完善财政监督检查结果跟踪落实工作的思考——以江苏省为例

●蔡 根

财政监督检查结果跟踪落实（以下简称“跟踪落实”），是指财政部门对实施财政监督检查依法出具的整改通知书、行政处理决定书、行政处罚决定书以及管理建议书、移送处理决定书等财政检查结果文书所涉及的行政处理、处罚、处分措施以及管理建议进行督促、落实，确保财政检查结果文书由被检查单位全面执行的过程。财政监督检查结果能否落实到位，关系到财政监督工作的职能发挥和价值实现，关系到财政监督的权威性和影响力。从江苏省财政监督检查工作实践来看，各级财政部门跟踪落实工作已取得了很大进展，获得了很好的成绩，但“重检查，轻落实”的情况仍然存在，需要进一步形成“开展检查—发现问题—提出处理意见—整改落实—完善制度”完整的财政监督闭环，同时财政监督检查的综合效能也需要进一步提升。本文立足近年来江苏省跟踪落实工作实际，在问卷调查基础上，梳理工作现状，分析形成原因，探索完善措施。

一、财政监督检查结果跟踪落实的意义

（一）跟踪落实是发挥财政监督成效的重要环节

财政检查工作从制定检查方案开始，历经发送检查通知、组织现场检查、撰写检查报告、制发检查结果文书、对结果进行跟踪落实等工作阶段。跟踪落实是将财政检查程序执行到底、财政检查结果实际落地的“最后一公里”。跟踪落实工作既是一个落实过程，也是一个纠偏过程，“落实”体现在财政部门督促监督对象直接执行整改措施和处理处罚决定，“纠偏”体现在财政部门对检查中发现的某些行业或地区同类或频发问题进行警示、纠正，研究提出有效意见和建议，为政府决策、财政财务管理提供参考依据。所以，对检查结果进行跟踪落实，不仅直接决定财政检查程序的完整性、合法性，还为财政监督发挥成效提供程序保障。

（二）跟踪落实是维护财政监督权威的必要措施

执法不严，危害甚于不执法。如果处理处罚决定实际上不具有强制执行力，不仅直接影响某个具体财政检查结果的落实，还会动摇社会公众对整个财政监督工作权威性和严肃性的认可和支持。近年来，随着财政改革的不断深化，从法律法规赋予的职责和财政监督工作实践来看，财政监督范围已经涉及经济社会多个领域，不再是单一、纯粹的政府部门内部监督，而是国家经济监督体系的重要组成部分。而有限的财政监督力量不可能对每一监督对象、每一事项都开展财政检查，必须通过落实财政检查结果，严肃执行处理处罚决定，树立起财政监督权威，产生“处罚一个，教育一片”的执法威慑效应。反之，财政检查结果不能执行到位，不仅使财政监督流于形式，浪费财政监督资源，还会损及财政监督的严肃性，削弱财政监督主体功能，导致财经领域违法违纪现象屡查屡犯、屡禁不止。

（三）跟踪落实是预防廉政违法行为的有效途径

有效的财政监督有助于预防廉政违法行为，跟踪落实是实现这一目标的重要一环。一方面，财政部门通过落实检查结果，严肃查处违法违规行为，督促、教育监督对象了解财经纪律、学习财经纪律、敬畏财经纪律，在今后的工作中主动用财经法规约束自己的经济行为，使自己从事的经济活动合法、合规，起到亡羊补牢的作用。另一方面，财政部门通过跟踪落实，对同一领域或行业提出加强管理的建议，实现“以点带面”，帮助相关部门、单位及时发现潜在的廉政风险点，尽早完善防控措施、强化资金监管和源头治腐，以免普通违规问题上升为廉政违法问题，构建起预防廉政违法行为的“防火墙”。

二、跟踪落实工作目前存在的主要问题

为开展研究，笔者对财政监督跟踪落实情况进行了问卷调查，调查对象为江苏省各市县财政部门，调查问卷发出55份，收回55份，回收率100%。本文关于跟踪落实情况的有关数据来源于问卷调查。

问卷调查显示，江苏省市县财政部门跟踪落实工作机制已经初步建立，各市县已基本明确了跟踪落实责任主体，初步建立起跟踪落实工作的运行模式，部分市县还建立了跟踪落实定期汇报和绩效考核等制度，各地能够有序实施跟踪落实工作，并取得了初步成效。一是整改落实有所规范。以往，检查结果文书送达后，对违规行为是否整改、处理处罚措施是否落实等情况，财政部门没人管，往往说不清、道不明。现在，全省大多数市县均对跟踪落实工作提出了要求，建立了规范，做到了有人管、说得清、道得明。二是被检查单位有所触动。以往，被检查单位收到检查结果文书后束之高阁，往往不再理睬、无人过问。现在，财政部门对检查结果有督促、有回访，引导被检查单位由被动变为主动，积极落实检查结果并反馈有关情况。三是执行难题有所突破。对于违规资金追缴、往来款清理以及资产处置等久拖不决的执行难题，有的财政部门不再束手无策、听之任之，而是积极采取措施，通过协调有关部门共同督促落实。

江苏省级财政部门在跟踪落实工作上给予了充分的重视，形成了良好的机制，取得了很好的效果。一是扣牢落实责任，实现了“有处理必有反馈”。通过制度规范，明确各业务处室负责涉及本处室业务项目的财政检查整改通知书，行政处理、处罚决定等的跟踪督查和落实工作；通过监督检查平台，一旦生成一份需跟踪落实的财政监督结果文书，便自动推送一份跟踪落实事项给相关责任处室；通过制发通知，督促提醒相关处室及时做好跟踪落实工作，迎接年终绩效考核。二是突出落实重点，加大追回专项资金力度。对骗取、违规使用专项资金的追缴一直是跟踪落实工作的重点和难点。监督检查局与相关业务处室通力合作，加大资金追缴力度，采取灵活措施，落实效果显著。如省级工业和信息产业转型升级专项资金检查项目，其处理决定涉及单位多、资金规模大，监督检查局与工贸处密切合作，相互配合，责令相关市县财政部门限期追回资金，及时全额完成追缴任务，有力震慑了虚假申报专项资金行为。三是检查与整改相结合，提升监督检查实效。“以查促管”是财政监督的根本目的。监督检查局积极探索检查与整改相结合，将整改落实从查后事项提前到检查过程中，以提升财政监督成果时效。如在地方预决算公开情况专项检查中，树立“边查边改”的指导思想，检查过程中及时反馈发现的问题，要求各地限期整改，有力推动了预决算公开工作。

尽管如此，调查也发现，跟踪落实工作任重道远，无论是制度建设、工作流程还是落实整改效果上都存在一些问题，需要进一步完善，主要表现为：

（一）跟踪落实工作内容不够深入

一是实质性开展不足。部分市县的跟踪落实工作只是进行简单地确认和统计，督促、回访、汇报等实质性工作开展不足。如部分市县财政部门至今未专题讨论过跟踪落实工作情况。二是制度建设滞后。各地虽然均对跟踪落实工作提出了要求，但相应的制度建设还有所滞后。如部分市县财政部门未专门制定跟踪落实办法。三是监督成果利用不足。大部分市县对监督成果的利用重视不够，未形成有效机制，检查结果与成果利用两张皮。

（二）跟踪落实操作流程不够规范统一

一是责任主体不统一，有的是监督检查机构，有的是业务处室，有的是“谁检查谁负责”；二是开展方式不统一，有的根据检查项目进度针对每个项目实施跟踪落实，有的在月末、季末或年末集中跟踪落实；三是确认落实方式不统一，有的根据被检查单位书面反馈材料确认，有的依据会计凭证确认，有的根据回访确认。操作流程的不统一，实质上反映了各地跟踪落实工作开展水平的参差不齐。

（三）整改落实不到位现象仍很突出

一是会计核算问题整改落实不佳。对于会计核算方面的问题，无论是财政部门，还是被检查单位，都认为属于较轻的问题，未能给予足够重视，致使“责令调整会计科目”之类的处理决定成为大部分市县都未能执行到位的监督检查结果。据统计，较多市县财政部门存在“责令调整会计科目”未执行到位的现象。二是涉及资金追缴的处理处罚落实难度大。关系到被检查单位及有关人员的切身利益的处理处罚措施，如责令缴纳应上缴的财政收入、追回财政资金、退回违规发放津补贴等，追缴难度大，执行情况总体不理想。三是历史遗留问题整改久拖不决。对财政检查中发现的“往来账款清理不及时”、“资产处置、报废不及时”等历史遗留问题，由于发生时间较远，具体负责的财务人员和管理人员早已离职或调岗，接任的财务人员不了解具体情况，也不愿积极清理前任遗留事项，因此相关的整改要求较多市县长期无法执行到位。

（四）监督成果利用效果不够显著

虽然财政“大监督”机制明文规定，要将监督检查成果作为预算安排、政策制定、规范管理的重要依据，但由于缺乏考评机制，未能形成刚性制度要求，因此除明确作出“禁止3年内申报专项资金补助”等处理决定或有领导批示要求利用检查结果外，主动根据检查成果来完善制度、加强管理的地区较少，监督成果利用程度总体不高。

三、原因分析

（一）思想认识不到位，跟踪落实缺少动力

一是部分财政监督人员认识不到位，他们往往延续“重检查、轻整改”的惯性思维，将下发检查结果文书作为检查工作的最后环节，认为查出问题、形成检查报告呈报领导就是成绩。加之大多数市县未将跟踪落实情况纳入工作考核范围，造成财政监督人员对于检查结果是否落实不关心、不关注，开展跟踪落实工作缺少积极主动性。二是部分财政部门负责人重视程度不够，他们往往将更多的精力放在财政政策和资金分配管理方面，对财政监督工作关心较少，具体到跟踪落实上，着力更少。三是部分财政部门业务处室主动性不足。在财政大监督机制下，业务处室虽同为监督主体，但其主体业务是财政管理，对财政监督及跟踪落实工作往往是被动应付，不能树立责任意识，甚至认为监督检查机构给其“添麻烦”，工作主动配合性不够。

（二）人员配备不足，跟踪落实缺少人力

与审计部门不同，财政监督检查机构作为财政部门的内设机构，配备的专职财政监督工作人员有限，难以满足实际工作需要。江苏省有的市县财政部门监督检查机构“一套班子，几块牌子”，肩负监督检查、绩效评价、政策法规等职责，且只有一到两名工作人员。在目前的人力配备下，市县财政监督工作人员能按时完成上级安排的联动检查项目和自身确定的检查任务已属不易，没有多余精力开展跟踪落实工作。

（三）教育沟通缺位，跟踪落实缺少合力

财政部门对行政事业单位的财务制度和财经纪律的培训教育较少，导致一些单位对财政财务政策制度了解不够，容易违规，整改落实也无紧迫感。另外，财政部门开展监督检查，更多的是依法执行查账、核实、处理等程序，与被检查单位的说理式沟通不多。这种“以检查代替沟通、以处罚代替教育”的方式，容易让被检查单位将财政监督检查作为对立面，缺乏对财政检查结果的理解认同，影响执行决定的主动性和自觉性。

（四）法律手段不够，跟踪落实缺少威力

目前，财政监督依据的法规层级不高，执法行为主要依据《财政违法行为处罚处分条例》等法规，未上升到法律层次，财政监督的权威性和财政处理处罚决定的执行力不够。且上述法规均未对跟踪落实工作制定相应条款，使得财政部门开展跟踪落实工作缺少法律手段，如被检查单位不配合，财政部门往往只能借助行政管理手段进行督促、协调，法律保障不足，在一定程度上给被检查单位的博弈行为提供了制度空间。

（五）执行条件不满足，跟踪落实难度大

部分财政监督检查结果不能落实，是因为执行条件不满足。有的被检查单位已濒临破产或亏损严重，账面无资金可供执行；有的接受检查后已被注销、撤销或无法联系，事实上无法执行。对此类情况，由于法律未明确相应的应变措施，财政部门面临“不处罚要承担不作为责任，处罚则实际不能执行”的执法尴尬境地，作出的处理处罚决定根本无从落实。

四、政策建议

（一）加强宣传教育，营造“有处理必落实”的执法氛围

一是加强对财政监督人员的培训，提高他们对跟踪落实工作必要性和重要性的认识，自觉将跟踪落实作为财政检查程序必须履行的重要环节，认真做好扎口管理工作。二是通过定期汇报，积极争取财政部门负责人的重视和支持，提升跟踪落实工作地位；通过宣传沟通，推动业务处室理顺财政监督和财政管理的关系，担负起跟踪落实的主体责任。三是通过典型案例、以案说法等生动形式加强对财政监督对象的宣传教育，使其正确认识财政检查处理处罚决定的法律效力，了解不执行财政检查处理处罚决定应承担的法律责任，提高其落实自觉性。

（二）强化制度建设，实现跟踪落实有法可依、有章可循

建议制定《财政监督结果跟踪落实办法》，对跟踪落实工作进行系统的制度设计和流程构建，明确跟踪落实的责任主体、工作内容、操作流程、完成期限、督促方式、考核要求、惩戒条款等，并制定跟踪落实内控制度，使开展跟踪落实工作有章可循。对于部门单位追缴应上缴的财政收入，因收入已列支无法执行的问题，可以采取缩减相关部门单位下年度预算安排的方式予以整改落实。对于往来账款清理不及时的问题，可以采取专项清理或结合资产、负债清查工作加以解决。同时，修订完善《江苏省省级财政专项资金管理办法》，明确市、县财政部门收回骗取、违规使用省级财政专项资金的权利和义务，并探索建立省、市、县三级财政顺畅的协同落实机制，依法运用申请法院强制执行的权利，坚决落实检查结果。

（三）坚持财政“大监督”机制，明确跟踪落实的主体责任

一要理顺工作机制，明确财政内部跟踪落实职责分工，形成监管合力。从检查结果执行效果看，业务处室具有预算编制、资金分配和政策制定等职能，由其承担与其分管业务相关的跟踪落实责任，便于与被检查单位有效衔接，从而采取行政手段辅助落实，及时完善财政管理，达到“以查促改”和“查外促内”的目的。监督检查机构作为财政监督牵头单位，要做好扎口管理，利用信息化手段做好跟踪落实的登记汇总、督促提醒、统计分析和专题汇报等工作，确保财政检查结果落实到位。二要将跟踪落实责任的履行情况纳入财政部门年终考核范畴，督促业务处室和监督检查机构各司其职、各尽其责。如可以在考核中增加“处室、单位利用监督成果，优化财政业务管理”内容，给予适当加分，从而督促各处室、单位注重监督检查成果利用，将财政检查处理、处罚决定作为编制部门预算或专项资金使用计划的重要依据。

（四）推行说理性执法，提高财政检查结果落实的自觉性

说理性执法可以减少财政监督执法者和被检查单位之间的潜在对抗，在二者之间形成对检查过程和处理处罚决定的共识和认同，使被检查单位的落实工作由被动变为自觉。所谓说理性执法，本质是要求文明执法。执法中要做到说透法理，说清事理，说通情理，帮教结合，使被检查单位负责人和财务人员了解财经法规，知晓监督检查的强制性和权威性。同时针对发现的问题，要进行业务指导，提出管理建议，使被检查单位落实处理处罚决定不仅自觉自愿，还有所收益。

（五）加强内外协作，助力财政检查结果的落实

一是建立约谈制度。对于在规定时间内，无正当理由不执行财政处理处罚决定，经催办仍无效的，财政部门应约谈被检查单位负责人进行督促、提醒，指出问题所在和违反的规定，分析问题成因与危害，提出整改落实要求，并告知相关法律后果。二是建立结果落实与单位信用挂钩机制。对经多次督促，无正当理由拒不落实财政检查结果的单位，财政部门可将结果落实情况作为单位失信信息报送信用办，实行信用惩戒，并可视情节轻重，进行公告曝光，迫使被检查单位主动履行整改义务。三是建立与法院强制执行联动机制。对追回财政资金、罚款以及没收违法所得等处理处罚措施，采用约谈、公告等方式被检查单位仍拒不执行的，可寻求司法救济，依法定程序申请人民法院强制执行，借助法院的强制执行手段，确保财政检查结果落实到位。四是建立跟踪落实联席会议制度。建立与纪委、审计、税务、金融等部门的联席会议制度，不定期进行信息共享和沟通协调，整合各方力量，共同解决落实难题。必要时，还可以将跟踪落实情况专题上报本级政府，取得政府领导的关心和支持。■（作者单位：江苏省财政厅）

林致远，邓子基.财政学[M].北京：清华大学出版社，2012.