如何推动高效实施预算绩效评价及其结果应用——“加快推进全面实施预算绩效管理”沙龙综述

2018年9月9日，由中国财政科学研究院《财政科学》编辑部、西南财经大学财政税务学院和上海国家会计学院（亚太财经与发展学院）联合主办了《财政科学》2018年第4期专题沙龙——“加快推进全面实施预算绩效管理”。本次活动首次通过创新的“沙龙+”的形式，联合京外知名院校共同举办，并引入更加专业的学术会议直播服务，目的在于进一步提升学术交流的效率和影响力，同时为推进政策制定、学术研究、实践应用及国际机构的共享与互通做进一步探索，并为现场与线上参会者提供更加便捷、高效、轻松的学术交流氛围。

沙龙由中国财政科学研究院刊物编辑部主任邢丽主持，会议得到亚洲开发银行的大力支持，亚洲开发银行独立评价局局长Mr.Marvin Taylor、亚洲开发银行行长高级顾问姚先斌、亚洲开发银行独立评价局处长Mr.Walter Kolkma、亚洲开发银行独立评价局首席专家Mrs.Farzana Ahmed出席会议并分享了绩效预算管理的相关经验。农业农村部财会中心副主任安晓宁、中国财政科学研究院办公室主任王泽彩研究员、复旦大学校长助理苟燕楠教授、浙江大学财税大数据与政策研究中心主任李金珊教授、上海国家会计学院（亚太财经与发展学院）彭润中教授、西南财经大学财政税务学院院长刘蓉教授、中央财经大学绩效管理研究中心童伟研究员、西南财经大学周克清教授等出席沙龙并先后发言。现将此次沙龙的主要内容与专家观点综述如下。

一、关于预算绩效评价的本质与内涵

当前我国各级政府正在积极推动预算绩效管理工作，学界与相关领域研究人员也高度关注财政预算绩效的理论研究与政策实施情况。此次沙龙中，专家们也就这个问题进行了深入探讨。亚洲开发银行独立评价局首席专家亚洲开发银行独立评价局局长Mr.Marvin Taylor给出评价的定义，即决定某一特定事物的意义、价值的过程。这意味着评价需要进行跨学科应用，包括人力资源、经济、财务、工程学、统计学、逻辑学等。从管理部门的角度出发，其职能的发挥、控制和支持应包括研究、评价、审计。研究是为了获取新的知识，评价是为了得到结论，审计是为了进一步发现问题并采取实质性的行动。

浙江大学财税大数据与政策研究中心主任李金珊教授则进一步分析认为，全面实施预算绩效管理，应重视制度体系的建立和实施，绩效评价则是这一系列制度在设计、实施过程中的一种工具、一种方法、一种应用。预算绩效管理制度应作用于预算谈判、决策、执行以及评估全过程，并经过不断调整、完善，使预算绩效管理全过程形成闭合环路，能够循环往复地在以后年度的预算管理过程中持续运行。

二、预算绩效评价的目标与方法

（一）国际多边开发组织的评价体系

亚洲开发银行独立评价局局长Mr.Marvin Taylor认为评价的内在逻辑一般包括五个步骤，第一步是确定评价对象，第二步确定评价领域与评价指标，第三步把指标进行细化成为评价标准，第四步是进行评价并得出结果，最后一步是得到进行评价的目的，即确定对象的价值及其意义。多边开发机构确定评价对象是以发展有效性为标准，所有与发展有效性相关的运作及过程都是评价的对象；在评价指标方面，多边开发机构主要采用OECD—DAC标准，项目评价以相关性、有效性、效率性、可持续性为评价标准，但当面对更复杂的评价对象时，将基于评价目标来确定评价标准及评价方法，而在评价方法方面采取的是定性与定量方法相结合。Mr.Marvin Taylor介绍，亚洲开发银行独立评价局作为独立评价机构，其目标是通过资料与数据分析，采用恰当的工具与方法，得到评价结果、给出相关建议或行动计划、监督计划实施，以及实现问责。

（二）预算绩效评价体系应围绕怎样的目标

预算绩效评估目标的确立是绩效评价工作的首要问题，清晰准确的目标是后续一系列工作顺利开展的必要基础，同时更是构建绩效评价指标体系的核心要素。

中国财政科学研究院办公室主任王泽彩研究员指出，首先，预算绩效管理的目的不仅是为了缓解财政收支矛盾，提高资源配置效率，降低行政运行成本，更关键的是在于提升国家治理体系和治理能力现代化水平；其次，我国当前绩效评价对象应实现四本预算全覆盖、预算周期全覆盖、分行业全覆盖。

李金珊教授认为评价目标不仅需要明确回答“评什么”的问题，更潜在地规定了“如何评”的过程。农业农村部财会中心安晓宁副主任进一步指出财政支出绩效评价指标体系一定要围绕主要政策来构建。例如农业财政支出绩效评价指标体系应围绕农业生产支撑与主要农产品供给目标来设计构建。

（三）如何实现高质量的评价

亚洲开发银行独立评价局处长Mr.Walter Kolkma认为，绩效评价目前尚未发展为完整的学科，且评价也并不局限于公共政策或者单独项目，评价更加接近社会研究范畴，并具有专门的目的及过程：搜集相关材料，找到充分证据，最后形成具有说服力的结果；此外，评价需要深入了解政策选择或者项目设计的意图与过程，评价的具体方法还应视不同国情而有所区别，政策评价不仅包括政策的制定，还应包括政策的实施及其效果，甚至包括某项措施或因素在政策实施中的具体作用。

农业农村部财会中心安晓宁副主任则从实际财政农业支出绩效出发，提出预算绩效评价必须突出绩效相关性原则，同时，各部门协调统筹，才能最大限度发挥财政资金的整合效应。从目前财政资金在各个行业中的运用来看，预算绩效评价应根据行业特点分别设置不同的评价指标体系，这就要求绩效评价不能只局限于评价本身，还需要绩效评价专家与行业专家同时发挥各自所长。

王泽彩研究员也呼吁分行业地建立绩效预算评价指标体系，同时建议财政部针对预算绩效评价建立规范的操作指引。

李金珊教授认为预算的始端和终端，即预算决策和评价两个环节相衔接是预算绩效管理制度建设的核心，因而，促成始终两端实现衔接的一些共同要素，可能就是整个绩效管理制度中必不可少的要素，譬如绩效目标的确定，在业务层面需要明确目标的清晰度，在发展规划层面需要重视目标的配合度，在地方治理层面需要考量目标重合度，在宏观经济层面需要参考目标的产出效率等。当前正在进行的整体财政支出绩效评价最突出的特点在于评价目标实质上指向机构或部门边界、部门职责问题，其顺利实施需要得到党和政府政治上的大力支持。

西南财经大学财政税务学院院长刘蓉教授特别提出，针对已经实施的财政政策的绩效评估，首先应关注其实现效率，其次是评价其实现程度；其绩效评价的内容和指标应同时注重经济效益和社会效益两方面；尤其指出绩效评价结果要能够反映财政资金具体受益对象的评价。

（四）技术进步对预算绩效评价的影响

大数据技术的发展和应用将对全球治理体系与经济发展模式产生深远影响。对此，李金珊教授特别提到绩效评估作为一项管理制度，技术手段必不可少。大数据可以帮助财政的各项支出建立类似于家庭账户的数据系统，例如财政补助专项资金，可以设立针对所有涉及个人补助的专门账户，在系统设计阶段输入政策意图和管理思想，借助大数据和人工智能的处理技术与学习能力，能够实现动态实时、具体到每个人的财政补贴到位情况，不仅将大幅提高财政支出透明度，同时节省了大量第三方评价的人力物力，全面大幅提高了财政资金的使用及其管理效率。

（五）绩效评价结果的应用

王泽彩研究员认为实施绩效评价的目的之一应为建立责任追究倒查机制，预算结果不仅与部门次年预算挂钩，还要与产业政策、行业政策乃至个人升迁挂钩，以达到提升财政支出绩效的最终目的。

MRs.Farzana Ahmed则认为，当前存在过度重视独立评价的倾向，这不是可持续的。应该更多地鼓励自我评价，这个过程中需要信任，需要鼓励诚实，因此自我评价需要强有力的领导力来倡导和推动，而评价的最终目的在于从中进行学习，吸取经验教训从而实现自我完善，而不是为了要惩罚或者问责。然而，MRs.Farzana Ahmed指出，评价是非常重要的，但是也有其局限性。它只能评价已经发生的事情，却无法假设没有发生的事情。任何的预算结果应用措施都属于事后行为，其收效往往要等到下一个甚至更多预算年度结束才能体现，因此，应广泛开展事前绩效评估，对项目的必要性、可行性、行动方案以及所需资金提前进行评价，直接提出建议，这样的评价结果的运用效果最好，但同时难度也最大。

中央财经大学绩效管理研究中心主任童伟研究员参与了大量财政支出绩效评价的研究与实践工作，她认为当前绩效评价结果的应用存在主观和客观两方面问题。根据其所在团队最近对100多份绩效评价报告进行的研究结果来看，发现大量问题在于没有抓住根本性问题，或对问题的定性不够严密；问题的逻辑推导存在失误；对策建议流于形式，这样的评价结果无疑是无法应用的。另外，有些被评价单位主观上对评价结果抵触或束之高阁，但也有很多地方已经把评价结果和预算进行了高度匹配。

三、当前绩效评价中存在的难点与解决路径

复旦大学校长助理苟燕楠教授指出我国当前财政预算绩效评价中的几大难点。首先是组织难。政府部门内部的绩效评价力量和专业水准均比较薄弱；第二是第三方评价组织专业化程度不足，业务不够规范，结论与建议实用性差；第三是评价结果应用程度不均衡，群众参与度不高；第四是个人激励不足，罚劣不奖优，影响工作积极性；第五是财政资金来源多元化，资金用途和评价标准不匹配；第六是部分部门领导对绩效评价的重视程度不够。

MRs.Farzana Ahmed则根据亚洲发展银行的相关经验，指出中国经济在经历了40年强有力的增长和发展之后，发展环境已经发生了变化，现在所面临的挑战主要来自发展效率和发展可持续性。

安晓宁副主任认为，基层最缺的是财务管理专家，需要从财务视角强化绩效意识。应通过绩效管理业务培训加强实践部门绩效管理人才的培养，大专院校的本科和硕士培养计划中也应该适当增加相关内容。王泽彩主任则建议重视社会第三方机构的培育和发展，中介机构的准入门槛要从规范化管理角度加以明确。