认特定民事关系或者特定民事权利能力的行为能力的行为”。①参见 《关于贯彻行政审批制度改革的五项原则》2001年12月10日。2011年11月14日，温家宝总理在深入推进行政审批制度改革工作电视电话会议上强调指出：“行政审批制度改革是行政管理体制改革的重要内容，是民主政治建设的重要内容，是政府职能转变的关键环节，一定要坚定不移地继续推进，进一步破除制约经济社会发展的体制机制障碍”。②参见温家宝：《深入推进行政审批制度改革工作电视电话会议》2011年11月14日。在此背景下，云南省楚雄彝族自治州 （下面简称楚雄州）从2011年开始至今积极探索行政审批制度改革，按照 “减事、提速、增效率”的总体思路，变 “多个部门多头审批”为 “一个部门一颗印章”审批的主要渠道，形成领先的自治地方行政审批模式，在提高行政效率、激活市场潜力、优化发展环境方面取得了丰硕的成果，从而为地方政府进行行政审批制度的改革研究起到一定借鉴作用。

（二）楚雄州行政审批制度改革进程

习近平总书记指出：“改革是循序渐进的工作，既要敢于突破，又要一步一个脚印、稳扎稳打向前走，确保实现改革目标任务。”［1］（P107）楚雄州自 2011 年以来的相对行政审批权改革，主要经历了个人主观审批到集体决策审批转变，经验判断审批到标准化审批转变，部门各自为政审批到综合统一审批转变三个阶段，积累了一定的审批管理经验，为行政管理体制改革向更深层次发展奠定了基础。

1.个人主观审批向集体决策审批的转变

从前期推进相对集中行政审批改革情况发现，一些行政部门个人仍然习惯以传统手段管理社会公共事务，利用行政审批权广泛干预社会事务和市场经济活动，而且传统行政审批的病症正在于事前 “争位”与事后 “缺位”。行政人员不肯承担相应责任，导致行政行为错乱，行政效率低下。为此，楚雄州进一步推进制度建设，对审批中已出现和可能出现的问题进行规范化、制度化管理，初步实现了从 “个人负责、领导决策”的审批模式向 “制度管理、流程审批”的模式转变。

2.经验判断审批向标准化审批转变

由于过去没有相应的行政审批管理制度，部门行政人员靠自己的主观经验判断来进行行政审批工作，导致不公平、不标准等问题的出现。从2011年开始，楚雄州逐步研究起草了《楚雄市行政审批联席会议制度 （试行）》《楚雄市行政审批与监管协调联动工作制度 （试行）》《楚雄市行政许可关联事项进驻协同审批制度 （试行）》 《楚雄市行政审批告知承诺制度 （试行）》 《楚雄市行政审批容缺受理制度（试行）》《楚雄市行政许可专家评审管理办法（试行）》《楚雄市行政许可现场踏勘实施办法（试行）》《楚雄市行政审批制度改革容错纠错制度 （试行）》等8个需要部门配合的制度和7个内部管理制度，规范了审批涉及的有关工作，使审批在公正、公平、公开的阳光环境下进行，进一步提升了行政效率。

3.部门各自为政审批向综合统一审批转变

楚雄州所有县 （市）于2011年同步成立政务服务中心，2012年成立政务服务管理局，将分散在多个政府部门的行政审批和服务事项集中办理，积极探索 “一站式”集中审批服务。成立并拟定了审批局 “三定”，根据试运行情况，结合划转事项，在学习借鉴成都、武汉、天津经验的基础上，初步提出了设置办公室、组织人事科、政策法规科、项目建设科、社会事务科、督查科、信息网络科等机构的意见，①参见楚雄市人民政府 《楚雄市行政审批局2017年工作总结》，楚雄在线。明确了行政审批局的内设机构、职能职责和人员编制，为推进相对集中行政审批权改革奠定了体制基础。

二、行政审批制度改革理论基础及研究方法

（一）我国行政审批制度的理论基础

1.政府管制理论

按照吉伯斯在 《管制和反垄断经济学》中的表述，“所谓政府管制，就是政府为了达到一定目的而对经济活动采取的干预行动。这是衡量政府和市场之间相互作用的一个尺度”。［2］（P4）我国学者王俊豪认为 “政府管制是具有法律地位的、相对独立的政府管制者，按照一定的法规对被管制者 （主要是企业）所采取的一系列行政管理与监督行为”。［3］（P3—4）但是，虽然政府采取行政手段对市场进行干预起到了积极的作用，又不可避免地产生了另外一种缺陷，即政府活动的非市场缺陷，就会造成政府和市场双失灵。我国的行政审批制度即是通过政府部门机构对市场微观经济的调整和控制作用来弥补市场缺陷，克服市场失灵的弊端，从而确保市场的有效运行。

2.新公共服务理论

随着信息化、全球化后工业化时代的到来，企业界改革的成果导致传统的官僚制行政模式已显得力不从心，政府行政体制改革已经迫在眉睫，而改革的关键就在于转变政府职能。正是在这种背景下，一种新的公共行政理论新公共管理理论应运而生。新公共服务理论主张政府的职能是服务而不是掌舵，要求行政人员应当服务于公民而不是服务于顾客。其核心思想 “努力发挥市场机制在公共服务领域中的作用，把企业中的管理技术和方法运用到政府，减少政府对公民以及市场的控制”［4］（P379—382）正与新时代的行政审批制度改革的大方向不谋而合。在这一理论模式的影响下，政府不再是高高在上自我服务的官僚机构，而是形成新的相互依赖的顾客客户关系，并把这种顾客至上的理念带进政府与公民的关系理论当中来，不断提升政府的服务能力，进一步转变市场职能，使政府和市场的活动产生所谓的经济、效率和效果。

（二）研究方法

1.文献研究法

主要通过对关于行政审批制度改革的相关文献和国家相关政策进行搜集和整理，并通过对文献的研究形成对事实的科学认识。

2.理论研究与实践研究相结合

将查询、掌握的行政审批的相关知识和政策与楚雄州实际相结合，并深入到州、县（市）政府以及相关行政审批改革单位进行实证调研，最后进行系统分析与总结。

3.内容分析法

通过对行政审批制度的探究，深刻分析行政审批制度的现状和发展趋势，指出现行自治地方政府行政审批制度存在的问题，从而针对问题结合实际提出有借鉴意义的解决办法。

三、楚雄州行政审批制度改革存在的问题

（一）思想认识不到位

对改革试点工作认识不到位，部分行政主管部门，甚至县 （市）领导还存在部门配合审批即集中受理、分头审批的思想，主动配合、主动支持改革还有很大差距；部分涉及改革的部门落实主体责任不到位，主动改革、主动配合、主动放权意识不强，不愿改不想改的情况依然存在。一些部门对成立行政审批机构等改革不理解，部门间的沟通协作不到位，不愿意打破过去体制下权力分配的格局，甚至阻碍改革的推进。这还牵涉到部门内部利益的划分，如将审批权力从一个部门转移到另一个部门，必然会触及到更深层次的部门之间权力和干部利益，其推进的难度可想而知。

（二）业务信息共享程度低

一是业务融合还有一个过程。许多划转事项业务专业性强，工作落实、业务培训、综合考核及业务调整都可能涉及到与上级部门的对接沟通，事项划转到行政审批局后，业务融合和联动方面还有一定困难，协调顺畅审批还有一个过程。二是专网融合困难。事项划转后，之前需要通过专网办理的事项无法在审批局办理，存在信息孤岛、数据鸿沟，以楚雄市行政审批局为例，划转的事项共涉及市场监管局、卫计局、文体局等9个部门的30个专网或业务平台，目前还没有统一的审批平台，要实现平台整合、信息共享，难度非常大。各部门审批软件系统各自独立，信息互不共享，存在重复录入或监督盲区的情况。

（三）当前 “领导审批”模式存在问题

首先，主要是由于权责不一的原因。随着领导干部交流轮岗的制度化和行政审批制度改革后行政审批业务范围、技术要求的延伸，领导干部不熟悉具体审批业务的情况越来越突出，领导签字往往只是 “走过场”，导致自我管理意识不强、把关不严；其次，业务人员作用发挥不到位。当前，楚雄州已经成立了行政审批局，通过体制改革将审批权限进行集中管理、集中行使，推动行政审批业务融合的同时，将审批与监管职能进行分离，造成了原审批、监管人员人为 “分家”，导致人员不足，特别对专业性较强的审批，体现出技术不过关、积极性不够、动力不足、作用发挥不到位。

（四）监督机制不健全

主要表现为：监督机制设置不健全，审管不分，行政审批行为和后果承担不明确，“只与官晓，不与民知”的现象较为普遍，而且监督处罚机制还没有建立起来。虽然楚雄州推进实施了 “双随机，一公开”监管工作，加强事中事后监管等一系列措施，但对行政审批的合法性、规范性的监督力度较弱，第三方监督机构没有相应的效力，一整套行之有效的监督制约机制还有待进一步健全。

（五）相关法律法规建设滞后

据了解，楚雄州在实施审批标准化改革中，基于历史原因，行政审批制度的改革存在与依法行政相冲突的问题。然而，审批制度的变革又必须遵照相关的法律法规进行，导致在进行行政审批制度改革过程中遇到很多困难，既要在法律的限制下进行改革，又缺乏相应强有力的法律制度保障。所以，只有建立起完善和切实可行的行政法律法规制度，才能够进一步推动行政审批制度的改革发展。

四、推进楚雄州行政审批制度改革的建议

在全面深化改革的今天，楚雄州要坚持以十八届三中、四中、五中全会精神为指导，处理好政府与市场的关系，发挥市场和政府在资源配置中的不同，创新行政管理方式，健全完善 “清单”管理，规范审批行为，强化权力运行监督，降低特定成本，提高办事效率和服务质量，进一步转变政府职能，更好地为人民群众服务。

（一）思想上注重导向化

人民政府应该以百姓为根本，树立亲民的观念，行政人员更应该拥有积极的态度，不怕苦、不怕累的精神，坚持为民众提供高质量的公共服务，满足公共需求，从管制型向问题导向型转变。树立责任意识，将提高服务能力与水平作为基本职责，将民众的满意度作为衡量标准，将对民众负责作为最高使命。

（二）信息上实现共享性

地方政府应加快推进 “互联网＋政务服务”工作，全州实体政务大厅与网上政务服务平台要深度融合，建立统一的审批平台，实现平台整合、信息共享。各部门审批软件系统联通起来，实现信息交互共享，消除重复录入或监督盲区的情况，把服务模式变得更加多元，服务渠道变得更为畅通。努力实现 “统一入口、统一用户、统一提醒、统一交互”的四个统一模式和 “一号申请、一窗受理、一网通办”的三个 “一”政务服务模式，进一步推动“互联网＋政务服务”，切实提高政务服务质量与实效。

（三）“专家审批”代替 “领导审批”

首先，推行行政审批内部运转由 “领导把关审批”向 “任命专家审批”转型升级，既可有效减少审批层级，还可提高审批效率。其次，通过完善运行机制，由各级行政审批部门负责专家审批工作的组织实施，对审批专家进行组织管理，对审批结果负责，并根据需要对专家审批的合规性、政策性、程序性进行核查。最后，分类建立专家审批方式，专家的审查意见直接作为行政审批决策的依据，不再逐级审批，真正实现集约化、高效率、订单式审批。打破 “受理——业务人员提出意见——分管领导审核——主要领导签批”的行政审批模式，构建 “受理——专家审批”模式。

（四）监督上实现多维度化

坚持依法行政，提升依法行政能力和水平，依照法定行政职权，明确与权力相对应的监督责任，增加行政监管的透明度，充分发挥政府的职能作用。加强内部监督，制定完善的行政审批违纪违法责任追究办法，强化社会监督，积极营造社会各界共同参与监督的良好氛围。加强社会公众监督和媒体舆论监督，推进电子监察系统建设，实行审批档案电子化管理，建立方便快捷透明的查询系统，让权力在阳光下运行。

（五）过程中实现法治化

在改革过程中，要坚持改革于法有据，通过化学融合的方式精简审批环节、审批层次，降低办结时限和服务收费，压缩自由裁量权，提高行政效率。对经过实践证明符合改革方向、符合发展需要、符合市场需求的具体改革措施，在形成法定程序、推动法治改革的同时，要充分运用民族自治地区的自治优势，将改革的具体措施和体制构建以自治条例的方式，获得省级及省以上立法机构备案和批复实施，提升改革的法治水平，做到改革和法治同步推进，形成改革促进法治建设、法治为改革保驾护航的良性互动。

五、结语

地方政府推进相对集中的行政审批权改革工作，事关人民群众的切身利益，事关深化行政体制改革的成功，事关推进供给侧结构性改革成效，事关地方跨越发展、全面建成小康社会宏伟目标的实现。必须把 “减权、担责、防腐”作为出发点，积极探索顶层设计，精心谋划审改方案，避免职责单纯叠加的 “物理整合”，力求优化重组的 “化学融合”，早日打造出简约、便民、阳光、高效的现代政府治理体系。