全面实施预算绩效管理改革：实践困境与解决路径探索

童 伟 黄如兰

内容提要：进入20世纪90年代以来，随着公共财政理论的建立，我国政府及财政部门逐步开始以实施预算绩效考评、建立预算绩效评价体系为突破口，以最终实行绩效预算为目标的积极探索和实践，各类关于绩效预算管理的政策措施不断发布，逐步形成了一套相对完善的政策体系与制度规范。与此同时，鉴于绩效预算理念尚未真正树立，重评价过程，轻评价结果，评价结论实际应用效力不高；绩效评价重心偏移，评价结果可操作性不强；评价管理不够规范等问题也十分突出，在一定程度上削弱了预算绩效管理的有效性。本文即是对当前中国预算绩效管理存在的实践问题及对未来选择的探讨。

经过十余年的持续推进，中国绩效预算改革在有效抑制部门支出需求、提高资金分配效率、增进预算公开透明等方面取得了较为显著的成果。同时在以事后绩效评价改善财政资金决策及使用效益，以事前绩效评估提升财政资源配置效果，从人为分钱到制度分钱，以绩效预算促民主理财等方面积累了较为丰富的经验。

一、预算绩效管理改革的中国实践与推进

总体来看，我国预算绩效管理改革经历了以下几个阶段。

（一）初步试点阶段

21世纪初绩效预算理念开始进入我国。理论界和实务部门对我国实行绩效预算改革的必要性和可行性进行了较为深入的探讨，一致认为，虽然我国还不具备实施绩效预算的基本条件，但通过预算绩效管理体系的构建，积极推进财政支出绩效评价，可有效促进财政资金使用效益的提高，对我国政府预算制度完善具有重要意义。

2001年，根据财政部安排，湖北恩施率先开展绩效评价试点。2003年，《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》提出“建立预算绩效评价体系”，使预算绩效评价正式列入我国财政预算管理改革议程。

此后，部分中央和地方财政部门开始绩效评价试点，对教育、科技、卫生、转移支付等部分领域的一些项目进行了绩效评价。同期，财政部开始发布一系列管理办法，如《中央级教科文部门项目绩效考评管理试行办法》《中央级行政经费项目支出绩效考评管理办法（试行）》《关于开展中央政府投资项目预算绩效评价工作的指导意见》等，对中央部门财政支出绩效评价行为予以规范。

总体来看，这一阶段的预算绩效评价还处于起步阶段，存在明显的分散进行，缺乏统一的制度规范；实施范围有限，以项目支出为主；评价指标体系不尽合理，偏重于效率考核与工作考评；评价标的不够明确，部分评价演变为竣工验收或审计等方面的问题。

（二）统一推进阶段

2005年财政部发布《中央部门预算支出绩效考评管理办法（试行）》，对预算绩效考评的各项管理制度予以了进一步规范，明确了绩效评价的组织管理体系、评价的机构主体、评价的对象以及评价的方法，为预算绩效评价的全面推进奠定了制度基础。为落实该办法精神，2006年，财政部选择新闻出版总署、农业部和水利部开展了中央部门绩效考评的全面推进试点。

（三）常态化发展阶段

2007年我国全国财政收入突破5万亿元，2011年突破10万亿元大关，随着我国财政收支规模的不断扩大，财政支出绩效考评工作进入常态化阶段。2011年4月，财政部发布《财政支出绩效评价管理暂行办法》，该办法成为我国财政支出绩效评价工作开展最为重要的指导文件。

为推动地方开展绩效评价工作，2011年7月财政部出台《关于推进预算绩效管理的指导意见》，2011年8月进一步出台《绩效评价工作考核暂行办法》，逐步建立起全过程预算绩效管理机制。

2012年，财政部召开年中全国财政厅（局）长座谈会，结合财政科学化精细化管理的总体要求，重点研究部署加强预算绩效管理工作，使预算绩效管理的广度和深度得到进一步拓展。同年，财政部印发《预算绩效管理工作规划（2012-2015年）》的通知，明确强调预算绩效管理的目标是树立“讲绩效、重绩效、用绩效”“用钱必问效、无效必问责”的绩效管理理念。

2014年8月，十二届全国人大常委会第十次会议表决通过修改《预算法》的决定，首次以法律形式对财政预算提出了加强绩效管理的要求，为中国政府预算改革由传统的投入预算转向以结果为导向的绩效预算奠定了法理基础。

同期，财政部将投资评审中心改名为预算评审中心，并于2015年6月正式发文《关于充分发挥预算评审中心职能作用切实加强预算管理的通知》，对预算评审中心的职能和作用进行了重新界定。

2015年6月，财政部发布《关于加强和改进中央部门项目支出预算管理的通知》，对绩效目标的设定、审核、批复、调整与应用等进行了全面规范，以提高中央部门预算绩效目标管理的科学性、规范性和有效性。2015年9月，财政部发布《中央对地方专项转移支付绩效目标管理暂行办法》，对中央划拨给地方的专项转移支付实行绩效目标管理，以提高中央对地方专项转移支付的使用效益。

2016年11月，财政部发布《财政管理绩效考核与激励暂行办法》，对地方财政管理工作完成情况，从预算执行进度、收入质量、盘活财政存量资金、国库库款管理、地方政府债务管理、预算公开、推进财政资金统筹使用等7个方面，结合预算管理目标进行考察，并对优秀单位予以奖励。

2017年3月，财政部与环境保护部联合发布《水污染防治专项资金绩效评价办法》，旨在通过强化水污染防治专项资金的决策与管理，提高水污染防治资金使用的经济性、效率性和有效性，支撑和引导《水污染防治行动计划》目标任务的实现。2017年9月，为进一步发挥绩效评价对财政专项扶贫资金使用管理的导向和激励作用，财政部联合国务院扶贫办发布《财政专项扶贫资金绩效评价办法》，对财政专项扶贫资金的分配、使用、管理等方面的绩效评价作出全面规定。

（四）全面实施与推进阶段

2017年10月，十九大报告明确提出，要“建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，全面实施绩效管理”，该文件为中国财政预算管理改革指明了新的方向，提出了新的要求。2018年9月，中共中央、国务院《关于全面实施预算绩效管理的意见》发布，明确指出要“以全面实施预算绩效管理为关键点和突破口，解决好绩效管理中存在的突出问题”“用3至5年时间基本建成全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系”。

二、全面实施预算绩效管理面临的困境与难题

经过10余年的发展，预算绩效管理改革在中国已取得显著成效，预算绩效管理理论框架已逐步形成，绩效评价实践经验不断丰富，评价范围日益扩大，已从项目支出绩效评价逐步延伸到部门整体支出绩效评价，部分地区已覆盖到政策绩效评价和基金绩效评价。

但与此同时鉴于绩效预算理念尚未真正树立，至今仍有一些部门把绩效预算管理当作额外工作来应付。除此之外，对于绩效管理是什么，绩效管理的核心是什么，大多数部门至今依然语焉不详，对绩效评价核心概念认知不清；重评价过程，轻评价结果，评价结论实际应用成效不高；绩效评价的重心发生偏移，评价结果可操作性不强；评价管理不够规范等问题依然存在，在一定程度上削弱了预算绩效管理的有效性。

（一）重过程，轻结果，评价结果实际应用效力下降

目前，各级政府、各个部门都依照规定开展了绩效评价工作，但对于绩效评价结果的运用情况却不甚良好。

开展绩效管理与绩效评价是希望通过一定的方法、指标和标准，查看政府部门为履职所拟定的绩效目标是否实现，相关预算资金执行结果如何。由此，开展绩效评价本身并不是目的，借此考察政府部门“绩效目标的实现程度以及预算执行结果，从评价结果中发现预算资金决策和使用中存在的问题，揭示导致问题产生的缘由，并通过将结果评价信息反馈给政府有关部门，促进政府部门改进预算决策、优化预算安排、增进施政责任”①童伟、田雅琼：《部门整体支出事前绩效评估：方法及实施路径研究》，《经济研究参考》，2017（09）。，才是开展绩效评价的最终目标。如果仅仅只是将绩效评价视为一项不得不做的工作，评价的目的仅仅只是为了得出一个结论与分数，给参与评价的部门排排队，然后刀枪入库，材料存档，评价工作就此终结，那么，这样的评价具有的意义和价值显然不大，是典型的将方法与手段错误地理解为目的，舍本逐末。

然而，在当前各部门开展的绩效评价实践中，这样的评价方法与模式却屡见不鲜，各部门对评价实施过程的重视远远超过对评价结果应用的重视程度。经过大量调研工作得出的评价结论往往只是停留在书面，然后被束之高阁，极少有绩效评价结果能够得到实际应用的，更看不到因绩效评价结果不佳被处罚、被质询或被问责的部门和领导。花费大量人力物力开展的绩效评价，其自身的绩效令人质疑。在当前的绩效评价中就常常会发现，往年评价中多次提及的问题，在后续年度中依然反复出现。对于这样一种绩效管理与评价，目前已有不少专家、学者对其有效性及其存在的必要性提出了质疑。

由此，如何让绩效评价的结果在预算中真正发挥作用，既能够发现问题、给出结论，又能够起到督促改进的作用，而不仅仅是停留在书面阶段，是需要在预算绩效管理中予以高度关注的问题。

（二）预算与绩效脱节，评价结果应用约束力不强

开展绩效评价的目的是帮助政府部门改进预算管理流程，提升预算资金使用效益，但由于约束力不强，缺乏绩效评价结果应用监督机制，表面上看，结果应用的若干流程都落实完好，但评价意见有否得到真正落实，被评价单位是否依照评价意见完善项目决策程序、优化预算资源配置结构，将评价结果与预算编制及政策调整挂钩，各部门无从知晓。

此外，当前的绩效评价多侧重于事后评价，虽然事后评价结果可应用于部门预算决策改进、预算安排优化、施政责任增进，但不可否认的是，“事后评价很难改变一个既成事实，即财政资金已被实际支出，不良后果业已成为事实，唯一能做的只是寄希望于未来能够更好的改进，但却不能减少已经造成的损失和带来的不良影响”。①童伟、田雅琼：《部门整体支出事前绩效评估：方法及实施路径研究》，《经济研究参考》，2017（09）。

（三）绩效评价重心发生偏移，评价结果可操作性及权威性不强

在预算绩效管理过程中，绩效评价的关注点应在于查看项目实施情况，给出预算可否继续实施的结论，因此，对于财政资金使用效果的评判是最为关键的。对效果的评价通常从社会效益、经济效益、环境效益、满意度指标等方面进行测度。由于财政资金的使用一般不以追求经济效益为重心，也有很多资金的使用并不具有环境效益，由此，对于绝大部分财政资金来说，对其效果的评价主要从社会影响、服务对象满意度等角度来进行衡量。

但困难的是，社会效益不像经济效益那样可以通过设定一定的经济指标来进行量化和度量。社会效应往往较为宏观和抽象，可以通过定性的方法进行描述，却很难通过定量的指标来进行测量，例如全民健身运动投入，可以测度其到底吸引了多少民众参与到体育锻炼与健身之中，但究竟对全民的身体健康产生了多大的促进作用，则很难通过一个具体的数值予以体现。而且，社会效益往往需要相当长一段时期才能逐步显现，对社会效益进行当期实时评价也会因此而难以推进。同样，对满意度指标进行的测量也会因样本数据的采集、样本群体的选择、测量成本的限制以及评估时限的要求等，在实际评价中面临诸多困难。

鉴于对预算效果进行评价存在的上述困难，评价者往往会避重就轻，将评价的重心放在难度较小、较易开展的领域，即对项目实施过程的评价之上。对项目实施过程的评价主要集中于对财政资金投入的规范及时、管理制度的健全等方面，导致评估各方都更加关注预算执行的管理过程，而非预算执行的效果，使绩效评价变成了对财政资金使用和管理的再次审计，从而偏离了开展绩效评价的最终目的与主要方向，使对预算绩效评判最为重要，在评价框架体系中权重最高的效果部分，评价依据不够充分，评价结论不够准确，评价结果可操作性不强。这样的评价结果对于预算绩效管理来说，能够起到的实际作用也会受到制约。

此外，由于当前的绩效评价只针对某个项目或部门，且在“指标体系、评价标准、评价方法等方面不尽统一规范，即使是同一项目，在不同年度、不同地区、由不同机构进行评价时，也存在明显差异，评价结果的不统一、不一致，评价报告质量的良莠不齐，严重影响了绩效评价结果的权威性和可信度，使评价结果的实际可应用性存在一定的疑议”①童伟、宁小花：《走出评价结果应用“虎头蛇尾”困局》，《中国财经报》，2018-08-02。，无法有效反映各个部门和项目之间的绩效差异，无法依据评价结果解决财政资金在部门间、项目间配置不合理，项目安排散碎、资金难以统筹等方面的问题，无法通过绩效评价实现打破支出固化格局、优化财政支出结构、为政府重点政策方向提供充足财政资金的目的。

由此，开发一套较为完善，较为全面、准确，适用性强的预算绩效管理与评价社会效益指标体系，也是当务之急。

（四）绩效评价核心概念认知不清

绩效目标是绩效管理最为核心的基本要素。但对于绩效目标的设定，很多部门的理解和认知并不清晰。在长期的绩效考评实践中常常可发现，绩效目标设定相对完整与准确的极为少见，大部分部门都将其视同于宏观战略目标，往往以国家、地区或部门的总体规划取而代之，致使这一对于预算绩效管理与绩效评价来说最为重要，具有全面统筹及实际指导意义的关键性指标形同虚设。

绩效目标不明确，使对项目进行年度以及中期评审，以查看项目的实施是否与预期目标相一致、是否围绕目标开展活动、各项活动的顺序安排是否合理、预算资金的配置是否匹配、项目能否实现预期效果、项目可以继续实施还是需要进行局部调整，抑或需要立即中止时，缺乏科学合理的比对依据和评判标准。正是因为绩效目标的不明确，导致项目实施内容不匹配、实施方案不科学、管控措施不严密、资金安排不合理，年度及中期评审将很难得出科学合理的结论。因此，判断该项目能否继续实施的准确性受到较为严重的影响。

三、全面实施预算绩效管理方法与路径探讨

在党的十九大提出要全面实施绩效管理的宏观政策背景下，为全面贯彻落实十九大精神，全面推进绩效管理，还需要从各个方面不断完善绩效管理模式、优化绩效评价方法、扩大绩效评价范围、丰富绩效评价手段、提升绩效评价水平，为我国绩效预算改革的全方位推进提供良好的技术保障和路径支撑，同时也通过各方面评价经验的不断总结与完善，形成具有中国特色的绩效管理与评价经验。

全面实施绩效管理理念的提出，将预算绩效管理推向全方位、全口径、全过程、全覆盖，将项目支出绩效管理、部门整体支出绩效管理、财政政策绩效管理、财政综合支出绩效管理等有机地结合起来②王罡：《如何理解“全面实施绩效管理”》，《新理财（政府理财）》，2018（03）。，形成全方位的绩效管理联动，为以结果为导向的中期预算机制的全面推进奠定基础。

具体来说，预算绩效管理的全方位覆盖与全过程延伸须实现：（1）政府层级和部门的全覆盖，即覆盖所有政府层级及所有财政资金使用部门和单位；（2）构建完善健全的预算绩效管理制度体系，针对绩效目标、绩效跟踪、绩效评价、结果应用、绩效问责、绩效公开等各个阶段与环节，都分别制定出科学合理的管理制度；（3）绩效管理流程的全覆盖，即针对事前评估、事中跟踪、事后评价和追踪问责，形成覆盖目标、过程、结果的全过程全周期绩效管理体系；（4）涵盖所有财政性资金、财政活动内容的绩效管理，即覆盖四本预算，涵盖项目支出、部门整体支出、支出政策、转移支付、综合管理，以及债务、基金、PPP等在内的资金和资金活动内容的全覆盖；（5）形成社会参与的全覆盖，积极吸引人大、政协、社会公众对绩效管理及评价的全面参与；（6）运用大数据推动绩效管理信息联通，以及管理协同的全覆盖，强化绩效管理数据整合，提高绩效信息数据处理能力。

由此，需要充实与完善相关制度及机制建设，应（1）强化预算绩效管理政策法规；（2）完善预算绩效管理的体制机制建设，如结果应用机制、激励机制、监督追踪机制、问责机制、公开透明机制、公众参与机制等；（3）规范预算绩效管理的实施流程；（4）拓展预算绩效管理的实施范围；（5）强化绩效管理的构建。

除此之外，还需重点关注以下问题的解决：（1）改进政府会计统计方法，提供高质量的信息数据；（2）强化专业化训练，促进第三方机构绩效管理专业能力提升；（3）加强预算绩效管理中大数据的应用；（4）建立绩效公开报告制度，促进绩效评价结果更好的应用；（5）创造良好的环境氛围，引导利益相关者积极参与。