绩效预算改革国际经验与中国未来发展——2018绩效预算比较研究国际研讨会综述

赵早早

编者按：中国预算绩效管理改革已经过15年时间，是中国四十年改革开放历程中不能被忽视的重要内容之一。虽然，此项改革缘起于中国对西方经验的学习与借鉴，但经过15年探索努力，中国预算绩效管理改革已显露出与西方新绩效预算理论与实践并不完全趋同的路径和个性特点。这些特点与地方实践密切相关，各地实践不仅是理解中国改革的重要视角，而且也是形成中国特色绩效预算理论的源泉。本专栏以中国社会科学院主办的“2018绩效预算比较研究国际研讨会”所讨论的内容为基础组稿而成。一方面介绍了绩效预算领域的最新研究成果和观点，另一方面介绍了广州市、四川省、河北省、山东省的地方案例。这四篇案例是由四个地方的实践者在会议发言基础上整理而得。从代表性来讲，这四个地方的改革与发展经验能够代表中国预算绩效管理改革中的地方差异性。本专栏希望借此研究助力中国的改革深化、理论升华、促成理论创新与改革实践在良性交互中齐头并进，同时为绩效预算国际比较研究提供中国故事和中国经验。

中国绩效预算改革始于21世纪初。经过十多年的实践探索，从地方试点到全面推进，改革日新月异。2018年7月6日，中央全面深化改革委员会第三次会议审议通过了《关于全面实施预算绩效管理的意见》，明确指出全面实施预算绩效管理是政府治理方式的深刻变革，需要通过全方位、全过程、全覆盖实施预算绩效管理，实施预算和绩效管理一体化，提高财政资源配置效率和使用效益。

2018年7月5日，由中国社会科学院主办、中国社会科学院财经战略研究院承办的“2018绩效预算比较研究国际研讨会”在北京召开，来自国内外理论和实践领域的专家学者、政府官员、绩效评价第三方机构代表共90多人参会，围绕主题“全面实施预算绩效管理的难题与解决之道”展开积极热烈且卓有成效的讨论。与会嘉宾围绕“预算绩效管理与绩效预算：理论与实践的对话”“预算绩效管理改革与部门绩效管理改革的关系研究”“预算绩效管理改革的新技术：大数据与绩效信息可视化研究”“中国地方政府预算绩效管理改革与实践”四个核心议题展开热烈讨论。

会议达成基本共识：绩效预算改革是一个漫长过程，其间不仅需要理论与实践紧密结合，更需要各国、各级政府根据自身制度、文化、历史特点因地制宜地持续推进；绩效预算与政府绩效管理密不可分，绩效预算改革更适合作为政府行政部门管理改革的一种工具，推动行政部门内部绩效管理不断完善；绩效预算的内涵与外延也有必要跟随实践发展不断地完善和丰富。

一、重新定义绩效预算：绩效预算与绩效管理密不可分

国际货币基金组织高级经济学家特蕾莎·克里斯汀博士指出，从国际发展趋势和经验看，在很多国家，因地制宜地绩效预算改革，有助于帮助政府通过完善预算制度而改善行政管理制度与行政行为，利用绩效信息的公开透明影响预算过程，促进政府绩效管理水平的提升，进而提升国家治理能力与治理水平，因此，绩效预算的理论概念有必要从紧盯绩效信息对预算分配结果影响程度的单一向度向多向度拓展。总结起来，多向度包括以下七个方面：第一，绩效预算始终以政府预算及其预算制度建设为核心，是通过获得良好的绩效信息来影响或掌控预算的一个过程；第二，绩效预算实践的具体表现形式并不完全相同，改革或制度创新若想有效就必须符合各个国家、地区、不同层级政府的实际情况；第三，绩效预算与绩效管理密不可分，绩效预算改革的成功依赖于政府良好的绩效管理制度、行为与能力，需要政府具备良好的绩效信息搜集、整理与分析能力以及掌握运用新技术的能力；第四，绩效预算信息公开透明制度非常重要，其也是预算监督问责制度的重要组成部分，绩效预算改革的成功不仅需要告知公民相关信息并获得公民的理解与支持，而且需要政府内部各层级之间有更多的对话、沟通与交流，以促进政策目标与绩效目标的有效结合，确保目标的有效实施；第五，绩效信息很重要，但是发现绩效信息背后深层次的问题并加以分析和解决，这比仅仅盯住绩效信息本身更重要；第六，绩效预算制度必须有活力，过度僵化死板的制度不利于改革推进，重视改革中基层公务人员和公共服务直接提供者的经验，可以通过符合实际的制度设计，赋予各级政府及其公务人员必要且合理的自主权以激励他们提高绩效；第七，最后且是最重要的一点，绩效预算需要相关法律规范的更新与不断完善，促进法律制度体系与改革实践尽量吻合，为实践保驾护航。

美国《公共管理评论》联合主编杰里米·L·霍尔教授指出，绩效预算与绩效管理密不可分。绩效预算虽然无法摆脱预算政治性的基本特点，但是立法和行政之间围绕预算展开的政治博弈总能达成妥协，其基础就是参与各方都能够获得足够的绩效信息。打破信息不对称的关键，并不是拘泥于建立多么完备的绩效评价指标体系，而是能够找到关键性绩效指标，并搜集到足够有用的信息。信息的产生、搜集与整理，一方面依赖于良好的绩效管理制度，包括部门间基于绩效管理的协同合作，另一方面依赖于政府绩效管理能力和相应的行政人才。

美国堪萨斯大学何达基教授指出，在过去几十年里，推动绩效预算改革的多数国家从改革实践出发，不断调整改革的目标、方向和方法。绩效预算与绩效管理之间的关系越来越紧密，使得理论界开始思考重新定义绩效预算概念，更倾向于使用“绩效主导的预算管理”。他进一步指出，中国一直以来所使用的“预算绩效管理”概念甚至更符合用来总结各国绩效预算改革实践。

荷兰审计署高级预算专家马丁·德·荣先生指出，绩效预算理论产生之初主要关注绩效评价信息对预算分配结果的影响程度，尤其希望以绩效评价结果来决定或影响立法机关的拨款过程。然而，基于此概念基础上的各国改革实践，并不完全成功。越来越多的国际比较研究成果发现，绩效预算改革更适合作为政府行政部门管理改革的一种工具，尤其是将绩效预算作为提高财政和行政透明度的工具，可以用它来推动行政部门内部绩效管理。所以，中国所使用的“预算绩效管理”概念更贴近世界绩效预算改革实践。

二、绩效预算改革是一个漫长的学习和自我完善过程

澳大利亚财政部支出政策部门前主任玛丽·文娜女士指出，澳大利亚绩效预算改革开始得比较早，从上世纪60年代开始，至今仍在进行，澳大利亚在改革中不断寻找并完善适合本国的绩效预算制度与方法。绩效预算改革就是一个全社会不断完善和学习的过程。

墨西哥经济研究与教育中心公共管理项目部加布里埃尔·普龙·希德教授指出，墨西哥政府绩效预算改革开始于上世纪50年代，现有体系基本在90年代才建立起来，至今关于如何产生更准确、合理、科学的绩效评价信息，如何解决绩效信息不对称问题，始终是墨西哥推动改革的焦点。墨西哥的绩效预算改革也从未停止过，一直在摸索中不断前行。

美国堪萨斯大学何达基教授指出，美国的绩效预算改革从上世纪50年代开始，尽管会受到政治因素的影响发生具体形态的变化，但是追求高绩效的预算改革却从未停止过。比如，美国克林顿总统期间推行的PART绩效评价方法，在奥巴马上台之后就被束之高阁，然而美国各级政府推行绩效预算的实践却并未停止。还有英国、加拿大等国家都是如此，无论执政党是哪家，政府讲绩效并推动绩效预算改革的脚步却未停止。各国的绩效预算改革一直都在路上。

三、重视绩效信息制度建设并提升绩效信息质量水平

绩效信息是绩效预算决策的重要依据，推动绩效预算改革的国家政府都非常重视绩效信息的生产过程和使用效率，更重视通过对绩效信息的分析与长期跟踪观察，探究绩效信息背后隐藏的深层次制度性、管理性问题，并找到完善治理的方式和方法。

特蕾莎·克里斯汀博士、杰里米·L·霍尔教授、马丁·德·荣先生的发言以及澳大利亚、墨西哥、印尼、智利的案例都显示，建立和不断完善绩效信息搜集、整理、分析制度框架和体系非常关键，包括建立良好的绩效评价体系。各国在构建绩效评价指标体系过程中，越来越多地倾向于化繁为简，寻找关键性绩效指标，在关键性绩效指标的引导下整合和优化相关经济、社会、财务、管理等多领域的信息。特蕾莎·克里斯汀博士特别指出，实践表明，如果绩效信息过于复杂反而会影响决策者或预算参与者的判断准确性，甚至给预算监督工作带来巨大困难。

与此同时，更多国家政府也认识到，绩效信息往往只能反映过去一段时间的情况，如何使用绩效信息来影响未来预算决策，这是一个重要且困难的工作。解决困难的路径有两个：一是需要对绩效信息背后隐藏的原因进行深度分析，发现制度性、管理性等方面问题，并在未来决策中加以不断完善；二是增加绩效信息的公开程度，不仅让立法机构了解更多信息，更应该向基层公务人员和公众公布更多绩效信息，让更多的参与者了解政府公共活动过程及其成本、效益和效果，促进大家都重视绩效理念，逐步形成绩效文化，改变行为方式，为高绩效治理共同努力。

既然绩效信息对绩效预算改革成败影响深远，加强绩效信息制度建设就非常重要，其中最重要的就是解决信息不对称问题。解决信息不对称的关键是冲破不同机构之间的信息壁垒，实现绩效信息及其信息源在不同参与者之间共用共享。中国社科院财经院张斌研究员和赵早早副研究员、中国财科院陈穗红研究员、泛美卫生组织前顾问约翰·保罗·马丁内斯博士的主题演讲均指出，绩效信息通常是在各级政府基本信息源基础上生成的，这些基本信息源包括项目和政府的管理信息、财务信息、预算信息等。在各级政府层面，这些基本信息源往往被掌握在不同的行政部门手中，甚至基层公务人员更了解实际情况。因此，绩效信息制度建设就必须有助于打破信息壁垒，减少绩效预算各参与方之间的信息不对称问题，尽可能实现有效信息在必要参与者之间的顺畅流动，促进决策科学有效。

绩效信息报告制度以及新技术在绩效信息产生和报告制度中的恰当应用也非常重要。政府相对于立法机构、监督机构、公民个人来讲，能够掌握更多的政府内部的绩效信息及其相关基础信息，因此，政府作为绩效信息报告主体，不仅需要主动报告，更需要采用便于理解的语言、便于获得的方式向其他机构和公众报告信息，这是解决信息不对称问题，实现决策科学、加强有效监督的关键所在。零点有数集团副总裁范文女士、中山大学公共卫生学院副教授吴少龙博士指出，在绩效信息可视化过程中，政府需要跟越来越多的企业、社会团体合作，获得越来越全面的政府外部数据信息，比如公民使用公共设施的信息、公民对公共服务（比如公共卫生服务）的评价信息等。绩效信息制度需要为政府获得全面信息设立制度性保障，通过制度设计打破信息壁垒，为公共决策保驾护航。

四、减少预算控制、增加执行灵活性必须与有效问责制度配合推进

特蕾莎·克里斯汀博士等专家在分析OECD成员国绩效预算改革经验时指出，绩效预算改革过程中，存在着“增加灵活性”与“加强控制”之间的矛盾。正如印度尼西亚大学阿奇诺·苏阿诺·普拉波瓦博士指出的那样，灵活性其实是一把双刃剑，一方面公共管理者需要一定的自由度以确保独立且快速地作出决策，另一方面如果公共管理者不受必要约束的话，过多的灵活性容易造成随意决策。解决该矛盾的关键点在于不断完善控制制度，该制度建设应该有助于回答一个核心问题：加强预算控制是否阻碍或限制了管理者提高绩效的能力和平衡风险的能力？如果控制制度限制了政府绩效目标的最终实现，降低了效果，增加了成本，那么就有必要改革该制度。改革的思路，一方面以实现绩效结果为最终目标，赋予管理者以及基层人员一定的自主性或自由裁量权，调动其积极性为实现目标而努力；另一方面，加强监督问责，防止腐败和权力滥用。在处理这对矛盾方面，各国的具体做法均不完全相同。比如，英国采用绩效合同的方式，给予公共管理者更多的灵活性；印度尼西亚则采用比较保守的方法，公共管理者获得的自由裁量权非常有限。

五、不断提高参与者的相关能力并加强培训

与会国内外专家和实践者多次指出，无论发达国家还是发展中国家，在推动绩效预算改革过程中，都曾经历过或正面临着绩效预算领域人才缺乏、绩效评价能力有限等问题。绩效预算改革需要行政管理改革的协同配合，并要求政府公共管理者不断提高必要的能力水平。在绩效预算改革大趋势下，一方面，政府及其公共管理人员需要具备综合性知识体系，所有从事公共管理工作的人员都应该具备必要的绩效预算和绩效评价的基础知识和技能。为此，针对公共管理人员展开绩效预算和绩效评价理论与技术培训是非常必要的。另一方面，从事绩效预算的管理者也需要更多地了解和掌握其他各个领域的专业知识，学会将专业知识与绩效预算知识和技能融会贯通。最后，需要通过不断的社会宣传、普及绩效预算理论与方法，形成讲绩效的文化氛围，只要公众真正了解绩效是什么，明白政府如何达成良好的预算绩效和政府绩效，才能真正提升外部监督的效果。

六、中国实践与未来发展

中国社会科学院副院长、学部委员高培勇教授指出，中国绩效预算改革是随着中国改革开放和经济体制改革的历史大背景而产生和发展的。为实现国家治理体系和治理能力现代化，构建现代财政预算制度体系，绩效预算改革成为全面深化改革的重要内容之一，未来“全面实施绩效管理”改革必然要求把绩效预算的理念以及管理的规则，从一般公共预算覆盖到所有的政府预算，也就是全部政府收支。他进一步指出，面对这一新时代的新要求，政府预算绩效管理制度有必要进一步实现自我完善，以推动实现国家治理体系和治理能力现代化，这将是中国未来5-10年的重要议题之一，也是中国哲学社会科学研究者需要认真思考的议题。

财政部预算司绩效处郑涌处长指出，中国在过去十多年的绩效预算改革过程中，不断学习国际经验同时不忘摸索中国道路，其间取得了成绩也存在亟待解决的问题。从发展经验来看，一是新《预算法》的颁布实施给预算绩效管理改革奠定了法律基础，提供了法律依据；二是党中央和国务院的高度关注和支持是改革持续深化的重要保障；三是地方实践与发展给全国性制度构建提供了可资借鉴的经验和方法。目前仍存在亟待解决的问题：一是所有参与者对绩效预算的认知与接受程度并不一致，全社会普遍认同的绩效理念与文化尚未形成，从理念到实践的转化还有很长的路要走；二是绩效预算与绩效管理之间的关系尚未理清；三是与绩效预算相关的决策权、评价权、分析报告权、监督与问责权尚需明确和完善；四是加强预算控制与给予绩效管理自主权之间的矛盾尚未找到解决方案；五是政府及其公务人员的绩效能力亟待提升；六是绩效评价指标体系远未完善；七是绩效信息的全面性、可靠性、可用性不能令人满意。

中国社科院财经战略研究院财政研究室杨志勇主任指出，中国公共服务绩效评价指标体系建设任重道远，改革过程中应该充分认识到绩效评价制度本身的优势和局限性，包括不断完善绩效评价指标体系。比如针对高等教育的绩效评价体系建设就必须非常谨慎，避免不科学、不合理的绩效评价指标扭曲高等教育行为的问题。

国家审计署财政审计司郝书辰司长、国家审计署审计科学研究所姜江华所长分别从国家审计视角分析外部审计监督对推动绩效预算改革的重要意义和具体做法。郝司长指出，随着中国预算绩效管理改革进入深水区，财政审计正在逐步向绩效审计转向，更关注财政资金使用的绩效问题，审计也适时加强了针对各部门绩效自评价的绩效审计工作。他们在发言中都指出，财政审计不仅要关注项目和部门的微观绩效，还关注国家层面的宏观绩效，不断加大审计监督的力度，拓展审计监督的视野，完善审计监督的方式方法。

来自山东、四川、湖北、广州的财政部门绩效实践者分享了四地的工作经验，从预算绩效指标体系建设、关键节点把握、全过程绩效管理机制建立等维度提供了鲜活的地方绩效预算实践案例。

最后，中国社科院财经院院长何德旭教授总结指出，中国发展离不开对世界经验与先进理论的借鉴，世界发展也同样需要中国的经验与理论创新。此次研讨会围绕各国政府绩效预算改革与实践中共同的问题展开讨论，将有助于推动绩效预算理论研究与实践发展走向新的阶段。