财政违法行为责任追究问题研究（五）

●郭月梅

财政监督杂志社课题研究成果之八

（接上一期）

3、执法层面

（1）财政执法主体相关规定滞后。一是财政执法主体范围不全。根据《条例》规定，财政执法主体包括以下三类：县级以上人民政府财政部门及审计机关；省级以上人民政府财政部门的派出机构，审计机关的派出机构；监察机关及其派出机构。显然，规定的执法主体已无法适应当前财政事业的快速发展和市场主体的快速变化。首先，现行财政违法行为责任追究体系虽然明确了执法主体包括省级以上人民政府财政部门的派出机构，审计机关的派出机构，但是不少省级财政部门都不同形式设立了非税收入局、财政监督局等。以天津市为例，天津市成立了市财政局征收局、市财政局检查局，均为直属处级行政单位，不属于派出机构，按照规定均不属于现行财政违法行为责任追究的执法主体。其次，现行财政执法部门的主体仅包含县级以上财政部门以及审计机关，不包含乡镇财政机构。而随着近年来我国财政支农的不断推进，财政资金逐渐向乡、村倾斜，加强乡镇财政资金监管和健全乡镇财政违法行为责任追究的要求迫在眉睫。然而，现行财政违法行为责任追究体系将乡镇财政部门完全排除在财政执法主体之外，弱化了乡镇财政职能，不利于及时纠正乡镇财政违法行为，使基层预算监管不严、补贴补助性资金监管不到位等现象时有发生。最后，财政部门派出机构无处理、处罚决定权。作为财政执法主体之一，财政部门派出机构没有处理、处罚决定权。《条例》规定“省级以上人民政府财政部门的派出机构，应当在规定职权范围内，依法对财政违法行为作出处理、处罚决定”。以财政部驻各地专员办为例，专员办作为财政执法机构，应具有完全独立的财政执法权，但事实上，专员办只有检查权，没有处理、处罚决定权，影响了财政违法行为责任追究的执法效率。二是财政执法主体缺乏外部的、独立的监督机制。现行财政违法行为责任追究体系中，处分权限由任免部门和监察部门以及派出机构实施，相当一部分责任人的处分实际上是由责任人所在的单位执行，与其所在单位一定程度上是利益共同体，其应承担的相应责任在实际工作中难以划分清楚。外界看来，这种内部监督机制的公正性、惩治力度很难超出外部的、独立的监督机制。三是财政执法主体之间职能交叉，难以统一与协调。当前经济领域监督主体较多，如财政、税务、银行、审计等，不同主体只对各自部门负责，缺乏统一与协调；在财政部门内部也有纪检、监察、法制、财政监察、税务稽查等机构，难以形成合力。同时，财政监督与其他经济监督的关系尚未完全理顺。由于没有统一的规定，在缺乏配合的情况下，就会出现不同主体对财政违法行为追究尺度不一等无序监督情况。

（2）财政违法行为行政处罚裁量权过大。《条例》多处提到“情节较重的，……情节严重的……”，涉及面非常广泛，这实质上是自由裁量权问题。从目前中国法律实践出发，行政自由裁量权的存在是法律、法规调整各种社会关系之需要，贯穿于监督活动全过程，在财政监督实践中发挥重要作用。但是在我国现行财政违法行为责任追究体系中，财政违法行为行政处罚自由裁量权过大，并未起到有效规范财政行为、保证财政行为朝着正确方向发展的作用。

（3）财政违法行为责任追究的配套措施缺乏。第一，部分处罚措施缺乏配套措施。现行财政违法行为责任追究体系中，部分处罚措施缺乏配套措施，可操作性不强。如《财政违法行为处罚处分条例》规定对财政违法行为要“追回有关财政资金”，但对于被骗取、挪用的财政资金已经支付给外部企业和人员，难以追回的情况下，并没有对由谁追回、如何追回以及追回后如何处理等问题进行规定，导致执法人员在操作中存在一定困难。再如《条例》第五条对国库机构的定义不明确，是仅指狭义上的国库行（人民银行），还是广义上的办理国库业务的金融机构，未予以明确；《条例》第七条“限期调整有关预算科目”、第八条“限期退还违法所得”中的“限期”到底是多长时间，并未明确；《条例》第二十五条规定的“到期无法退还的，应当收缴国库”，也未对“到期”进行明确。同时，《条例》中的个别条款缺乏法律后果，导致责任难以落实。此外，“擅自”、“滞留”、“截留”、“隐瞒”等行为概念不清，在执法实践中认定违法行为存在一定的难度，缺乏准确法律概念的支撑。

第二，案件移送的配套制度不健全。目前，与《财政违法行为处罚处分条例》相关的配套制度，仅有《财政部门查询被检查单位存款有关事项的通知》《财政监督检查案件移送办法》和《财政部门证据先行登记保存办法》等，部分开展监督需要的工作制度尚未建立，如有关处理处罚决定公告、暂停财政拨款或者停止拨付有关款项的制度等。同时，对于已经制定了配套制度的，还需要进一步完善。如《财政违法行为处罚处分条例》和《财政监督检查案件移送办法》虽然都规定了案件移送制度，但由于财政执法办案与刑事案件办案、监察案件办案在证据查证、调查程序等方面有一定差别，执法机关之间对移送案件标准的理解和掌握不同，有关案件移送的程序、标准、时限等也没有明确规定，致使一些该移送的没有移送，或者有些以处理处罚代替处分，从而削弱了对财政违法行为监管的合力。

4、财政违法行为责任主体内部管理层面

（1）财经纪律意识淡薄。财经纪律是党的纪律的重要组成部分，是党和国家各种财经法规、政策、条例、制度和规定的总称，是处理各种财经关系和建立与维护财经秩序的规范和准则，是各级党组织和全体党员在财经活动中必须遵守的行为规则。随着我国经济发展步入新常态，在反腐败斗争不断引向深入的新形势下，严肃财经纪律作为严格执行党的纪律的重要方面，其重要性和紧迫性越来越突出。

新形势下，严肃财经纪律已经上升到与严格执行党的政治纪律、组织纪律并列的前所未有的高度，是否严格执行财经纪律，影响着党的财经政策方针的落实，关乎各级党组织和广大党员领导干部是否遵纪守法、廉洁自律的作风和形象。严肃财经纪律是贯彻落实中央“八项规定”、反对“四风”的重要途径，是全面从严治党的客观要求。当前，绝大多数的腐败问题与财经工作都有着千丝万缕的联系，违反财经纪律往往成为腐败分子违法乱纪的重要手段和途径，为腐败问题的滋生提供了土壤和温床。因此，严肃财经纪律、整饬财经秩序是加强党风廉政建设、推动源头治理的重要内容，对斩断滋生腐败问题的“权力源”“资金源”意义重大，是反腐倡廉建设的重要抓手。在当前形势下，要加强对权力运行的制约和监督，至关重要的一点就是把权力关进制度的笼子里，党政领导干部权力的重要组成部分就是与财经工作息息相关的重大经济事项决策权、执行权、财政管理与财务管理等权力，是否严格执行财经纪律直接关系到相关权力运行是否受到有效的制约和监督。因此，为促进相关部门单位和领导干部理好财、用好权、尽好责，必须严肃财经纪律，以规范权力运行，加强权力制约监督。

财经工作历来是治国安邦的重要基础，政策性强、影响面广、牵涉各方利益，因此财经工作的规范性和严肃性至关重要，严肃财经纪律关乎国家治理体系和治理能力的现代化，是完善国家治理、全面推进依法治国的内在要求和必然途径。结合调研情况来看，以湖北省为例，随着中央“八项规定”的出台和反“四风”整治的大力开展，财经违纪违规行为已有明显改善。但也存在着不少行政事业单位财经纪律观念仍然淡薄，对遵守财经法规的重要意义认识不足。主要表现在：一是单位领导观念守旧，法治意识不强，以自身意志为准则作出决策，违反财经纪律。如部分单位或领导为了部门利益或者个人利益，有时故意违反财务管理制度，想尽办法使用虚假发票或虚构业务事项；再如，有的单位隐匿、坐支经营性资产收入，设立“小金库”，以此掩盖不合理、不合法的超标公款接待、超标报销会议费、滥发津补贴等财务支出。二是领导对财务管理不重视，导致单位财政财务管理基础日益弱化。一方面，财务机构不健全。如过去实行会计集中核算，一些单位撤销了会计机构，只留报账员，现在恢复单位自行核算，而机构因编制问题未能成立，使得部分单位没有财务专职机构（有的归并在办公室）。另一方面，部分单位财务人员配备不全，由其他部门人员兼任，现有财务人员业务水平不高。特别是在小单位，这种现象更加普遍。有些单位的财务人员没有会计从业资格证，业务素质参差不齐，对政策法规学习理解不到位，导致账务处理不规范，会计信息失真。个别财务人员业务素质不高，职业操守不够强化，对政策的把握不够精准，使得财务核算和会计管理水平不够全面，对财务支出是否合规、程序是否到位、数据是否真实等失于监督。从调研情况来看，目前，湖北省荆门市市直预算单位中，除了一级预算单位财务机构和人员相对比较健全和稳定外，部门所属单位等二级预算单位基本上没有财务机构，财会人员也是兼职的多，会计业务水平更是参差不齐，加上单位业务繁杂、培训力度不够等多种原因，财务管理日渐削弱。三是财务人员缺乏财经纪律敏感性，执行财经法规制度不严格。由于财务人员缺乏独立性，因而在具体财务工作中，无视财经纪律，仅听命于领导指示，或是在操作过程中随意性较大。缺乏主动意识，并未深刻认识到新形势下深入学习和贯彻“八项规定”、“三严三实”、财经纪律检查等精神在财务管理工作中的重要作用及现实意义。

（2）内部监督制度不健全。目前，财政违法行为主体内部尚未真正实现预算编制权、执行权与监督权的相互分离和相互制衡。虽然通过部门预算制度改革，从制度上基本实现了预算编制权、执行权与监督权的初步分离，预算部门专职从事预算编制，财政国库机构和集中收付机构专门负责预算执行，财政监督机构专门负责监督，但在实践中并没有真正运行到位。

从基层层面来看，财政违法行为主体内部监督不到位、机构不健全、人员短缺，且上级财政部门对基层财政监督指导乏力，导致基层财政违法行为责任追究不能有效开展。目前，尚未将基层财政监督纳入财政改革方案的整体设计之中，造成监督“短板”。如“省直管县”的体制在全国正逐步推开，但却没有建立新的适应“省直管县”体制的监督工作机制。实行了“乡财县管”的地区，没有统一的管理办法和操作模式，各地均是根据自身实际进行管理，对于乡镇而言，资金归县管，项目归乡镇或主管部门管，根本无法进行监督和干预。

（3）内控建设基础薄弱。随着内部控制制度在行政事业单位的全面推开，财政监管与被监管者之间搭建了有效的对接桥梁。然而，从调研情况来看，内部控制制度建设情况并不理想，内控制度薄弱是存在于各行政事业单位和被监管单位中的一大普遍现象，主要体现在以下几方面：

第一，内部控制意识不强，对单位内部控制缺乏全面的认识。内控建设，思想先行。建立健全内部控制体系建设，必须形成全员内控的思想意识。在调研中，湖北省荆门市交通运输局不仅成立了内控建设领导小组和工作专班，还制订了相对完善的内部控制规范实施方案，并多次组织机关相关负责人加强学习 《行政事业单位内部控制规范》，同时下发了内控手册。为深入推进内控建设，该单位负责人建议在内控建设方面还应多组织内控专题学习和培训，使内控制度深入人心，提高内控人员素质，形成全员学习内控的局面。此外，在一些单位，内部控制职能完全放在财务部门，而业务部门缺乏内控意识，缺乏对财务行为的事中监控。更有不少单位根本无视内部控制重要性，将其视为财务部门的事而不积极参与，离全员内控目标相距甚远。

第二，尚未建立起健全的内部控制制度，财务管理乏力。部分单位财务管理职责不明确，分工不合理，缺乏决策、执行、监督三位一体的财务控制机制，导致财务管理制度执行不力、财务管理较为混乱等问题。还有部分单位内部控制制度不够完善，缺少衔接，执行不力，加之预算过于粗放、不够细化，经费开支不够科学，与现实有较大出入和缺口，导致收入流失和成本费用失控，截留上缴款，收钱不入账和虚报开支等情况时有发生。

第三，行政事业单位内部控制制度缺少基本操作指引，导致一些单位在具体执行过程中操作困难。如湖北省荆门市财政监督检查局虽然制订了“1+8+N”的财政内部控制制度体系，即1个基本制度加上8个专项风险防控管理办法，以及若干个业务操作流程，但具体的风险防控管理办法和业务操作流程并没有拟定，影响了财政监督改革进程。还有部分被监管单位虽然制订了各种内控制度，但对制度的全面性、适应性等设计运行有效性掌握不准；有些单位内部控制制度比较健全，但执行不到位，内部控制的作用没有得到很好地发挥。

四、新时代加强财政违法行为责任追究的现实要求

党的十九大报告指出，新时代全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化。而坚持全面深化改革目标要求充分认识、深刻理解、深入研究并积极应对当前财政违法行为责任追究新形势、新变化，秉承改革创新精神，强化和改进新形势下财政违法行为责任追究工作，集中精力研究解决影响和制约财政违法行为责任追究长远发展的深层次问题，确保财政违法行为责任追究效能最大化。

（一）财政违法行为呈不均衡趋势

当前社会主要矛盾在财政违法行为领域内的表现就是违法行为呈现出不均衡。一是财政违法行为呈现出区域不均衡。各地经济发展水平不同以及由此带来的可支配财力不同、各地的法治意识不同与监管水平的不同，都使得财政违法行为的发生表现出区域不均衡。一般来说，经济发展水平较高且财力可支配水平高、法治意识强、监管水平高的地区，财政违法行为相对较低。二是财政违法行为呈现出主体的不均衡。由于内部管理水平和外部监管力度的不同，财政行为主体的违法行为也呈现出不均衡。就财政违法行为发生的平均水平来看，行政单位低于事业单位，中央部门低于地方部门，上市公司低于非上市公司。三是财政违法行为的领域呈现出不均衡。从近年来审计部门发布的审计公告来看，国有资产资源和公共权力集中领域以及扶贫、社保、生态环保等民生领域的财政违法行为呈现出多发易发的情况。

（二）财政违法行为屡查屡犯

党的十八大以来，财政部门通过开展各项专项检查以及“小金库”专项治理等工作，出重拳、严查处，纠正了一批财政违法行为。但是，从财政违法行为金额上看，仍然呈现逐年上升趋势。有的部门虚列支出、违规出租出借办公用房或设备等取得收入、使用虚假发票套取或账外存放资金、无偿占用或超编超标配置公务用车、未经批准新建或改扩建办公楼、办公用房超标等财政违法行为仍屡禁不止。检查中也经常发现部分地方政府部门通过党委会、办公会等集体决议来违规增加财政收入项目、截留和挪用财政资金。此外，还存在部分行政事业单位未按预算管理的要求将专项资金专款专用，存在挪用财政资金的现象。主要表现在挪用专项资金用于购买车辆或者办公用品，挪用救灾款用于节假日“送温暖”活动；部分行政事业单位以党组决议的形式将财政资金借给其他单位或个人，并长时间不追要或经追要拖欠不偿还，导致财政资金重大损失；部分行政事业单位为规避从银行贷款的限制，集体决议以单位职工的身份向银行贷款，并向职工个人支付高于银行的利息。项目单位与银行合谋骗取财政资金案件发生较多、金额较大。一些基层财政部门和项目企业主管部门玩忽职守、徇私舞弊，对申报项目审核不严，导致项目企业申报虚假项目，骗取财政资金。分析原因，一是违法成本太低，单位骗取财政资金，往往数额较大，发现时大都已经无法追回，追责时往往以行政处罚为主；二是在财政支出不断增加的情况下，一些管钱用钱的单位和个人腐败行为不断滋生；三是面对日益庞大的监管对象，财政部门监督力量薄弱，监督资源缺失，繁重的监管任务与监督力量不足的矛盾致使财政违法行为责任追究效能的发挥受到制约。

（三）财政违法行为形式新、范围广

在当前经济深度融合、数字信息技术高速发展的背景下，财政业务日趋复杂和多元，财政违法行为的表现形式不断翻新，范围也不断扩大。从违规对象来看，既有行政机关（包括财政部门、财政收入执收单位、国库机构、财政预决算的编制部门和预算执行部门等）、事业单位、社会团体及其工作人员，也有企业和个人等，甚至还有政府或者部门设立的不具有独立法人资格的临时性机构。同时，随着民生财政政策的实施，大量财政资金转移支付到农村基层组织——农村村民委员会，此类群众自治性组织，以及其他兼职人员、临时聘用人员的财政违法行为责任追究问题值得关注。从违规内容来看，涉及经济领域的各个方面。《财政违法行为处罚处分条例》归纳出17类400多个具体的财政违法行为，涉及财政收支活动的单位和个人都成为规范的对象，尽管如此仍不能涵盖所有重要财政违法行为。如《条例》第三条第四款提到“缓收、不收财政收入”属于违反财政收入管理规定的行为之一，但是对“多征、少征、提前征收”等违法行为并未明确；《条例》第五条对于延解财政收入只规定财政部门、国库机构及其工作人员的责任，但在实际发生时，银行部门压单、延解财政收入的问题时有发生，而且也未列举“下级财政部门截留应当上缴上级财政部门款项”等违法行为；《条例》第八条规定了擅自占有、使用、处置资产等违法行为，但未对超标准配置资产等违法行为予以规定；《条例》第十六条对违反财政收入票据管理的违法行为进行了规定，但对最基本的“使用伪造财政票据的违法行为”未予以规定。同时，随着经济的发展和财政改革的不断推进，又出现了一些新问题亟需解决。如非税收入、财政投资项目评审、政府举债、财政信息公开、国库集中支付、预算绩效管理等方面的违法行为。

（四）财政违法行为隐蔽、复杂

在创新驱动发展战略大力实施的背景下，“互联网+”、大数据、云计算等新技术纷纷涌现，全民创新创业活力十足，我国经济发展步入新常态，经济交易和财务核算更加复杂化，一些单位和个人为应对财政违法行为责任追究积累了经验，财政违法行为的手段更加隐蔽，复杂多变，花样不断翻新，查处难度大大增加。同时，由于各个行业深度融合，联合违法的行为也愈演愈烈。一些企业单位利用国家对某些项目银行贷款贴息的财政政策，与银行签订虚假的贷款合同、办理虚假的支付手续，银行出具虚假的证明，从而骗取财政贴息资金，数额少则几万元，多则上千万元。此外，对于 “隐性财政违法行为”，也难以实施有效的监管。比如部分地方政府或部门通过谈判等各种手段迫使企业“捐款”用于补贴财政，违反规定增加财政收入。名为企业自愿捐赠，实则违规摊派，企业捐款收入常常游离于财政预算之外。在企业不进行举报的情况下，很难发现和查处。此类“隐性违法”的情况在矿产资源丰富的地区比较明显。近几年，在政府鼓励国有企业“走出去”的形势下，我国企业海外扩张加速，与之相对应的是，一些企业在跨境经营中的洗钱、逃税、资本外逃等违法行为集中出现，跨境并购、融资等成为非法将国有资金转移的重灾区，因而必须加大对财政违法行为的责任追究力度。■