新型城镇化进程中西部学前教育发展战略研究

刘艳菊

一、研究背景

城镇化是指农村人口向城镇人口转移的过程，人们的生产生活方式也由农村型向城市型转化，代表着国家或地区的发展过程和发展程度。传统的城镇化单一片面地扩张城市规模、只注重数量规模的增长，属于粗放型的发展模式。新型的城镇化注重城乡一体化的城镇化发展道路，注重城镇质量内涵的提升，追求资源节约、环境友好，着重提高城市文化和公共服务，把城镇建设成高品质、高质量的宜居之所。新型城镇化的核心是人口的城镇化，使人们完成从农民到市民的身份转变。关注学前教育在城镇化进程中的发展，既可以满足学前教育事业发展的各种需要，又可以推动新型城镇化积极稳妥地发展。在新型城镇化进程中，旧有的政治、经济、文化因素会受到影响和冲击，学前教育也会迎来挑战。学前教育事业要积极利用新型城镇化带来的物质优势和人力优势，秉承儿童德智体美劳全面发展的理念，[1]确定学前教育的发展战略。

新型城镇化背景下学前教育的发展战略是办好人民满意的教育，办好学前教育。当前，以提升城镇化质量内涵为中心、注重城乡一体化发展的新型城镇化建设对学前教育的发展目标、重点和布局提出了新的发展要求。因此，探讨能适应并促进新型城镇化建设的学前教育发展战略是我国当前社会经济发展的必然要求。我国西部地区地域辽阔、地形复杂多样、山区较多，人口稀疏、分布不均，民族众多，交通不便、经济欠发达，是一个在中国乃至世界上都独具特色的区域。对西部新型城镇化背景下学前教育发展的研究可以丰富具有中国特色的学前教育理论体系。以新型城镇化建设为导向，基于西部地区学前教育在发展过程中遇到的各种问题，紧扣影响学前教育发展的社会、经济和文化因素，提出适应并促进新型城镇化建设的西部学前教育的发展战略重点和战略措施的研究，可以为党和各级政府办好学前教育提供决策依据和政策文本；同时，也可为其他地区新型城镇化背景下学前教育的发展模式提供借鉴。

二、新型城镇化进程中西部学前教育的困境

在西部地区新型城镇化的背景下，学前教育事业虽然能够得到法律政策上的支持，但仍是薄弱环节。人们对学前教育需求量变大，学前教育机构供不应求，城乡发展严重不均衡，各类蓄积已久的问题显现出来并亟待解决。

（一）教育资源分配不均，学前教育普及不均衡

在新型城镇化过程中，人口在城市的大规模集聚，使得学前教育的需求不断增大，学前教育资源供不应求。西部地区经济发展压力较大、财力薄弱，财政投入较少，这在很大程度上影响着西部学前教育的资源分配。由于地理、历史、政治、经济的原因，西部欠发达地区较多，社会整体发展水平较为落后，与东部地区有较大差距，这种差距不止体现在经济发展上，更体现在教育资源及其分配上，制约着学前教育的发展，导致西部的学前教育发展相对滞后。另外，由于西部各地区经济发展水平的不同以及城乡二元结构的约束，发达城市和地区集聚了大部分的教育资源，偏远农村地区由于经济发展落后、交通不便、特殊的地理环境等导致学前教育资源严重匮乏、普及率低下，城市和农村学前教育出现两极发展的状况。

政府对城市学前教育采取了一系列的措施，逐步加大财政投资力度，不断完善幼儿园的办学水平，城市学前教育质量显著提高；农村学前教育往往被忽视，偏远地区以及落后地区的学前教育质量难以提高。

（二）城乡发展不均衡，办园水平参差不齐

不同地区的幼儿园办园条件存在着显著差异，农村幼儿园的办园条件明显落后于乡镇幼儿园和城区幼儿园。农村的幼儿园办园水平较低，办园条件差，物质条件较差，玩教具匮乏，配套设施不足，潜在安全隐患较多，教师素质参差不齐，队伍不稳定。城区幼儿园办园水平较高，物质环境优越，设施设备齐全，有专门的室内室外活动场地，教师队伍强大且稳定。[2]

（三）教师队伍不稳定，专业素养低

西部地区地理位置较偏远，气候条件和生态环境恶劣，经济发展较为落后。幼儿教师这一职业群体得不到足够重视，福利待遇低，教师队伍不稳定，流动性较大，使得学前教育质量下降。尤其是农村地区的幼儿教师，队伍良莠不齐，学历普遍偏低。大多数为中学学历或者专科学历，相当一部分教师不是学前教育专业毕业，没有接受过系统的幼儿师范教育的知识和技能训练，对幼儿的年龄特点和心理特征一无所知。甚至有的教师没有学历，没有接受系统的师范教育和培训，而且接受继续教育的机会少，教学水平低下。

三、新型城镇化进程中西部学前教育发展战略

学前教育是一种准公共产品，建设覆盖城乡的、均衡、有质量的学前教育服务体系是新型城镇化建设的重要内涵。面对挑战，西部学前教育要着重解决两方面的问题，一是要解决儿童“有学上”的问题，即保证每个适龄儿童都有机会接受学前教育；二是要解决儿童“上好学”的问题，即保证儿童接受的学前教育的质量。因此，要采取一系列强有力的措施来扩大学前教育规模、提升学前教育质量，促进学前教育健康有序发展，以此推动西部地区的新型城镇化建设。

（一）加强政府领导，健全管理体制，为学前教育健康发展提供组织保障

首先，各级政府要明确自身的职责，坚持“省级统筹、以县为主、县乡共管”的管理模式。[3]省级政府要制定学前教育总体发展战略，健全财政经费保障机制，尤其要重点扶持农村学前教育。县级政府要根据省级政府的规划制定本地区的发展计划，对管辖区域的各类幼儿园进行全面管理和监督，乡镇政府要负责管理乡镇幼儿园。其次，政府在加强对学前教育领导的同时，要理顺学前教育管理体制，实现职能的整合分散。教育部门要自觉承担学前教育管理职责，其他民政、工商、税务、物价、卫生等部门要明确自身职责、工作范围及主管功能，[3]协助配合教育部门的工作。最后，对各类民办园要实行统一归口管理。教育行政部门要依据相关法律法规对民办园的登记注册、质量评估、收费标准等进行严格监控，以督导民办园的健康有序发展。另外，对优质的民办园应通过奖励、政策倾斜、税收减免等多种措施进行支持，[3]对不达标的幼儿园应令其整改，若整改不达标，要坚决予以取缔。

（二）加强学前教育立法，为学前教育健康发展提供法律保障

学前教育是国民教育的起始阶段，但仍是国民教育体系中的薄弱环节。“入园难、入园贵”问题的突出以及虐童事件频发等使学前教育立法迫在眉睫。当前学前教育领域中出现的诸多问题，很大程度上是不健全、滞后的法律体系导致的，而且得不到法律的有效调节和解决。学前教育立法是政府调节学前教育领域问题的重要手段，也是保证学前教育健康发展的重要前提。因此，要通过立法来明确学前教育的性质、法律地位、管理及投入体制、政府的责任及发展方向，严格规定幼儿园配套措施的安全卫生及教师的准入制度，建立健全教学监督评估制度，从多方面推动学前教育的专业化与法制化发展。[3]只有把学前教育纳入法制轨道，学前教育事业才能得到真正地健康有序、可持续发展。

（三）加大对学前教育的财政投入，为学前教育健康发展提供经费保障

充足的财政经费投入是学前教育事业正常健康发展的强有力的保障，是学前教育资源得到有效利用的重要保证。首先，要保证充足的学前教育经费。政府要根据不同地区的经济发展水平和适龄幼儿数投入不同程度的经费，尤其要高度重视偏远农村地区和落后民族地区的学前教育财政投入，实现儿童入园机会的均等。其次，建立学前教育专项资金。各级政府可把学前教育经费单独列支出来，依据学前教育阶段经费投入标准，结合当地实际情况，按每个儿童每年或每一学期生均所需教育经费标准拨付，并做到逐年递增。同时，各级政府要设置一定比例的教育经费扶持各类学前教育机构，安排学前教育配套经费。[4]最后，要从多渠道筹措学前教育经费。学前教育是准公共产品，最佳的供给方式是政府、市场和社会组织等多方的配合。要以政府投资为主导，发挥市场机制作用，可通过吸引社会捐赠、发行教育彩票、购买社会服务等积极吸纳民间流动资金进入学前教育领域，实现学前教育经费来源的多元化。[5]

（四）创新教师队伍建设机制，为学前教育健康发展提供质量保障

学前教育发展的关键在于有数量充足、质量合格、配置合理、结构均衡、管理有序的幼儿教师队伍。高质量、高水平、高素质的教师队伍是提高学前教育质量的关键，是学前教育事业健康发展的重要保证。首先，从法律上明确我国幼师队伍的身份地位，健全幼儿教师工资和社会保障机制。对教师的基本工资、医疗、养老保险、退休、抚恤等各方面的待遇要求作出法律上的明确规定，依法保障幼儿教师的基本社会需求，稳定教师队伍，吸引更多的人才加入幼儿教师的队伍。尤其要注意农村幼儿教师队伍的建设，要把事业编制更多的下放到农村幼儿教师中，严格落实各项福利政策，保障基本权益。其次，严格把关幼儿教师的入口，从源头确保儿童能够获得良好的、高质量的学前教育服务，限制没有接受专业幼儿教师培训或学习的人群进入幼儿教师队伍。[6]最后，健全幼儿教师培训进修机制。政府和教育部门要为幼儿教师提供多种形式的学习培训机会，可统一组织幼儿教师进行国家级培训、地方培训和园内培训，以提高专业水平和素质。鼓励农村幼儿教师定期和城市优秀教师进行合作研究，相互学习，在此过程中逐步提高农村幼儿教师的专业素养。

（五）深化办园体制改革，大力建设普惠性幼儿园

学前教育具有公益性和公平性的性质，必须要坚持政府办学为主的体制。农村幼儿园要坚持以公办园为主体、民办园为补充的办园体制，保证农村幼儿“有学上”。城市幼儿园要坚持公办、民办共同发展的办园体制，大力支持发展普惠性幼儿园，鼓励支持社会力量举办的不同形式的幼儿教育机构，扩大学前教育资源，构建满足儿童和家长多样化需求的幼儿教育公共服务体系。城市住宅小区配套幼儿园一定要交给当地政府，发展为普惠性幼儿园。[7]对普惠性幼儿园，要给与大力支持。各级政府要根据在园幼儿人数，按一定标准补助普惠性幼儿园。另外，要设立学前教育发展专项基金，对建设普惠性幼儿园成绩显著的区县给予奖励性经费，对表现优秀的民办幼儿教师给予物质奖励，有利于提高普惠性幼儿园的办园质量。

（六）建立督导评估机制，为学前教育均衡发展提供保障

首先，建立独立的学前教育督导机构。由上级教育行政主管部门负责督导机构人员的选拔任用，保证学前督导队伍的专业化。其次，完善教育督导工作机制。坚持督导与指导、督政与督学的统一，将监督、检查与指导结合起来，保证督导内容与形式的统一。建立完整的督导体系，包括对县级政府的督导，对县域教育行政部门、其他相关职能部门的督导，对幼儿园的督学。构建学前教育督导运行机制，包括评估验收机制、质量检测机制、奖惩机制等。[8]最后，健全督导信息公开制度。可通过公告、通报等形式，向全社会公开学前教育督导评估结果，以便学前教育机构、教育行政部门、各级政府能够根据督导评估结果深刻了解自身的情况，进而采取针对性的措施予以调整和改进。[2]