强化财经纪律硬约束 构建财政监督新机制

●宋克军

财经纪律是财务纪律、财政纪律的统称，是国家对各地、各部门、各单位和个人规定的财政财务经济活动中必须遵守的行为准则，是财政与财务经济活动的行为规范。近几年，湖北省荆门市财政局积极探索和推进财政监督改革，财政大监督格局之“荆门模式”不断巩固、深化和完善，财经纪律监管工作的力度和合力也随之越来越强化。总体上看，经过持续的财政监督检查和专项治理，财经纪律的严肃性和权威性得到彰显，全市各单位违反财经纪律蔓延的态势已得到有效遏制。但是，今年财务管理专项治理重点检查发现，荆门市部分部门单位在预算管理以及财务收支合规性执行等层面的违纪违规占比增多，且方式更为隐蔽，形态多侧重于不合规性，性质也呈现出非典型性。这些变化对新时期加强财经纪律监管工作，进一步健全和完善财政监督新机制都提出了新要求。

一、当前违纪违规问题的表现及特点

（一）主要问题表现

以2017年荆门市财务管理违规问题专项治理重点检查情况为例：专项治理重点检查期间，全市共组织85个检查组，抽派241名检查人员，对432家单位2016年7月1日至2017年6月30日期间的财务管理违规问题等内容进行了重点检查。检查发现违纪违规资金13853.77万元，违规问题体现在单位构建责任体系、内控制度建设、预算管理、资产管理、账户和存款管理、公用经费开支、政府采购制度执行、职工福利发放、其他管理九个方面。具体包括：

1、单位财务管理责任体系不健全。检查发现，有少数部门单位存在财务机构和财务人员责任不到位问题。而实际上，该市各主管部门所属单位由于单位规模的局限，财务机构不健全和财务人员不专职的问题较为普遍，目前这些单位内财务机构多与其他内设机构合署办公，其会计、出纳人员也常身兼数职。

2、单位内部控制制度不完备。检查发现，14家单位内部控制制度建设滞后，存在内控制度不完备问题，涉及金额672.17万元，违纪违规问题单位和违规问题金额分别占全市重点检查总数的4.69%、4.86%。

3、单位预决算管理粗放缺乏约束力。检查发现，76家单位预决算管理方面存在编制粗放、执行不严的问题，涉及金额5230.94万元，违纪违规问题单位和金额分别占全市重点检查总数的25.4%、37.76%。

4、单位资产购置处置未执行相关规定。检查发现，37家单位资产购置、处置方面存在违纪违规问题，涉及金额3107.91万元，违纪违规问题单位和金额分别占全市重点检查总数的12.38%、22.44%。

5、单位银行账户和存款账外管理。检查发现，主管部门所属一家国有企业存在一银行账户未按规定纳入该企业统一核算的问题。

6、经费支出发票不合规、报销附件不全。检查发现，289家单位的公用经费开支存在发票不合规、报销附件不全等问题，涉及金额969.25万元，违纪违规问题单位和违规问题金额分别占全市重点检查总数的96.66%、7%。

7、单位政府采购程序执行不到位。检查发现，70家单位政府采购环节存在制度规定程序执行不严的问题，涉及金额1471.49万元，违纪违规问题单位和违纪违规问题金额分别占全市重点检查总数的23.42%、10.63%。

8、单位违规发放职工福利。检查发现，58家单位存在超标准、超范围发放职工福利问题，涉及金额122.98万元，违纪违规问题单位和违纪违规问题金额分别占全市重点检查总数的19.4%、0.89%。

9、单位存在其他方面的违纪违规问题。检查发现，124家单位存在其他方面的违纪违规问题，涉及金额2279.03万元，违纪违规问题单位和违纪违规问题金额分别占全市重点检查总数的41.48%、16.45%。

（二）问题的特点

1、财务会计基础弱化趋势明显。检查情况显示，荆门市各部门各单位财务会计基础工作滑坡严重，财务管理工作也日益弱化。部分单位领导对本单位财务管理、执行财经纪律情况过问少、不重视，以各种理由未按规定设置会计机构、配备专职财务人员。同时，现从事财务工作的财务人员对财经政策规定又不十分清楚，加之会计基础也不扎实，致使难以适应财经纪律源头监管的要求。

2、挤占挪用专项资金问题金额占比最大。检查情况显示，单位挤占挪用专项资金（项目支出）方面的违纪违规问题金额占到整个检查违纪违规问题金额的近40%，问题涵盖了预算编制和执行多个环节。问题背后，表明荆门市不少单位预算观念不强，预算编制仍习惯宽打宽算，预算执行不管资金用途随性开支，或基本支出和项目支出“混吃萝卜菜”，或不按进度滞支，或执行操作困难形成新结余等。

3、支出附件不全等违纪问题牵涉面最广。检查情况显示，经费支出事前事后审批报销附件不齐全问题比较突出。目前，不少单位多少均存在公务接待费、会议费、培训费和差旅费等支出报销附件不全或发票不合规的情况，无预算开支会议费，超标准开支会议费、培训费，商务接待无事前审批，违规提取大额现金用于公务经费支出等现象屡见不鲜。

4、资产及政府采购管理执行程序缺位问题有蔓延趋势。检查情况显示，部分单位在资产管理方面，经常出现未按规定处置资产，核算时少记、多记固定资产和少记无形资产，单位擅自对外投资及对外借款，固定资产未按规定登记，未分类分项入账核算等问题。资产购置方面，部分单位不履行政府采购审批手续和不执行政府采购规定程序，先斩后奏现象比较常见。

二、违纪违规问题成因分析

2014年以来，随着财政财务管理制度的不断完善和财政监督执纪问责力度日渐加大，荆门市各地各部门单位执行财经纪律的总体情况明显好转。但是，一些单位仍然存在不同程度的违纪违规问题。究其原因，主要有以下几个方面：

（一）单位自身原因

一是财经纪律要求更新慢。财经纪律规定涵盖内容十分广泛。近年陆续修订出台了《预算法》《会计法》等财经法规，尤其是中央八项规定出台后，各级党委政府和相关部门又相继配套制定了诸多新的管理规定和实施办法。对此，如果地方、部门单位领导和财务人员不及时学习、系统掌握财政财务相关管理法规，必然导致财经纪律规定不明，财经纪律执行出现偏差。

二是财经纪律执行考核松。各地各部门单位是执行财经纪律的责任主体，地方、部门单位的“一把手”是执行财经法规的第一责任人。实际工作业绩考核时，没能把财经纪律的执行情况提升到类似招商引资、精准扶贫、环境治理等工作一票否决的高度。另外，对于地方、部门单位主要领导提拔变动，虽实行了离任审计，但往往领导职位调整变化在前，事后再安排离任审计，其审计结果很少影响领导提拔重用。

三是财务管理人员变动频繁。一方面，财务管理工作政策规定多、专业水平要求高，单位很多财务管理人员因工作压力不愿继续从事财务管理工作；另一方面，财务管理人员坚守财经纪律底线容易得罪人，不少从事财务管理的同志常常被误解被抱怨，因工作吃亏不讨好选择离开财务管理岗位；再一方面，单位财务机构不健全、工作岗位又不专职，因工作地位低、晋升提拔难、工作不稳定等原因，导致单位财务管理人员调整变化比较频繁。

四是内部控制管理基础弱。“用制度管人管事”、“把权力关进制度的笼子”，这些要求真正落实起来，至少包括两个层面：一是主观上要具备对权力约束的意愿和条件，使得权力拥有者不得不为。二是客观上要单位必须建立健全内部控制制度体系，使得单位财务管理必须有章可循。由于上述两个方面尚未形成严格的具体要求，导致部门单位财务管理内部控制制度基础工作越来越薄弱。

（二）财政监管因素

一是项目支出预算改革待深化。目前，荆门市各部门各单位基本支出预算（人员经费和日常公用经费）实行定员定额办法，总体上还是相对科学公平的。而部门单位的项目支出（专项经费）预算，由于财政源头上就缺乏统一规范的管理标准和管理办法，客观上造成部门预算单位在项目支出的预算管理上存在着立项不严谨、细化不精细、核算不明晰、绩效难考核等不足和问题，这方面的违纪违规问题看似出在预算单位，根源上却与财政项目支出预算改革不深化、不彻底有着直接关联。

二是日常监督工作创新未跟进。荆门市在实施财政大监督之初就提出了“创新日常监管，优化重点监督检查，加强监督成果运用”三大改革任务。三年多的改革实践，更多的是围绕优化财政重点监督检查和强化监督成果运用二者展开，当时提出财政日常监督工作创新，就是要破解日常监督什么、如何开展日常监督、日常监督到何种程度等难题。如果财政日常监督仅仅局限于预算批复后的资金拨付工作，对归口管理单位财务核算是否正确不指导、资金使用是否合规不跟踪、预算进度是否正常不关注、预算决算是否相符不督查、财政规定是否落实不核实，财政日常监督职能就会丧失殆尽。

三是监管责任界定落实不明晰。财政监督是财政管理的重要手段，覆盖财政资金运行的全过程。根据监管职能分工划分，财政监督分为日常监督和专项监督。根据资金运行环节划分，财政监督又可分为事前监督、事中监督和事后监督。各个环节的监督实施主体不同，相应承担的监督责任也不同。那种把财政监督等同于财政监督检查，人为造成财政专职监督机构无限监督责任的做法是完全错误和不负责任的。

四是监督机构力量配备待强化。目前，荆门市财政监督检查局内设综合科、检查科、制度科、信息公开科4个科室，班子配备为一正两副，全局仅有7个人员编制（不含工勤编1人），实际在岗9名工作人员平均年龄超过50岁，没有一名40岁人员。由此可见，市监督检查局力量不足、年龄不优等问题已直接制约了财政监督工作正常开展。

五是执纪问责成果运用欠力度。近些年，市财政局实施财政监督检查，检查的单位多，处罚的单位少，查出的问题多，处理和移交的典型少。因为对所揭示违纪违规问题的处理，更多地侧重于责令单位整改、纠错，对问题追责问责一直比较谨慎，客观上弱化了财经纪律的严肃性、权威性。

三、构建财政监督新机制的实践

加强财经纪律监督工作，是财政管理的一项重要职责。为了适应财经纪律监督工作的新形势、新任务、新要求，唯有深化财政改革，构建财政监督新机制。

从2014年开始，荆门市从财政监督检查改革着手，率先在全省财政系统推行财政大监督改革，把实行“三项创新（财政日常监督创新、财政重点监督检查创新、监督检查成果运用创新）、两项转型（财政监督专职机构和财政业务管理科室〈单位〉的职能转型）、一项再造（重点专项检查的业务流程再造）”确定为财政监督改革总体目标。三年多来的实践，财政监督检查工作实现四个转变，促进了财经纪律监督职能的发挥。

（一）财政监督检查工作计划由事前独家拟定向统筹全局整体谋划转变

按照《荆门市财政局重点专项监督检查操作规程》要求，从2014年起，该局在制定当年的财政监督检查计划时，先面向全局所有业务管理科室（单位）征集需纳入年度专项监督检查的重点内容和对象，再梳理汇总，与相关监督部门衔接后报局办公会审议后统一下达全年的监督检查计划，规避了重复检查和多头检查，提高了监督检查的针对性。

（二）财政监督工作主体由监督局“单打独斗”向市财政局全员参与转变

根据《荆门市财政局关于构建财政大监督格局的工作意见》中职能调整规定，财政局内的每个业务管理和所属管理单位都是监督检查的实施主体，必须按照监督检查计划任务分配要求完成相应的监督检查。三年来，市财政监督检查局共计组织146人次的财政干部参与监督检查，既有效缓解了监督检查局人手不足的现实问题，又整合了财政监督力量，发挥出财政监督合力。

（三）财政监督工作方式由仅局限事后监督向覆盖财政资金运行全过程的监督转变

实施财政资金运行全过程监督，并不意味着市财政监督检查局需要直接参与到预算编制和执行的每一个具体环节，如何做到从事后监督向事前、事中监督转变，有赖于财政监督管理制度的建立和完善。2015年和2016年，荆门市财政监督检查局借市财政局2014年实行财政工作目标责任积分量化考核管理办法的“东风”，先后制定出台了《市财政重点专项监督检查工作年度考评办法》《市财政局财政监督管理积分量化考核管理暂行办法》，将其充实到《市财政局工作目标责任积分量化考核管理办法（修订）》中。通过分季度对所有财政业务管理科室（单位）日常监督的再监督，以及财政内部财经纪律执行情况的监督，实现了财政监督对资金运行全过程的覆盖。

（四）财政监督工作成果运用由日常监督与专项监督分割向两者融合转变

实行大监督改革后，市财政局负责日常监督的业务管理科室（单位），除了承担日常监督、参与监督检查外，还能掌握纳入年度监督检查计划单位的检查情况，对问题整改还要进行督促和跟踪。这样一来，既促进了财政日常监督和专项监督的有机统一，又增强了财政监督工作成果运用。

在财政监督检查新机制的运行期间，也面临着一些不足和问题，体现为参与者思想认识不高，有消极应付倾向；检查人员的业务政策水平与检查工作高要求存在差距，监督检查质量有所下滑；财政日常监督创新与财政监督检查创新不同步，财政监督合力尚未有效形成等。这些不足和问题不解决，不仅有碍财政监督新机制的建立和完善，还影响和制约了财政实施财经纪律监督的成效。

四、加强财经纪律监督的对策建议

（一）加强《预算法》等财经法规政策业务的宣传、培训

素有“经济宪法”之称的《预算法》于2014年8月31日经十二届全国人大常委会第十次会议通过关于修改预算法的决定，新《预算法》自2015年1月1日起至今已经实施了两年多。但是，荆门市很多部门和单位尤其是其主要负责人依然对新《预算法》修订的内容不知晓、不清楚。为此，有必要对各部门和单位主要领导组织开展《预算法》等财经法规专题轮训，以增强其遵纪守法的主动性和自觉性。

（二）压实财务管理责任，加快推进单位内控制度建设

部门单位既是财务管理的主体，也是预算编制和执行的主体，务必严格遵守财经法规。违反财经纪律的，必须承担相应责任。另外，部门单位要保障各项财经法规有效执行，客观上有赖于加强内部控制制度建设，市财政局在内部控制制度建设方面要发挥表率作用，在积极加强自身内部控制制度建设的同时，加大单位内部控制制度建设工作的督导。

（三）不断创新和优化财政日常监督

财政监督功在平时，日常监督管理到位了，不仅整个财政监督工作有了坚实的基础，而且归口管理单位财经纪律也有了政策业务支持保障。财政业务管理科室（单位）创新和优化日常监督，一是要加强单位财务会计业务督导，帮助单位财务人员正确履行账务处理和财务管理职责；二要督促单位落实财经法规，提高其经费开支的规范性；三要围绕预算绩效主线，对单位项目资金预算编制、执行、评价全过程情况实行常态化监督，提高财政资金使用绩效。

（四）加强重点领域、薄弱环节的财政监督检查

一是要强化单位预决算信息公开的监督，提高预决算信息的透明度；二是要强化单位预算执行情况特别是项目支出预算执行情况的监督，加大对骗取、挤占、挪用财政资金行为的惩戒；三是要强化单位经费支出合规性（包括单位资产管理和政府采购管理执行程序）的监督检查，确保财政财务管理规定有效执行。

（五）加强财政监督信息化建设

财政监督也少不了信息化技术的支撑，将信息化技术嵌入财政监督管理之中，就荆门市而言，要做好内部控制信息化系统平台建设，将业务操作流程固化到信息系统，根据管理需要和工作权限，对各业务科室资金拨付情况进行数据分析，掌握预算单位预算执行的情况，通过过程控制，及时发现预算执行过程中违反财政纪律等情况；通过信息系统收集、传递的信息及时与业务科室沟通，及时准确地发挥内部控制作用，实现对财政的业务流程进行全程监控，动态管理。

（六）强化对违反财经纪律行为的责任追究

首先，要明确违纪责任。单位违反财经纪律，必须承担违纪违规的主体责任。单位内责任人不同，承担的违纪违规责任也不同。单位主要领导是本单位财经纪律的第一责任人，承担着单位违纪违规主要领导责任；单位分管财务的领导是本单位财经纪律的重要领导者，承担着单位违纪违规重要领导责任；单位财务人员是本单位财经纪律的直接执行者，承担着本单位财经纪律的直接责任。其次，要明确财政监管责任。财政部门担负着财经纪律监督工作的财政主体责任。单位违反了财经纪律，按照财政监督职责分工，应当追究相关监督责任。再次，要精准问责。就是要做到违纪违规责任和责任人界定清楚，实现权责的统一。最后，要加大追责力度。通过严格追责，形成财经纪律的刚性威慑。

（七）加强单位财务人员和财政监督队伍建设

单位财务人员是财政财务管理规定的贯彻者、执行者，事关财经纪律源头控制的成败。为此，要把单位财务人员队伍和能力建设纳入财政工作大局谋划，综合施策，努力建设一支品德高尚、业务精湛、作风优良的财会队伍。财政专职监督机构具有专业性强、政策要求高、监督责任重等特点，要着力解决财政专职监督队伍力量不足、年龄不优、专业不强等瓶颈，为加强财经纪律监督工作提供良好的支撑环境。■

[1]杨燕英.基于国家治理现代化构建新型财政监督机制[J].财政监督，2017，（08）.

[2]余功斌.在深化财税体制改革中推进财政监督和专员办工作转型[J].财政研究，2014，（07）.