特朗普税改及老龄化背景下财政收入质量监管探析

●吕 阳

一、对特朗普税改政策的思考

（一）特朗普税改的现实背景

当前我国正处在供给侧结构性改革的进程当中，以“三去一降一补”为主要特征，这是基于我国国情下政府及经济学家群体共同研究的成果。面对国内外纷繁复杂的经济形势，我国必须加足马力，继续迈开改革步伐，才能够确保在经济下行压力增大、结构调整加快、政策吸收竭力的现状中突破发展桎梏。回溯历史，各国政府机构、领导人员近些年发生的重大调整间接导致财税政策的适时整理，这些政策落实势必会对我国产生一定的影响，特别是美国税改方案的敲定，会影响整个世界的经济格局。20世纪80年代，里根经济学风靡世界，当时美国的经济处在严重通货膨胀和失业率攀升的滞胀状况之下，法国经济学家“萨伊定律”被重新发掘出来作为政府“供给能够创造自身需求”的政策工具；随后里根经济顾问拉弗提出了“拉弗曲线”，说明高税率和低税率都可以产生一样的税收，在拉弗曲线上呈现为两端对称的税点，如税收收入为零，税率既可以是0%，也可以是100%。拉弗理论被直接运用到美国的政策执行上，并产生了积极的效果，扭转了美国经济衰退的颓势。

（二）特朗普税改的具体举措

2017年底，上任不久的美国总统特朗普签署 《减税与就业法案》，于2018年1月1日正式实施，号称美国历史最大减税力度的法案立法落地。该法案仍以减税为主线，但此时美国的经济形势已经发生变化，不再是30多年前的经济下滑状态，而是较为健康有序的发展态势。税改措施的明显意图在于增强美国经济实力和削弱国际税收合作，增加美国就业和促进居民收入公平增长，对内降低个人所得税、公司所得税、归国税负，实现资金回流和强化制造业，对外增加关税、打贸易战，设立商务壁垒来钳制它国经济崛起，特别是有意搅动世界经济格局，引发国际税收竞争，来应对我国不断提升的综合国力，维护其“世界警察”的现有地位。特朗普税改主要有四个原则：一是降低中低收入阶层的个人及家庭税负，实现税负平衡，如提高个税费用扣除额、调低税率、提高个人最低替代率门槛，增加子女等抚养人员的税收抵免，取消房贷利息、慈善捐款等税收优惠，提高遗产税免征额；二是不断简化税制来增强税收政策效果；三是为企业减税，增强经济活力，对抗它国技术竞赛，如企业所得税边际税率从35%降到21%、废除最低替代税、5年内除不动产外的投资可在公司所得税前全额扣除、小企业减征20%、规定企业利息支出税前限额弥补亏损结转；四是使跨国经济主体资金回流，聚拢资金、对外封闭，实行单边主义，境外利润汇回一次性低税和海外所得属地征税，治理“税收倒置”①。从世界大战中就可以看出，美国数百年的孤立主义思想不会有利于世界和平和税收协作，军事主义和霸权主义思想是实质，普世思想是幌子。李超民和胡怡建（2017）认为特朗普税改受3年预算周期、财政承受力和税收国际合作等自然条件的制约，一国企业及税收需要通观全局，我国必须通过仔细研究国际税收政策，“在战略上藐视对手，在战术上重视对手”，加快预算管理制度改革、税收制度改革，处理好央地财政关系，最终确保财政收入稳步增长，质量逐步提升。

二、人口老龄化的基本国情及对财政收入的影响

（一）人口老龄化的基本国情

数据显示，2017年我国60岁及以上老年人口占比为17.3%，一般认为，60岁及以上老年人口占总人口数达10%即意味着进入人口老龄化社会。我国自1999年步入老龄化社会，近年来国家为应对这一形势出台多项政策。2018年 《政府工作报告》提出要发展居家、社区、互助型的养老，相较于之前居家、社区、机构、医养结合服务体系而言，其目标更为精准。人口老龄化问题势必会引起延迟退休、“二胎政策”、劳动力减少后的“移民”等问题，这些问题的产生无疑会增加民生支出的投入力度，在减税的大环境下，可能会影响整个财政收入的真实情况，如若引发新一轮的数据注水、造假行为，将对整个经济肌体造成直接恶劣影响。

（二）人口老龄化对财政收入的影响

相较于发达国家，我国步入老龄化社会时人均GDP还不足1000美元，西方发达国家人均GDP为5000-10000美元。根据联合国在2010年和2012年发布的报告，我国国民收入恰好在161个国家里排在第81位，以60岁作为年龄标准，人均国民收入比我国高的国家里，有八分之三的国家比我国老龄人口比例要低，而在后80个国家当中，仅有4个国家的老龄人口比例超过我国。人口老龄化对财政收入的影响主要在于社保支出压力逐步增大，财政收入的下降无法满足所需财政支出，间接导致非税收入无法稳步调低，宏观税负降低的速率减缓，财政收入质量难以持续改善。我国自1999年步入老龄化社会，1998年社会保障支出比例就从前一年的1.54%上升到5.52%，2000年达到9.55%，2016年财政社会保障及就业支出达到21591.45亿元，一般公共预算支出为187755.21亿元，占比11.5%，若算入政府性基金支出46878.32亿元和国有资本经营预算支出2155.49亿元，此口径的财政总支出为236789.02亿元，财政社会保障支出占比9.12%。根据其他年份的数据判断，1999年前后的社会保障支出变化非常迅速，2000年后基本长期维持在财政总支出的10%，可以说，在经济下行压力下，国家财政投入社会保障的力度仍会保持在较高水平。

三、我国当前财政收入质量面临的问题

（一）财政数据腐败影响政治稳定

古罗马历史学家塔西佗提出了著名的政治定律“塔西佗陷阱”，主要是说当公权力面临公信力危机的时候，政府部门无论是说真话还是说假话，做好事还是做坏事，都无法得到公民群众的信服。财政收入数据的质量问题直接关系到我国政府是否会步入该陷阱，一旦数据造假之风爆发，就会产生“多米诺骨牌效应”和“蝴蝶相应”，不利于执政党的执政基础和地位，任何时期信任均是一种宝贵社会资源，社会群众对政府信任最为重要，它是社会经济健康发展的前提，财政数据质量更是政府赢得群众认可的一种能力和政治需要，是政府履行财政职能的权威性体现。财政收入数据倘若不真实、不具体、不透明，纳税人缴纳税款的积极性就会大打折扣，偷漏抗税行为将显著增多，直接影响到税收收入数量，导致税款流失，进而政府将无法提供优质的公共产品和服务，最终失去群众信任，不利于政党的稳健发展和现代化国家治理能力的有效发挥。财政数据造假会导致地方、区域的转移支付等政策的不匹配，不利于当地经济发展和民生改善，进一步拉大城乡、区域间人均收入差距，不利于实现基本公共服务均等化，进一步背离“共同富裕”的社会主义本质。

（二）官方数据的信心指数需要警惕

2017年我国一般公共预算收入超过17万亿元，一举扭转2012年以来逐年放缓的局面，增速由2016年的4.5%增加到2017年的7.4%，这主要得益于减税降费的成果，三产税收比重达到56.1%。2017年税收政策有增有减，公共预算账本中非税收入同比下降6.9%。其中：2016年7月起资源税实行从价计征，2017年资源税收入1353亿元，同比增长42.3%；营改增减税9186亿元，比2016年多出3450亿元，小微企业所得税减税454亿元，科技中小企业的研发费用税前加计扣除，税前商业健康险优惠政策和税延型商业保险都稳步推行，行政事业性收费和政府性基金的清理工作有序开展。可以看出，无论是增税还是减税政策，都能够促进财政收入质量的提升，实现实体经济稳中向好，但稍有不慎就会面临相应的政策风险。

（三）经济数据容易失真

2017年全国两会期间，习近平总书记在参加辽宁代表团审议时强调：“经济数据造假，不仅影响我们对经济形势的判断和决策，而且严重败坏党的思想路线和求真务实的工作作风，败坏党在人民群众中的形象。此风不可长，必须坚决刹住！”“数字出官、官出数字”的政绩考核以GDP作为选人用人的标准，容易导致人口、资源要素不平衡的区域出现税收等恶性竞争，财政部门与企业间的数据互换、财政空转行为频发，不利于凸显财政收入的真实性、透明性，不利于财政收入作为经济预测的风向标。

自互联网普及以来，经济数据查询更加简便，但也暴露出一些数据问题。一方面，各省的GDP加和结果与国家统计局的总量数字有几万亿差异，各市加和数据又比所在省GDP要多，对此，地方官员通常以注册地和业务地不一致来解释说明。如2016年四川全省GDP加和是34752.81亿元，比官方统计数据高出2072.31亿元。然而数据失真来不得半点马虎，即便是合理误差，如若在五级政府层层失真的前提下，必然导致经济数据整体塌陷，对财政收入健康带来巨大的打击，不利于充分应对国际格局变化和人口老龄化。与此同时，多数省份GDP增长速率高于全国水平，如2016年国家经济增长率是6.7%，经济增速低于全国的仅有山西、辽宁、黑龙江，表现为三省拉低全国经济增速。另一方面，基于政绩考量，地方统计数据存在瞒报、注水和造假的问题。2017年1月，辽宁省承认2011-2014年的财政数据造假，累计虚增约财政收入的20%，随后内蒙古和天津也开始自曝造假。2016年内蒙古财政收入虚增原因在于工业增加值存在水分，要核减2900亿元，占全部工业增加值的40%，导致25%的生产总值自动核减；天津挤掉2016年滨海新区30%的水分，核减3300亿元，官方解释是滨海新区GDP统计未按经营地统计，按照注册地统计，GDP两地重复计算导致数据不准确；审计署公布2017年三季度湖南、云南、重庆、吉林等4省10个市县（区）共虚增财政收入15.49亿元。与此同时，对于数据造假获得晋升的官员缺乏有效处理措施，仅从经济发展状况评价政绩而忽视数据真实性，官员考核指标体系还有待完善。此外，虚减财政收入对于经济健康发展也是不利的。

（四）“正税清费”力度有待加强

财政收入以税收收入为主，财政收入规模、结构和真实性直接关系到财政收入的质量，虚增收入主要来自地方税和非税收入，原因是直接成本较低，特别是非税收入的管控仍不够规范，而中央地方共享税虚增的风险较大，容易被追究责任，虚增情况也比较少见。近年，原本属于营业税的地方税在营改增后变成了中央地方共享税，使地方收入缩水，这也是国地税从合作到合并改革的最大前提。尽管地方收入减少，但却产生了避免重复征税的正外部性，对后期转移支付制度和税收返还制度的完善起到了推动作用。比如，原本供销商卖100元面粉给食品公司，需要交5%营业税5元，食品公司做成馒头后200元出售，又要交营业税10元，改成增值税以后，明显就会减少重复征税的情况。再如，北京西城地税2015年个税占比28.8%，符合间接税减小比重、直接税增加比重的税制改革路径，更加显现社会公平正义。因而，税制改革本身就是促进财政收入质量提升的必要手段。针对财政收入造假，国务院发布的《关于深化预算管理制度改革的决定》指出，收入预算从约束性向预期性转变，根据经济形势和政策调整等因素科学预测；通过弱化政府收入预算考核，减少地方政府数据造假的动机。应当看到，非税收入比重仍旧很高，影响财政收入质量，“正税清费”力度还有待加强。

四、对财政收入质量监管的建议

（一）制定科学合理的经济目标

“经济决定税收，税收反作用于经济”，财政收入高质量主要体现在不断增加公共服务供给和保证服务质量，避免财政收入对经济的扭曲，财税体制改革正从追求财政收入数量转移到质量上来。财政收入占GDP比重越大，越容易增加企业、个人的税收负担，财政收入占GDP比重越低，越容易造成财政支出压力，应当保持稳定的财政收入区间，与GDP保持增速的协调统一性，如GDP增速保持6%-7%，财政收入就可以根据GDP规模适度调整增速。财政收入质量提升还体现在非税收入比重的不断减少以及征税成本的降低。我国税收征收成本率已接近8%，而美国则长期维持在1%，为实现收入质量的显著提升，还应严格控制地方债务发放和赤字规模变大，不断降低地方政府对土地财政的依赖，优化产业结构，增加第三产业比重，使小中大口径的税负即税收收入、财政收入、政府收入分别占GDP的比重符合经济规律，特别是中、小口径税负反映的财政管理和控制水平，直接关系财政收入质量的实现。

（二）完善政府非税收入管理

非税收入管理是政府财政征管制度改革的重点，主要是指政府债务和税收收入之外的收入，依据《政府非税收入管理办法》，当前主要有12种非税收入：政府性基金收入、罚没收入、国有资本收益、彩票公益金收入、中央银行收入、主管部门集中收入、政府收入的利息收入、行政事业性收费收入、以政府名义接受的捐赠收入、其他非税收入、国有资源（资产）有偿使用收入、特许经营收入，涵盖政府行政权、政府信誉和财产所有权。非税收入中很大一部分是专款专用形式，是供给非普惠准公共服务获取财政收入的手段，有的非税收入具有正外部性，如排污费，于2018年4月1日被环保税取代。当前国家机构改革已经明确将社保、非税收入交由税务局管理，这有利于非税收入的科学化、规范化、高效化管理。

提升财政质量，就必须要清理归并不必要、不合理的非税收入。完善政府非税收入管理，可考虑以下几点措施：一是除了税费负担需要继续调减以外，必须要加快非税收入的立法程序，逐步统一《非税收入管理条例》，分类分级管理，采取收缴分离、国库集中收付和收支两条线；二是将政府性基金和行政事业性收费收入进行评估，建立全面清理机制，推进政府会计核算改革，强化预算和审计监督，并实现现有非税收入的公开透明，继续公开收费清单动态，进一步地让利于企业，放水养鱼，激活民间资本投资，如2012年取消了持续20余年的机场建设费，建议今后取消民航发展基金。过去几年我国已经实现取消、停征、减免1368项行政事业性和政府性收费，保留的收费主要以资源类、耕地保护和生态补偿类为主，应继续推进此项改革；三是合并后的税务局可考虑运用网络信息技术，整合国地税征管软件系统，强化“金税三期”系统，开辟专门的非税收入票据征管区块，并与人行、社保、国土、民政等部门开展数据接口合作，使财务票据直达财政，自动实现核销、账目比对，信息化报表直接呈现流水；四是配合非税收入体系，结合“十三五”时期的中期评估（2018年是第三年），建立财政绩效评价体系、财政收入质量统计体系和绩效考核体系，尽快出台《预算法实施条例》，避免不确定制度的冗余。

（三）采用零基预算进行预算编制

财政预算编制的科学性也体现财政收入质量。零基预算从经济实际出发，在编制过程中剔除不必要和不合理的用度数额和名目，审核支出对象是否符合资金使用规定，有助于挤干水分，降低财政赤字率，有利于实现预算数据在执行、平衡、监督、决算过程当中的透明、简洁。零基预算思想完全符合财政收入质量的客观要求，能够确保财政数据在支出环节得到保障，获取群众更大的政治信任，进而保证财政收入的不断增加，由预算支出推进预算收入端的数据公开可信。零基预算最大的特点就是“实事求是”，它以实际支出为基准，对预算支出事前、事中、事后的环节都作出预测跟判断，并且不会因为此前的预算支出安排，让数据水分“蒙蔽双眼”。它有助于缓解财政支出压力，缩减财政赤字，能够提升财政透明度，积极掌握财政资金，同时，它是一种预算管理方式的创新，可以提升工作人员素质。

采用零基预算法进行预算编制要不断健全零基预算的法律法规，做到“两个责任”落实有力，并且要及时更新“金财”等信息系统，强化对人员的业务指导培训。

（四）运用大数据来判别信息的真实性

当前的数据造假纷繁复杂，发现虚增、虚减数据的成本较高，需要投入大量的时间、人力、物力，并且对人员素质要求十分高，完全发现数据问题的难度不断增大，特别是虚增涉及垫交税款、收过头税、买税、列收支空转和先征后返，虚减涉及违法税收优惠、应征未征、违规退库、延期入库和越权减税等情况，加大了判别难度。针对数据真伪的判别问题可以从以下方面入手：一是可将“金财”、“金税”、“社保”等系统相连，设定共享服务平台，除了保密数据以外，其余数据都可以相互监控，进行数据分析和清洗，为维持财政收支平衡找到良方，同时有利于减少数据虚增和虚减；二是可将税务干部、社保干部、财政干部等涉财人员组织起来开展联合教育培训，有利于彼此熟知对方信息和工作，为扩大财政收支信息公开范围打下基础；三是可研究摸索区块链技术，逐步发挥数据去中心化、可信任、可追溯、不可篡改的特点，所有政府信息实现分布式储存在每个节点上，每个部门都会有自身的独立总账本，运用哈希加密技术，避免信息外漏，即便黑客攻击，也无法掠夺走已经保存在节点当中的信息账本，且修改节点必须得到全网认可。财政信息公开的可追溯性和智能合约也可以让执法者更加慎重，一旦有偷税或是数据篡改行为，将会永远记录在区块链上。

（五）改变以GDP为主的考核目标

一是应该落实《预算法》规定，不断淡化财政收入增长速度和排名考核，促使财政收入由任务考核指标向预测功能转化；二是完善财政收入质量绩效评价指标，如非税收入比重越高代表质量越差，税收收入真实性和透明性越高，代表质量越高，考核结果可以与转移支付、税收返还等扶持奖励政策挂钩，体现预算收支外的资产负债情况；三是打造财政监督和审计监督黄金组合，财政监督对内日常考核，审计监督由外向内实施独立、全面、精准审计，然后出具报告向人大常委会和社会公众交代；四是加大对财政数据造假的反腐力度，对违背财经纪律的跑冒滴漏行为进行相应的行政和纪律惩处；五是通过税务征管软件，不断网罗企业，让社保覆盖面扩围，避免老龄化背景下部分企业逃避社保的行为，待到缴费规模增大后，可考虑进一步下调社保费率，减轻企业宏观税负，破除国企的资源优势，多为社保做贡献，继续实行放管服改革，弱化GDP增速发展理念，追求高效的财政收入质量；六是要打破公务员目标责任奖中GDP与奖金挂钩因素；七是开展财政收入质量宣传活动，让民众广泛参与到监督过程当中来，充分发挥其主观能动性，提升监督效果。

（六）大力开展PPP合作模式

通过加强与民间资本的合作，可以不断提升财政资金使用效率，这本身就是财政收入质量提升的一种有效措施，共担项目风险、分享长久利益，推动政府由“全能政府”变为“有限政府”，从管理型政府向服务型政府转变，避免政府随意使用财政收入资金。PPP模式有助于弥补政府服务失灵，防止政府单一财政行为的效率缺失。党的十八届三中全会提出 “市场在资源配置中起决定性作用”，笔者认为，财政收入质量的提升需要依靠民间资本力量的崛起，让有限的财政资金去撬动更多、更优的公共服务，这本身就是财政收入高质量的具体体现。同时，建议在开展PPP过程当中，可以内嵌群众参与式预算，接受群众监督，加快基层民主建设。■

注释：

①税收倒置：跨国企业改变注册地，高税率调为低税率，实现避税，也就是跨国避税。

[1]黄立新.特朗普税改法案的总体评析[J].税务研究，2018，(01).

[2]张车伟，林宝，杨舸.“十三五”时期老龄化形势与对策 [R].北京：社会科学文献出版社，2016.

[3] 汪德华.解读国家账本[J].紫光阁，2018，(03).

[4]欧文汉.改革完善政府非税收入管理[J].财政研究，2013，(07).

[5]叶青，吕阳.“十三五”推行零基预算改革的研究[J].经济研究参考，2016，(32).