山东省预算绩效指标体系建设的探索与实践

山东省财政厅预算绩效管理处

内容提要：预算绩效指标体系是预算绩效管理最重要的基础性技术工具。本文系统梳理了山东省近年来在预算绩效指标体系建设方面的典型做法，尤其在分部门、分行业领域绩效指标建设过程中的具体做法。这对健全完善预算绩效指标体系具有借鉴参考价值。

预算绩效指标体系是指对财政政策、财政支出项目等实施全过程预算绩效管理所应用的一系列指标名称、指标内容、指标权重、绩效目标值、评价方法等的统称，它是预算绩效管理最重要的基础和技术工具。《中共中央、国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》（中发［2018］34号］文件指出：“各级财政部门要建立健全定量和定性相结合的共性绩效指标框架。各行业主管部门要加快构建分行业、分领域、分层次的核心绩效指标和标准体系，实现科学合理、细化量化、可比可测、动态调整、共建共享。绩效指标和标准体系要与基本公共服务标准、部门预算项目支出标准等衔接匹配，突出结果导向，重点考核实绩”。明确划分了财政部门、主管部门绩效指标体系建设的责任，明确了总体目标任务，为我国预算绩效指标体系建设指明了方向和路径。

山东省预算绩效管理工作2011年开始起步，2014年省财政厅成立了专职管理机构，并重点推进绩效目标编制和以专项转移为主的重点项目预算绩效评价工作，近三年省财政厅重点评价项目一直稳定在60个以上，以委托三方机构独立评价为主。通过前几年工作实践发现，分级分类的预算绩效指标体系这一技术工具的缺失，一直困扰着各级财政部门、主管部门、项目单位和第三方机构，是一个必须从根本上解决的大问题。基于这一认识，省财政厅从2016年开始进行分部门项目支出预算绩效评价指标体系建设试点，通过对试点情况的不断总结，进一步认识到预算绩效评价指标体系框架应该是一个由三个层级即总框架、分框架、子框架共同组成的庞大指标、标准系统。第一层级是总框架，由财政政策、财政收支、政府债务、政府投资基金、行政事业资产、部门整体支出、地方财政运行等绩效指标体系构成；第二层级是分框架，由各部门的行业（产业）政策、项目和部门整体支出及所属单位整体支出等绩效指标体系构成；第三层子框架由各种类型的项目绩效指标体系构成，比如本级项目与转移支付项目、事前补助项目与事后奖补项目、全额投资项目与引导补助项目等，以及特定类型的项目，比如目前迫切需要构建的扶贫项目、涉农资金整合项目和山东正在全力推进的新旧动能转换项目等绩效指标体系，用于对项目绩效实施标准化、精细化管理。但构建上述三级绩效指标体系是一项集技术性与复杂性于一体、统一性与分散性相结合的浩大社会系统工程，是一个公认的国际难题，既没有成熟的现成经验可循，也没有捷径可走，只能稳步探索、扎实推进，在实践中逐步构建，在应用中不断改进。由于受各方面条件所限，山东省这几年正在探索建设的，属于分框架中部门项目支出绩效指标体系框架范畴。

一、分部门绩效指标体系建设的重要性

在三级预算绩效指标体系框架中，第二层级的分框架处于承上启下的中间环节，其重要性非同一般。

（一）有利于形成行业统一规范

目前各部门在进行绩效评价时，指标体系设计主要参照财政部2013年颁布的《预算绩效评价共性指标体系框架》，这个总框架属于第一层级，行业、项目特点不够突出，各级各部门只能以这个总框架为蓝本，费时费力临时构建各个行业、项目的评价绩效指标体系特别是个性指标体系，拉长了评价周期，增加了评价成本，降低了评价结果的可比性。建立统一、规范的行业性绩效指标体系，对指导、规范各行业预算绩效管理工作具有重要意义。

（二）有利于提高工作效率和效益

指标体系建成后，既可以减轻各级财政部门、主管部门预算绩效管理特别是绩效目标编制、绩效评价工作量，也可以有效减轻三方机构承担绩效评价任务时临时设计评价指标体系造成的重复劳动，大大节省工作时间，降低管理和评价成本，提高工作效率和效益。

（三）有利于提高绩效目标编报质量

目前各级各部门预算绩效目标编报中普遍存在指标体系不完整、不系统、不规范、不能科学反映项目全貌问题。绩效指标体系库建成之后，部门、单位参照个性指标体系编报绩效目标，可以有效反映项目全貌，保证绩效目标先进性、合理性，从而对实际工作发挥重要引领作用。山东省在2018年绩效指标体系建设中增加了绩效目标值的内容，就是为了解决绩效目标编报质量不高的问题。

（四）有利于提高绩效评价质量

预算绩效评价指标体系、指标权重、评价方法是否科学合理，直接影响评价结果，决定评价质量。从前几年的重点项目三方机构独立评价情况看，三方机构在接受委托后，往往是临时抱佛脚匆忙设计评价指标体系、指标权重、评价方法等，不但增加了成本，延误了工期，也难免存在指标体系不完善、指标权重不科学的问题，难以保证评价质量，最终必然会影响到评价结果应用。预算绩效指标体系建设的初衷，就是为了建立健全项目支出绩效评价指标体系，提高评价效率和质量。2018年山东省将绩效指标体系建设内容扩大到个性指标权重，可有效避免三方机构因对实际工作缺乏了解而在各项指标间平均赋分问题，有效提高评价结果的客观公正性。

二、2016—2017年试点情况

2016年，山东省首先选择了省水利厅、省卫计委两部门进行了初步试点，经过近一年的努力，初步建成了水利系统、卫生计生系统项目支出绩效评价指标体系框架。2017年山东省将试点范围扩大到省教育厅、省旅发委、省人社厅等7个部门，试点内容由“绩效评价指标体系”更正为“绩效指标体系”，力求既适用于预算绩效评价，又适用于绩效目标编制。最终，有6个部门完成了项目支出绩效指标体系框架建设任务，上述8个部门的绩效指标体系框架，均由省财政厅和试点部门以正式文件联合颁发。

（一）建设依据

一是财政部《预算绩效评价共性指标体系框架》（财预［2013］53号），这是指导构建分部门项目支出绩效指标体系的基础性、纲领性文件。二是各部门“三定方案”确定的部门职能，这是设置支出项目的主要依据。三是依据各部门五年计划、中长期事业发展规划、专项工作规划、年度工作计划、专项资金管理文件等。这些规划、计划、文件所提到的指标体系、目标值是各部门、各项工作多年工作经验、统计数据、技术方法等综合凝炼而成的结晶，为绩效指标体系、绩效目标设计提供了很大方便。

（二）建设思路

采取分部门、共性+个性指标的构建思路，从支出功能、支出经济两个维度构建，共性指标可构建一套本行业通用的指标体系，个性指标必须按部门职能独立构建指标体系，从而形成共性+个性、支出功能+支出经济的绩效指标框架体系。每个项目，都分别对应支出功能和支出经济两类指标。

对各部门的本级支出项目，主要是工程类、维修改造类、购置类、信息工程类、科研课题类、会议培训类、专项运转类等项目，因所使用的绩效指标体系大同小异，在部门间具有通用性，对这类项目通过统一制作绩效指标体系模板供各部门参照，避免部门之间从零开始重复建设，有效减轻试点部门工作量。

（三）建设主体

绩效指标体系建设虽有省财政厅牵头组织，但责任主体是试点部门。在部门内部，支出项目归哪个处室具体管理，绩效指标体系就归哪个处室具体建设；财务部门发挥牵头、汇总作用。主要原因是项目直接管理者是真正的一线专家，对职责范围内的考核体系、工作目标、不同指标重要程度最了解、最熟悉，具有丰富的实践经验和政策水平、业务水平，在绩效指标体系建设中具有不可替代的重要作用。

（四）原则要求

一是依据明确。指标体系建设要有明确的文件、资料、数据作为支撑。没有明确文件规定的，应经过专家论证，并经部门领导研究同意。二是内容完整。指标数量能够反映项目全貌，做到关键、核心指标不遗漏，指标之间不重叠。尽量细化，又不过于繁琐。三是力求量化。项目产出、效益目标要尽量量化，绝对值与相对值均可。确实无法量化，需进行定性分析的，要合理设置赋分阶梯。四是科学合理。一方面，绩效目标要具有先进性，充分发挥对实际工作的引领作用，不能低于目前已经达到的目标；另一方面，又要具有合理性，是多数地方、单位经过努力能够达到的目标。五是便于使用。指标解释、评分方法应简便易懂，数据资料容易搜集，易于操作，便于各方理解和使用。

（五）技术支撑

由于绩效指标体系建设是一项全新的工作，为保障试点工作顺利进行，一方面聘请国内知名三方机构进行全程技术指导，另一方面针对分部门项目支出绩效指标体系专业性强的特点，实行了两级专家会审制，一级是部门内部组织的专家初审，另一级是省财政厅、试点部门联合组织的专家评审，联合评审一般有5名以上专家组成评审小组，其中主管部门聘请2名，财政部门聘请3名，联合组成专家组。试点部门根据专家意见对绩效指标体系进行完善修改后，由省财政厅与主管部门联合发文颁布，并纳入部门绩效指标库实行动态管理，根据客观情况变化适时修订。

三、存在的问题及今后的工作重点

从前两年的工作实践看，山东省分部门绩效指标体系建设试点工作中主要遇到以下问题：一是支出功能与支出经济两大类指标并不完全对应，实际使用中如何合理选择，部门、单位存在困惑。二是没有相应建设指标权重，关键、核心指标不明确、不突出，在实际使用中容易造成平均赋分。三是缺乏相应的个性指标绩效目标，对部门编报预算绩效目标的指导作用不强。

针对上述三个问题，山东省2018年的分部门绩效指标体系建设工作将以增强适用性为重点，不再过分强调支出功能与支出经济科目，而以部门职能和财政支出项目为主线，增加个性指标权重、计分方法、绩效目标三个内容，以增强对绩效目标编报和绩效评价工作的指导作用，进一步规范预算绩效管理工作。

四、意见建议

众所周知，预算绩效指标体系建设是一个国际难题，也是一项长期而艰巨的任务。目前看，总框架中还有财政政策等绩效指标体系需要建立，部门整体支出绩效指标体系也需要进一步完善，今后还要增加财政收入、政府债务、资产等绩效指标体系；分框架中，一些中央主管部门已经在项目支出绩效指标体系方面取得突破，有效减轻了地方指标体系建设的工作量，但总体建设任务仍很繁重；对财政支出项目的科学分类尚在探索阶段，绩效指标体系子框架建设任重道远。特别是涉农资金整合之后，急需自上而下建设一套整合之后的涉农资金绩效指标体系框架。由于绩效指标体系建设工作量巨大，依靠任何一方力量都无法独立完成，所以必须集财政、主管部门和社会之力共同构建。建议以财政部为统领，在财政部、中央主管部门、省市区财政部门三个层面共同展开，协同攻关。财政层面，建议实行片区或省市协作的形式，采取分项强强联合的办法，成立多个协作攻关小组，各协作小组吸引有实力的三方机构、绩效专家参与，共同完成绩效指标体系总框架构建工作，对关键核心指标按重要程度进行排序，对国家有明确目标要求的指标列明绩效目标，并说明评分方法、文件依据等，由财政部统一组织验收、完善后颁布，用以指导全国的预算绩效管理工作。部门层面，由财政部协调指导各中央主管部门自上而下分头建设，尽快完成分框架构建工作。这样做，既有利于对全国、对各行业的预算绩效管理工作进行统一规范，也突出了效率、效益、质量相统一的绩效原则，降低了分散建设的时间和经济成本，提高建设速度，加快推进我国预算绩效管理向纵深发展，并由粗放管理向精细管理转变。