湖北省深入推进预算绩效管理改革的实践

宋金涛

内容提要：近年来，湖北省积极推进全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理改革工作，不断健全预算绩效管理机制，完善预算绩效管理制度，提高预算绩效管理质量，初步建立以结果为导向的预算绩效管理工作体系。文章阐述了湖北省预算绩效管理工作的主要做法及取得的成效，旨在为中国预算绩效管理改革提供经验借鉴。

预算绩效管理是政府绩效管理的重要组成部分，是一种以支出结果为导向的预算管理模式。2006年，湖北省就在省级和部分市县大胆探索预算绩效管理工作，是国内最早启动预算绩效管理工作的省份之一。2013年2月，湖北省人民政府出台了《关于推进预算绩效管理的意见》，全省按照“横向到边，纵向到底”的工作要求，从全局谋划，找准突破口，全面实施全过程预算绩效管理改革，各项工作不断开拓创新，稳步推进，实现了省级项目支出和省直部门整体支出绩效管理的全覆盖，初步建立了以结果为导向的预算绩效管理体系，在全国财政预算绩效管理工作评比中连续四年荣获一等奖。2017年11月，湖北省人大常委会作出《关于进一步推进预算绩效管理的决定》，结合党的十九大报告的工作要求和中共中央、国务院最近发布的《关于全面实施预算绩效管理的意见》（中发〔2018〕34号）要求，湖北省将加快建成全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系，推进湖北省预算绩效管理在新时代迈上新台阶、取得新成效。梳理近年来湖北省的预算绩效管理改革工作及其成效，可总结为如下七方面。

一、理顺机制合力推进预算绩效管理

预算绩效管理是一项长期系统的工程。人大、政府、预算部门必须统筹协调、各尽其责、形成合力，共同推动，才能真正推进预算绩效管理取得实效。2013年2月湖北省人民政府出台了《关于推进预算绩效管理的意见》，要求按照“统一领导，分级负责”原则协调推进预算绩效管理。2017年11月29日湖北省第十二届人民代表大会常务委员会作出了《关于进一步推进预算绩效管理的决定》，要求全省要全面实施预算绩效管理，对各方职责进行了清晰界定：各级人大依法对本级政府预算绩效管理进行监督；各级政府负责本地区预算绩效管理工作的统一领导；各级财政部门具体负责本行政区域预算绩效管理工作，制定管理制度，做好组织指导；预算部门承担本部门预算绩效管理的主体责任；各级审计部门探索开展绩效审计。文件特别强调预算部门是预算绩效管理的责任主体，强化“谁花钱，谁负责”的绩效机制，从法律层面明确了各级人大、政府、财政、审计等功能定位和职责分工，为全面推进预算绩效管理工作打了坚实的基础。

二、夯实基础完善制度办法体系

近几年，湖北省围绕预算绩效管理基本框架和主要内容，初步建立起较完善的预算绩效管理制度体系。省政府先后出台了《省人民政府关于推进预算绩效管理的意见》《关于省级财政部分专项资金试行竞争性分配改革的意见》《省级财政部分专项资金竞争性分配管理暂行办法》，为推动全省预算绩效管理和专项资金竞争性分配指明了方向。省人大常委会作出《关于进一步推进预算绩效管理的决定》，为深入贯彻落实《预算法》和党的十九大精神，全面实施预算绩效管理奠定了法治化基础。省财政厅制定了《湖北省省级财政项目资金绩效评价实施暂行办法》《湖北省省级预算绩效目标管理暂行办法》《湖北省省级财政支出绩效评价结果应用暂行办法》等涵盖绩效目标、绩效监控、绩效评价、结果应用各环节的综合性管理制度，为预算绩效管理工作奠定了制度基础；制定了《湖北省第三方机构参与绩效管理工作暂行办法》《湖北省省级预算绩效管理专家库管理暂行办法》等社会中介、专家管理办法，为预算绩效管理工作提供了智力支撑；制定了《湖北省财政厅预算绩效管理内部工作规程》《湖北省财政支出绩效评价报告考核标准》等工作规程及业务规范，为各相关机构和人员开展预算绩效管理规范了操作程序和质量控制要求；制定了《预算绩效管理激励性资金管理办法》《湖北省预算绩效管理工作考核办法》等，为预算绩效管理工作嵌入了激励约束机制。各预算部门也制定了预算绩效管理内部管理制度和各专项资金的绩效管理办法，为开展预算绩效管理打下了坚实的制度基础。

三、深入推进预算绩效管理全覆盖

2012年，按照财政部的工作要求，在全省范围内全面推进预算绩效管理工作。

一是实现绩效目标管理的全覆盖。在编制2013年度省级预算时，实现了省级项目支出绩效目标管理的全覆盖；2016年实现省级部门整体支出绩效目标管理的全覆盖。市县层面，2013年要求市县各级财政纳入绩效目标管理的项目占本级财政项目支出的比率达到30%以上，此后逐年扩大范围，2017年度市级93.06%的项目支出、县级80.66%的项目支出编制了绩效目标。

二是不断扩大绩效评价规模和类型。从资金规模上看，开展绩效评价涉及资金比例不断提高，2012年全省开展绩效评价的资金266亿元，其中包括农业厅、教育厅、交通厅等6个支出金额较大的省级主管部门，总资金45.805亿元，共计52个项目开展了绩效评价；2017年，省级预算部门开展项目支出绩效自评703个，资金总计229亿元，55个省直部门开展了部门整体支出绩效自评，资金总计457亿元。省财政厅对24个项目的财政重点绩效评价，资金总计65亿元。从绩效评价类型上看，2013年起，开展了市县财政支出管理绩效综合评价，提高市县财政支出管理绩效综合水平。2017年起，建立财政再评价机制，每年随机抽取20%的省直部门，对部门自评报告真实客观性进行复核。2017年共对31个部门开展了财政再评价。

三是开展部门整体支出绩效评价试点工作。2017年省级有55个部门开展部门整体支出绩效评价工作，有15个市级和58个县级开展了部门整体支出评价工作。2018年省级实现了部门整体支出绩效自评的全覆盖。

四是积极探索开展绩效监控管理。2013年，所有纳入省级竞争性的资金都开展绩效监控试点，2017年所有省直部门选择了1-2个项目开展绩效监控工作，实现了绩效监控的省直部门全覆盖。2017年，省级共计对155亿元的资金，市级共计对243亿元的资金，县级共计对710亿元的资金开展了绩效监控。2018年，将实现省级部门预算项目绩效监控的全覆盖。

四、着力打造绩效评价质量提升工程

一是提高绩效目标编审质量。绩效目标是绩效评价的重要基础，湖北省以绩效目标审核为抓手，建立财政部门和预算部门二级审核机制，合理设定绩效目标，为绩效评价指标体系的设计打好基础。并建立人民代表大会重点审核制度，促进预算部门绩效目标编报质量提升。

二是加强评价指标体系建设。湖北省采取省市县共建方式，逐步丰富完善绩效评价指标库，并在共建基础上，制定印发了信息运行、科学研究等八类共性项目的指标体系，实现市州县、预算部门和财政部门的分建共享。

三是积极探索绩效评价分层管理，建立部门自评价和财政重点评价相结合的评价体系。预算部门作为项目和资金的责任主体，积极开展绩效自评价，重点关注绩效目标完成情况的对比分析，聚焦产出和效果两个维度，着力解决绩效目标和绩效评价“两张皮”的现象；省财政厅主要聚焦专项资金，对中央、财政部和省委省政府关注的重大项目和民生类项目，按照投入、过程、产出、效果四个维度开展财政重点绩效评价。

四是狠抓绩效评价质量控制。集结省财政厅、第三方机构和科研院所社会专家等多方力量，对绩效评价工作方案、指标体系、调查问卷等关键内容进行研讨论证，委托第三方机构深入抽样项目点进行现场数据取证，合力加强绩效评价工作过程质量控制；为保证报告质量，制定了《湖北省财政项目支出绩效评价报告撰写规范》，对报告的核心内容进行了明确规定，并在评价工作完成后，对机构提交的绩效评价报告进行评审通报，加强绩效评价报告质量管控。

五是加强部门自评监管。2017年，省财政厅随机抽取31个省直部门的绩效自评报告委托第三方机构对其进行了复核和再评价，通报再评价结果和评价偏离情况并反馈自评部门整改，以此约束部门绩效自评行为，强化部门和第三方机构评价工作的客观公正。

五、积极探索财政支出政策评价

2018年，湖北省重点开展财政支出政策绩效评价，探索建立财政政策的存续、调整和退出机制。政策评价将从政策制定、政策执行、政策效果三个维度进行评价。政策制定重点关注政策的针对性、互斥性、科学性、经济性、公平性和可替代性；政策执行重点关注预算执行情况、政策执行程度、资金管理合规性、项目管理规范性；政策效果重点关注政策目标实现度、可持续性和利益相关方满意度。评价工作组由专家组和第三方机构共同组成，专家组由人大、政协、审计以及高等院校、研究咨询机构等方面专家构成，负责对定性指标进行分析，对政策进行综合评估；第三方机构负责现场调查和取证，对定量指标进行分析评价。此外，选取社会关注度高、分配对象广泛、持续时间较长的支出政策作为评价重点，在工作组评价的同时开展广泛的社会评价，通过相关媒体、门户网站公开被评价政策信息，面向社会公众开展广泛调查和测评，最终形成评价结论并进行应用。

六、强化应用注重绩效管理实效

结果应用是预算绩效管理的落脚点，是绩效管理成果的重要体现方式。2016年，湖北省财政厅制定了《湖北省省级财政支出绩效评价结果应用暂行办法》（鄂财绩发〔2016〕17号），明确要从评价结果反馈整改、评价结果报告与公开、评价结果与预算安排相结合等方面进行刚性应用。

一是完善绩效信息报告制度。2017年，省财政厅首次向省人大常委会报送了5个重点专项资金绩效评价报告；作为省级决算审查参阅资料，向省政府专题汇报了8个项目的财政重点绩效评价报告；省级共有85个预算部门向省政府报送绩效报告。2018年，决算部门向省人大常委会报送了10个重点专项资金绩效评价报告并由人大进行审查。

二是规范绩效评价结果反馈整改机制。湖北省建立了财政部门向预算部门、预算部门向项目负责单位印发整改通知的层层传导机制，明确整改要求和时限，督促整改落到实处。2017年起，所有部门都将绩效自评报告反馈下级单位或项目实施部门进行整改。

三是建立绩效信息公开制度。2017年，共有127个省级部门公开了绩效自评报告，其中117个部门通过门户网站对社会公开，省财政厅门户网站集中发布了所有省直部门400多个项目的绩效信息，2018年要求所有省级预算部门都要公开部门决算的同时，公开绩效评价报告信息，并对年初预算申报绩效目标进行对比分析，提高社会公众对预算绩效管理的关注度和参与度。

四是推进绩效目标审核结果与预算安排的深度融合。将新申报项目的绩效目标审核结果作为安排预算的重要依据。2017年，通过绩效目标审核，审减30%的省直部门新申报项目。

五是推进绩效评价结果与预算安排相融合。大力推动将绩效评价结果作为安排财政资金的基本依据。2017年省财政厅根据重点绩效评价结果，优化资金使用方式，调整部分项目资金支出方向，对部分项目进行整合，对部分项目实行资金分配奖惩，回收部分超期未使用的项目资金。如取消城市公共交通发展专项资金，将其整合到应急及安全保障资金中，用于支持受灾水毁公路应急抢修工作；将省级改善开放环境专项资金与促进外贸及引资专项进行了整合，合并为省级外经贸发展专项资金；“2018年县级公立医院综合改革以奖代补项目资金”“2017年中央财政支持地方高校发展专项资金”等四个专项资金，对绩效考核结果排名靠前的地区和单位予以资金奖补，绩效考核结果排名靠后的地区和单位予以资金扣减；对绩效评价结果不佳的水资源保护项目，省财政厅在2017年安排资金时，对12个项目进度最慢的县（市）暂停安排项目资金。

七、多方努力建立预算绩效管理支撑体系

一是加强预算绩效文化建设。在全国范围内邀请高水平的授课教师，精心安排课程，对省直部门、市县财政部门、中介机构进行预算绩效管理培训，推动社会各方转变观念，树立绩效意识，逐步提高省直部门、市县财政、中介机构的绩效管理理论水平和业务水平；以《中国财经报》《湖北日报》及财政厅公众网为载体，向公众宣传绩效理念，定期编印《湖北财政信息预算绩效管理专辑》，宣传交流全省市县和预算部门经验，探讨绩效管理新思路。

二是通过公开征集、部门推荐和自我推荐相结合的方式建立绩效管理的专家库，为绩效目标、绩效评价工作提供智力支持；建立了第三方中介机构信息库，规范第三方机构参与预算绩效管理行为，着力培育第三方独立评价的市场体系；从省人大代表、政协委员、省直各单位从事纪检监察工作人员中遴选绩效管理监督员，对绩效管理具体实施环节进行监督，反馈各地各部门预算资金绩效信息，促进“阳光财政”建设。

三是加强绩效管理工作考核。建立预算绩效管理激励机制，每年组织对省直部门和市县财政部门预算绩效管理工作的考核，考核结果分别进行通报，对考核优秀和良好的单位进行资金激励；将省直单位预算绩效管理考核纳入省委目标责任制考核，督促推进全省预算绩效管理工作。