地方政府债务路在何方

刘传轩

内容提要：地方政府债务在推动和促进地方加快发展、提前发展中发挥了重要作用。但过度举债融资，也给地方政府带来沉重的债务负担和巨大的债务风险隐患，当前地方政府债务累积已到了“从恶如崩”的关口。防范化解重大风险是党中央确定的“三大攻坚战”之首，其已被上升到维护总体国家安全的高度。本文旨在总结回顾地方政府债务发展历程，剖析其利弊，深入探究地方政府债务成因及根源，并结合其现状，找出地方政府债务存在突出问题和症结之所在，辨症施治、综合施策，研究探寻地方政府债务管理体制机制，全面规范地方政府举债融资行为，坚决遏制地方政府隐性债务增量，坚决防范化解地方政府债务风险，牢牢守住不发生区域性、系统性风险的底线，确保经济社会稳定和谐发展。

地方政府债务的形成有其历史的、客观的原因，对加快和推动地方经济社会发展也确实发挥了重要作用。但大肆违规举债、过度融资，给脆弱的地方财政带来了沉重的债务包袱或支出责任，埋下了巨大的债务风险和隐患，影响地方经济稳定运行和发展质量，威胁财政、金融稳定运行，甚至引发经济危机、财政危机、金融危机和政府信用危机。政府债务一旦形成，短期内难以化解，尤其是2015年来地方政府任用滥用新型管理工具，导致新增加的地方政府隐性债务，已给财政、金融带来了严重风险，犹如一个定时炸弹随时可能会被引爆。地方政府债务累积已到了必须整治的地步，已到了“从恶如崩”的关口，已到了必须用猛药去疴的境地。必须对症下药完善管理体制机制，切实防范化解政府债务风险，确保经济社会的长治久安和更好更快发展。

一、地方政府债务分类、概念及发展历程

（一）地方政府债务分类及概念

当前，地方政府债务主要分为地方政府显性债务（地方政府性债务）、地方政府隐性债务两种。

地方政府显性债务（地方政府性债务），按照财政部、审计署的解释，是指各级机关、经费补助事业单位、公用事业单位（包括企业法人事业单位和事业法人事业单位）以及融资平台公司直接借入、拖欠形成的直接债务，或因提供担保、回购等信用支持形成的担保债务。主要是指2014年清理甄别经审计署审核并锁定的存量政府性债务，按类别可分为政府负有偿还责任的债务（政府债务）、政府负有担保责任的债务和政府负有一定救助责任的债务三类。

地方政府隐性债务，是指地方政府在法定政府债务限额之外直接或者承诺以财政资金偿还以及违法提供担保等方式举借的债务。主要包括地方国有企事业单位等替政府举借，由政府提供担保或财政资金支持偿还的债务；地方政府在设立政府投资基金、开展政府和社会资本合作（PPP）、政府购买服务过程中，通过约定回购投资本金、承诺保底收益等形成的政府中长期支出事项债务。主要是2014年以来通过新型管理模式举债融资，由政府财政承担偿还或支出责任的债务。

（二）地方政府债务发展历程

从我国地方政府债务发展历程看，大体经历了从无到有、从有到多、从多到乱、从乱到治的过程，具体可分为以下五个阶段：

第一个阶段：从新中国成立到十一届三中全会（1949年至1978年）。这一阶段，新中国刚刚成立，一穷二白，百废待兴，国家通过没收官僚资本、剥夺资产阶级资产、充公地主富农资产等进行了工商业改造，全国人民艰苦奋斗、自力更生，顺利完成社会主义改造。这一时期金融业尚不完善，也极不发达，举债渠道单一，政府建设项目极少，政府几乎没有债务。在1968年的一篇社论中我国曾自豪地宣布“既无内债、也无外债”。

第二个阶段：从十一届三中全会到十四届三中全会（1978年至1993年）。这一阶段，随着改革开放的深入，两手抓两手都要硬，形成了以经济建设为中心的理念，经济社会发展步伐加快，经济成分开始出现多元化，金融市场逐渐放开，政府调控经济手段增强，政府债务类型开始增多，政府债务开始增加，但主要以国库券、财政周转金等政策性债务为主。

第三个阶段：从十四届三中全会到十七届三中全会（1993至2008年）。党的十四届三中全会通过了《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，十六届三中全会通过了《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》。这一阶段，随着计划经济向市场经济的转型和社会主义市场经济体制的确立，我国经济体制改革进入一个新的阶段，发展成为第一要务，推动了经济、社会和各项事业得到极大、极快发展，金融市场也逐步完善，金融资本的作用和能量开始显现，金融机构放贷规模逐步扩大，发展对资金需求激增，专门的政府融资平台公司应运而生，政府性债务开始大量增加。这一时期政府债务大多靠平台融资、企事业单位融资、单位资产抵押和收费权质押融资等为主要形式。但国家为加快经济发展和解决行业改革引发问题，扩大了世界银行贷款、外国政府贷款规模，国债转贷、中央专项借款等政策性债务增多，地方政府债务开始加快增长，政府债务规模迅速扩大。

第四个阶段：从十七届三中全会到十八届三中全会（2008年至2013年）。这一阶段，市场经济体制更加完善，金融市场更加活跃，地方政府都争先恐后地加快发展，我国进入经济高速发展阶段，地方政府支出规模不断扩大，在资金成为发展障碍的情况下，地方举借政府债务形式更加多样化，平台融资、政府信用、财政担保、融资贴息、BT项目等新的举债方式大量出现，地方政府债务规模迅速扩大，更随着扩大内需、发行地方政府债券等政策实施，政府债务急速攀升。特别是2008年为应对由美国引爆的全球经济危机对我国经济造成的冲击和影响，国家实施了“4万亿投资计划”，扩大内需，刺激经济增长，转贷给地方政府“调控资金”，并于2009年开始发行“地方政府债券”转贷给地方政府，使地方政府债务迅速攀升。

第五个阶段：从十八届三中全会到目前（2014年至今）。十八届三中全会通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，明确指出：“财政是国家治理的基础和重要支柱”，由此揭开了深化财税体制改革的序幕。2014年8月31日，第十二届全国人大常委会第十次会议通过新修订的《预算法》，2014年9月21日国务院下发了《关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发［2014］43号），标志着政府债务管理纳入法制轨道，从根本上解决了地方政府无序举债、多头举债、过度举债的政府债务管理模式，全面规范了地方政府债务管理。但与此同时，国家为解决地方发展融资难，弥补严控政府债务对发展造成的影响，又从发挥市场在资源配置中起决定性作用的角度，大力推行和实施了政府引导基金、政府购买服务、政府与社会资本合作等新型管理工具，致使地方利用这些新型管理模式大肆举债融资、违规举债融资，短短三年时间，使地方政府隐性债务急剧攀升，债务风险急剧扩大。2017年7月14日，习近平总书记在全国金融工作会议上明确提出：“各级地方党委政府要树立正确政绩观，严控地方政府债务增量，终身问责，倒查责任”。国家密集下发了一系列规范性文件，对地方政府举债融资进行严格规范。如财预［2017］50号、财预［2017］87号、中办发［2018］15号、财金［2018］23号等等，政府债务进入全面整治规范阶段。

二、地方政府债务成因及根源

（一）地方政府债务形成原因

1.地方财政困难，为发展而举债

一是为经济发展而举债。上世纪90年代中期以来，随着经济体制的转型，发展成为第一要务，经济社会发展步伐明显加快。但地方政府却处在既没有钱、又要发展、还要增收的困难境地，地方政府为加快发展，不得不为发展而举债，依举债推发展。如建设工业经济园区、改善基础设施、公共设施等等。二是为事业发展而举债。以往社会的主要矛盾是落后的生产力与人民群众日益增长的物质文化需求之间的矛盾，在地方财政难以满足事业发展需要的情况下，地方政府不得不以承诺分期还款、提供担保或财政贴息的方式筹措资金，借鸡生蛋，推动事业发展，如教育、卫生、公用事业等。

2.政府债务管理失控，多头举债

2014年之前，地方政府债务管理是无序状态，管理上仅是作为一项指标每年统计一次，地方政府债务管理处于无管理机构、无管理人员、无管理机制“三无”状态。混乱无序的债务管理状态，造成管理失控，监督机构缺失，举债没有计划性，存在多头举债、随意举债问题，政府部门、企事业单位和融资平台公司乱举债、乱融资，且偿还主体、责任不明确，偿还责任难以落实，一些债务最终转嫁给政府，形成巨额的政府债务。

3.干部考核选拔痹症，加快了举债

过去，在对地方党政领导干部考核中存在“重政绩、轻实绩”的现象，干部考核任用升迁不与干部实绩挂钩，更不考核过问债务，政府债务多少、风险大小与领导升迁没有任何联系。在这种行政体制和领导干部选拔任用机制影响下，一些地方政府官员急功近利，急于求成，为获得政绩或捞取政治资本，不惜通过政府融资、举债，大搞形象工程、政绩工程，这种短期行为成为政府债务“上规模、上档次”的内在动力，致使政府债务规模越来越大。

4.政策性债务也扩大了地方债务规模

国家为促进经济发展、实施宏观调控、扩大内需、刺激经济增长等，先后实行了国债转贷、中央专项借款、扩大内需、地方政府债券等政策，尽管这些债务确实发挥了作用，达到了预期目标，但同时也进一步扩大了地方政府债务规模。

（二）地方政府债务激增的根源

1.融资平台大肆融资

客观地讲，地方融资平台公司通过借、贷、融等形式，为地方政府筹集了大量资金，在地方融资促发展中发挥了重要作用，有效缓解了地方财政困难，解决了地方发展投入不足和融资难问题。但地方融资平台公司设立的目的就决定其是一个不伦不类的“怪胎”。修订前的《预算法》不允许地方政府借债，为筹集资金，掌握发展的主动权，地方政府就设法间接、变相举债，通过政府出资、虚假注资和将土地、公园、基础设施、公共公益性资产注入公司等方式，包装成立地方融资平台公司，赋予其政府融资功能，代替政府融资，代表政府出资，承担公益性项目建设，依靠政府财政资金还本付息。其实地方融资平台公司就是地方政府为融资而包装出来的一个看似强大，实则华而不实、债台高筑、资不抵债的空中楼阁，纯粹是地方政府融资工具、融资中转站。地方政府融资平台公司通过各种形式、各种手段变相为地方政府举借融资、代替政府投资，且其举借债务绝大多数是由财政性资金偿还的债务，地方融资平台公司大肆过度举债融资，给地方政府背上了沉重的债务包袱和偿债负担。

2.地方政府操纵融资

地方政府债务快速增加、隐性债务急速增长，主要是地方财政困难、为加快发展而形成，但也与地方政府的操纵和推动密不可分。究其原因：一是不切实际的政绩观作祟。不可否认，地方政府举债融资、加快发展的初衷是好的，但也不排除政绩观作祟，一些地方既无财力又无实力，还想出成绩、出政绩，只有靠举债融资拉动。因此，不顾经济实力、发展实际，不管财力、承受能力、还债能力，硬推、硬上、硬干、硬建，且盲目追大、图新、求洋，造成政府债务的快速增长。二是干部选拔任用机制导致。地方党委政府领导干部，三年五载或三年两载即提拔重用，促使其只顾眼前利益，不顾长远，大干快上提拔走人，甚至是寅吃卯粮、竭泽而渔。在对党政领导干部选拔重用考察时，也是只看政绩，不看任职期间给地方背上多大包袱、形成多少债务、造成多大风险、留下多少隐患，地方债务与党政领导干部选拔晋升无干，致使其注重政绩、注重形象和表面文章，根本不考虑当地债务问题、还债问题。三是观摩考核加剧举债融资。为推动和加快发展，一些地方对县乡基层政府进行项目观摩、投资考核，且考核结果与提拔重用名额挂钩，为争排名、争名次，迫使地方政府不惜举债融资上项目、搞投资，造成隐性债务年年攀升。

3.金融机构助长融资

2015年新《预算法》和《关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发［2014］43号）实施后，国家严格规范了政府债务管理，全面禁止了地方政府自行举借政府债务，只能在新增债务限额内通过省级代理发行政府债券这唯一渠道举借。金融机构失掉了地方政府这个最有保障、最为牢靠、最为放心的债务人，金融机构放贷压力陡增。于是，纷纷转向具有稳定保障的地方政府，以或明或暗的方式向地方政府放贷或与地方政府开展项目合作，助长地方政府举债融资，加速了地方政府隐性债务形成。

4.任用滥用政策融资

发行政府债券、设立政府投资引导基金、推行政府和社会资本合作（PPP）和政府购买服务方式都是国家大力推行的新型管理模式，目的是理顺政府与市场关系、规范财政管理、科学资金分配。但在执行政策和实际操作过程中，一些地方政府把这些新型管理模式当成举债工具、融资手段和筹资渠道，任用、乱用、滥用，大肆利用新型管理模式超范围、超财政承受能力违法违规举债融资，导致地方政府债务剧增，不但给地方财政带来沉重的长期的债务包袱或支出责任，而且给地方财政带来巨大的债务风险和财政隐患。地方政府隐性债务规模由2014年的8.6万亿猛增到25万亿左右，短短三年时间增加将近2倍，究其原因主要是地方政府滥用新型管理模式融资造成的。如政府购买服务，其范围内容应当是基本公共服务事项、社会管理服务事项、行业管理与协调事项、技术服务事项、政府履职所需辅助性事项以及其他适宜由社会力量承担的公共服务事项，而且必须限定在财政承受能力范围之内，支出责任也必须足额纳入年度财政预算和中长期财政规划保障，但在实际操作中，地方政府将棚户区改造、解决大班额问题、农村公路等建设投资项目纳入政府购买服务范围，极大地增加了隐性债务规模和财政未来支出责任或偿还责任。在政府与社会资本合作项目上，实施范围应该是有一定收益的经营性、公用性项目，通过“建造—运营—移交（BOT）”等模式，以特许经营权、使用者付费或项目收益作为社会资本方投资回报，政府对可行性缺口进行补贴或政府付费，但地方政府操作的PPP项目多数是公益性、基础性项目，项目没有收益，全部是政府补贴、付费，实际上是政府分期付款的政府投资项目或全额回购项目，地方政府既承担投资还要承担社会资本方的投资收益，政府支出负担不但没有减轻，反而负担更多、支出责任更大。再如政府引导基金，应按市场化方式募集运作基金，实行决策与管理相分离的管理体制，按照“政府引导、市场运作、防范风险、滚动发展”的原则进行投资管理。但实际操作中，基金的募集变成向金融机构贷款，以固定利率还本付息，基金运作也是行政干预，投向公益性、基础性项目，基金变成有去无回的政府投资、无偿投资。引导基金的违规运作，不但违背了发挥财政资金引导带动作用、集聚社会资本、促进经济加快发展的初衷，而且给地方增加了大量债务；不但基金项目没有收益，而且连基金本金也难以收回，基金也将越滚越小、越滚越少，滚动发展无从谈起。

5.地方财权与事权不匹配

分税制体制将地方财力上移，随着经济发展步入新常态、地方财政增幅放缓，加之近几年清费降税、供给侧改革、民生政策提标扩面等减收增支政策的密集出台，地方政府财权越来越少、事权却越来越多，地方财政支出责任越来越大、支出刚性越来越强，财政越来越困难，收支矛盾越来越突出，在这种困难的情况下，地方政府财政既要保工资、保运转、保民生、保稳定，又要促发展、出政绩，在发展建设资金筹集内生财力不足的情况下，“一般预算保运转、举债融资促发展”成为必然，地方政府想发展，只能通过举债融资借助外力发展，以增加隐性债务方式筹集资金加快发展。所以，地方政府财权与事权不匹配是地方政府债务急速增长的根本原因，直接导致了地方政府性债务规模扩大。

三、地方政府债务的规模

（一）地方政府显性债务

据2011年审计署全国地方政府性债务审计结果公告（2011年第35号）显示，截至2010年底，全国地方政府性债务余额10.72万亿（含省、市、县三级政府的政府性债务），其中政府负有偿还责任的债务（政府债务）6.71万亿，政府负有担保责任的债务2.34万亿，政府可能承担一定救助责任的债务1.67万亿。据2013年审计署全国政府性债务审计结果公告（2013年第32号）显示，截至2012年底，全国地方政府性债务余额15.89万亿，其中政府负有偿还责任的债务9.63万亿，政府负有担保责任的债务2.49万亿，政府可能承担一定救助责任的债务3.77万亿；截至2013年6月底，全国地方政府性债务余额17.89万亿，其中地方政府负有偿还责任的债务10.88万亿，负有担保责任的债务2.67万亿，可能承担一定救助责任的债务4.34万亿。

据财政部公开数据显示，2014年底，全国地方政府性债务总规模为24万亿，其中政府负有偿还责任的债务（即政府债务或政府显性债务）为15.4万亿，或有债务8.6万亿（政府负有担保责任的债务和政府可能承担一定救助责任的债务，即政府隐性债务）。截至2017年底，全国地方政府债务为16.47万亿，比2014年的15.4万亿增加1.07万亿，三年仅增长6.9%，年均增幅仅为2.26%。

（二）地方政府隐性债务

对地方政府隐性债务，各级政府都讳莫如深、含糊其辞，国家也没有公布权威数据，专家学者也多以大概、估计而论。在2018年3月10日举办的“2018年亚布力金融风险论坛”上，中诚信国际董事长闫衍在以“如何看待当前我国地方政府隐性债务风险”为题的主旨演讲中表示：“当前我国地方政府显性债务规模约为16.47万亿，风险总体可控。但是隐性债务问题较为突出，值得关注和警惕。综合统计测算地方融资平台各种类型的债务、入库PPP项目投资信息、政府购买服务及棚改所形成的债务，认为中国地方政府隐性债务总规模在20万亿到30万亿之间”。另据全国人大财经委员会副主任委员贺铿在5月19日举行的“2018中国企业信用发展论坛暨第九届诚信公益盛典”上发表演讲时，谈及地方政府债务时称：“国外的机构估计，我们的地方债大概是40万亿，这应该是合理的，不高，但是地方政府就没有一个想还债的，现在要让他还债，他说我工资都发不出来，财政困难得很，怎么办？所以现在欠的这些债不说还本，还息许多地方都还不起”。从贺铿副主任委员的演讲表述中可以看出，即使剔除显性债务16.47万亿，地方政府隐形债务规模仍为23.53万亿。

综合以上对地方政府隐性债务规模的描述或表述，2017年全国地方政府隐性债务规模大体在25万亿左右，比2014年的地方政府或有债务（隐形）规模增加16.4万亿（25万亿-8.6万亿），这是继2014年地方政府性债务清理甄别锁定后新发生的隐性债务，短短三年时间，增长190.7%（25万亿/8.6万亿），也就是说三年时间比过去十几年的总和增加将近2倍，增长之快、增幅之大，可谓触目惊心。

四、地方政府债务存在突出问题

（一）综合债务率奇高

按照财政部公开数据和政府债务率计算口径测算，2017年全国地方政府债务规模为16.47万亿，全国地方政府债务率（即地方政府显性债务率，为地方政府债务余额占地方一般预算支出和政府性基金支出之和的比率）仅为71.1%（16.47万亿/23.15万亿），全国地方政府债务率整体处在安全可控区间。但从地方政府综合债务率（地方政府显性、隐性债务之和占地方综合财力的比率）看，2017年全国地方政府综合债务约为41.47万亿（16.47万亿+25万亿），综合债务率约为179.14%（41.47万亿/23.15万亿），全国地方政府综合债务率比政府债务率高出108.04个百分点；超出警戒线79.14个百分点。

（二）财政风险隐患极大

地方政府债务，不论是显性的还是隐性的，不论是公开发行的政府债券，还是通过政府引导基金、政府购买服务、政府与社会资本合作方式的融资，都是政府打头、政府主导的政府举债融资行为，政府都负有不可推卸的偿还责任、支出责任和“兜底”责任，财政是政府的财政，政府债务负担最终都会体现到财政上来。由于债务规模大、还本付息偿债负担重或支出责任大，有的县地方政府综合债务率已达到300%、400%，甚至更高；有的县平均每年债务还本付息支出和支出责任已占本县综合财力（一般预算支出和政府性基金支出之和）的20%以上，占一般公共预算支出的30%以上，根本无力保证还本付息或支出责任的履行。地方政府如此大债务支出负担，存在极大的财政风险隐患，将严重影响财政运行，甚至引发财政危机、金融危机和政府信用危机。财政安全是最大安全，财政一旦崩盘，政府一切将失去保障，远比虚收空转更可怕，虚收空转仅是自欺欺人的把戏，是局部的小范围的倒空卖空，而财政一旦收不抵支，后果将是极其严重的，将会引起经济、金融的连锁反应。

（三）债务积弊恶性循环

在显性债务方面，新增政府债务限额逐年增加，如2015年全国人大批准债务限额16万亿，2016年17.18万亿，2017年18.82万亿，2018年20.99万亿。政府债务限额不断增加，新增债券发行规模不断扩大，标志着地方政府显性债务逐年攀升。更让人担心的是，新债变老债，老债再通过发行置换债券置换，循环往复，必然导致地方政府债务规模越来越大、债务越积越多。这种举新债还旧债、拆东墙补西墙的做法，必然导致地方政府显性债务的恶性循环。在隐性债务方面，地方政府在不正确发展观、利益观、政绩观的驱使下，将财政管理工具当成融资手段和筹资渠道，大肆变相举债融资，超前过度举债融资，导致地方政府隐性债务直线上升、债台高筑。如利用地方融资平台公司，大搞公益性项目融资，用于城市基础设施建设；利用政府购买服务方式大搞棚户区改造、城市开发，违规搞解决教育大班额问题和农村公路建设等；利用政府和社会资本合作方式（PPP）建设没有任何收益的公益性、基础性项目，政府全额补贴或回购，变相融资等；利用政府投资引导基金融资，安排用于有去无回的公益性、基础性项目，政府承诺全额还本付息或固定利率回报等等。

（四）地方财政严重透支

地方政府综合债务规模庞大，特别是地方政府隐性债务，多是利用政府购买服务方式、政府与社会资本合作（PPP）模式和政府投资引导基金等新型管理工具过度举债融资形成的，地方政府综合债务规模大、支出责任多，而且周期长、偿还或支出责任集中，严重透支了地方政府财政。如政府购买服务项目多是20-25年，还本付息额约为融资额的1.8倍，即融资100万，服务期内财政需还本付息或承担支出责任180万元；PPP项目合作期也是10-30年不等。照此推断，全国地方政府综合债务（显性和隐性债务之和）余额41.47万亿（16.47万亿+25万亿），即使按平均20年计算，每年需还本付息2.07万亿（41.47亿元/20年）。2017年全国地方一般公共预算收入9.14万亿，一般公共预算支出17.35万亿，地方政府综合债务每年还本付息支出占一般公共预算收入的22.65%，占一般公共预算支出的11.93%，也就是说，未来20年内，每年全国地方政府一般公共预算收入的22.65%或一般公共预算支出的11.93%必须预留出来，安排用于综合债务还本付息，地方财政透支程度可见一斑。

五、多措并举，切实打好债务风险防控攻坚战

当前，地方政府综合债务已非常之多，地方政府综合债务率已非常之高，地方政府债务形势非常严峻，国内不少地区、行业、企业已开始出现债务违约问题。党中央已把“防范化解重大风险”作为三大攻坚战之首，地方政府债务问题特别是隐性债务问题已经成为我国当前各项工作的重中之重，上升到了维护总体国家安全的高度，对此习近平总书记、李克强总理多次批示、指示和反复强调。但政府债务问题也是复杂的问题，不仅体现政府法治精神和政府公信力，还涉及借、用、管、还各个环节，不仅债务累计多、项目周期长、时间跨度大，还涉及政府违约失信问题，解决也需要巨额的“真金白银”，对困难的地方政府财政来说，20多年的债务偿还和支出责任要在短期内偿还解决也不可能、不现实，全部封牢堵死地方政府举债融资，也不利于地方加快发展。因此，必须多管齐下，综合施策、疏堵并举、防范与化解并用、管理与监督并重，全面规范地方政府举债融资行为，坚决遏制隐性债务增量，坚决防范化解地方政府债务风险，坚决避免财政金融风险发生，确保经济社会稳定和谐发展。

（一）高压严管，压实地方党委政府责任

地方政府隐性债务增长快、风险大，关键是地方党委政府操纵和放任。对违规举债融资问题，问责再多的管理人员都无济于事，因为其落实的是地方党委政府意图，充其量是参与者、管理者、执行者。关键是决策者、组织者，关键是地方党委政府。因此，控制地方政府隐性债务增量，必须形成高压态势，压实地方党委政府的责任。将审计检查、考核监督的重点转向地方党委政府，将追责问责的重点转向地方党政干部，将政府债务与地方党委政府政绩挂钩，与地方党政一把手的提拔重用升迁挂钩。以警示地方政府重视债务、关注债务风险，促使其审慎依法依规举债融资。

（二）堵塞渠道，推进融资平台公司转型

地方融资平台公司确确实实在地方政府融资促发展中发挥了重要作用，在地方政府财政极其困难的情况下，为地方加快发展筹集了大量资金，推动了地方经济和社会事业发展。但过度超能力举债融资，给地方政府带来了沉重的债务包袱、偿债负担、支出责任和财政风险。因此，要按照党的十九大提出的“使市场在资源配置中起决定性作用”的要求，以及政府公共财政退出竞争性领域的要求，大力推进地方融资平台公司转制，剥离其政府融资功能，将地方融资平台公司全部转型为经营性企业，转向经营性项目，规范地方政府举债融资行为，堵塞其违规融资渠道，遏制地方政府隐性债务增量。

（三）依法依规，规范政府举债融资行为

对政府与社会资本合作（PPP）、政府购买服务、政府投资基金等新型管理政策的任用、乱用、滥用，违规操作、过度使用，是造成地方政府隐性债务激增的主要原因，是导致债务风险急剧攀升的“罪魁祸首”。必须痛下决心，规范利用新型管理工具融资的乱象，促使地方政府依法依规利用新型管理模式融资，遏制地方政府隐性债务的过快、过度增长。对新增政府债券，要实行严格的限额管理，必须在地方政府债务允许空间、安全风险范围之内举借，不能无限扩大；对政府投资引导基金，要突出市场导向，坚持市场化运作、循环利用、滚动发展，重点支持优势产业、创新型产业等实体经济发展，严禁向没有收益的公益性、基础性项目的投放，使之越做越大、越做越强；对政府购买服务，必须在允许的范围内实施，将规模严格限定在财力许可、财政承受能力和支出责任允许的范围之内，不能无限制增加财政未来支出责任或偿还责任，透支财政；对政府和社会资本合作，不能一哄而上、任用滥用，要把实施项目的重点转到收益性、经营性项目上来，以减轻政府投资压力和支出负担为目标，将没有收益的项目策划包装成有收益的项目，以特许经营权、项目收益、所有者付费等回报社会资本方的投资，不能单纯以依靠财政补贴、政府付费、分期付款或回购作为回报，无限制增加政府财政支出负担或未来支出责任。要坚决遏止过度超能力举债融资，防止出现一放就乱、一统就死问题。

（四）疏堵结合，缓解地方举债融资压力

发展是硬任务、是政绩，不发展、不举债也不现实，不干是不作为，干没有财力没有资金，地方政府融资举债也是迫不得已的无奈之举。建议按照开前门、堵后门的要求，适当将地方融资需求转为发行政府专项债券，使地方政府由举债融资向发债转变。对中央推行的重大改革发展任务资金需求和地方政府硬性的、合理的融资需求，在地方政府债务安全区间内，通过发行项目融资与项目收益自求平衡专项债券解决，疏解地方政府筹资压力，使其由违法违规举债融资、增加隐性债务，向正大光明地通过合法发债渠道筹资转变，规范地方政府债务管理，遏制隐性债务的过快增长。

（五）着力化解，压减地方政府债务规模

在全面规范举债融资行为、遏制隐性债务增量的同时，必须采取强力措施尽快化解，确保不出现系统性区域性债务风险，坚决避免出现财政风险、金融风险。一是清理锁定。对地方政府隐性债务进行全面清理核实，彻底摸清债务底数，建立信息化管理系统平台并锁定，使地方政府所有债务透明化，并进行全方位监测。二是全面整改。对地方政府隐性债务项目进行全面排查，责成地方政府对违法违规项目进行全面彻底整改，压减地方政府隐性债务规模，确保其举债融资合法合规。三是着力化解。在全面清理核查的基础上，针对不同类型债务情况，分类施策、分类处置，该停的停（在建项目）、该缓的缓（待建项目）、该压的压（融资规模）、该撤的撤（撤销协议、承诺）、该销的销（核销债务）、该偿的偿（偿还贷款）、该退的退（退回融资）、该换的换（资产、债券置换）、该转的转（转变筹资方式），切实化解地方政府存量隐性债务，大幅度压减地方存量隐性债务规模，努力将综合债务风险控制在合理区间。四是实行报批。将地方政府举债融资上管一级，实行严格的举债融资报批制度，未经批准不得举债融资，未经报批的，一律视为违规举债，并严厉追责，以减少地方政府举债融资的随意性。

（六）完善体制，减少地方政府举债融资

当前，地方政府财权少，事权多，财权与事权不匹配，或者说收入来源少、支出负担重，收支缺口大，是地方政府债务急速增长的根本原因。因此，必须合理划分地方事权与财权。一是科学界定事权。以公共产品受益范围为标准，科学合理划分各级政府之间的事权。对属于全国受益范围的公共产品应由中央财政来负担，如义务教育、义务兵、国家公务员工资等，以减少地方事权，减轻地方财政负担。二是合理划分财权。按照目前的财政体制，地方税收大头被中央拿走，省、市、县、乡四级地方政府仅占50%左右，其中还有25%左右的成本性较大、不能“当饭吃”的非税收入，财权分配上明显不对称。应调整中央与地方财政体制，赋予地方政府更多财权，进而提高地方政府财政财力保障水平，为地方发展留下财力保障空间，减轻地方政府举债融资压力。同时，要减少“国家出政策、地方出资金”的“钓鱼”政策，减轻地方政府财政配套压力，实现其事权与财权的相匹配，减少地方政府举债。

（七）强化问责，促使地方审慎举债融资

一是加强监测。通过完善地方政府债务管理系统，实现对地方政府债务管理的信息化、系统化、规范化，由重点监管政府债务向综合债务转变，实现对地方政府债务的全面监管、全过程监管。同时建立科学的地方债务风险监测、评价、预警指标体系，实现对地方政府债务风险状况的实时监测、实时监控、实时预警，确保对债务风险早发现、早预警、早处置，防范地方政府债务风险，防止地方政府过度举债融资。二是强化考核。随意举债融资、过度举债融资，随意搞工程、上项目，动辄几千万、几亿元、几十亿元，由于项目额度大、周期长，一旦形成债务，短期内难以消化，将给地方财政带来沉重债务负担、债务风险或财政风险。因此，必须将政府债务指标纳入对地方政府科学发展观考核体系，必须将债务风险指标纳入对地方党委政府政绩考核内容，既考核经济发展指标，还要考核债务指标和风险指标，考核结果作为硬指标与地方党政领导干部提拔重用升迁挂钩，促使地方重视债务、关注债务风险，促使地方审慎举债融资、规范举债融资、依法依规举债融资。三是强化监督。政策制度不严谨，“权、责、利”不对等，监督制约乏力是容易“跑偏”“走形”和“变调”的重要原因。要加大地方政府债务监督力度，充分发挥人大、纪检、审计等部门监督职能作用，加强对地方政府债务的审查、监督、检查和审计力度，形成经常化、日常化监督机制。同时，还要加大地方政府债务的借、用、还等有关信息公开力度，自觉接受社会公众监督。四是严格问责。按照习总书记提出的“终身问责，倒查责任”的要求，真问责、严问责、终身问责，并倒查责任，依法惩处，以形成强大威慑，促使地方政府敬畏法规，审慎规范举债融资。