事权和支出责任划分难题需要基础性工作

苗庆红

刚才刘尚希老师提到财政有三个基本要素，一个是财权，一个是事权，还有一个是财力。实际上财力涉及到政府间的财政关系。我这两年的研究计划，是对处于中国经济转型背景下财政制度和财政的三个基本要素的变迁过程分别进行梳理和研究，探究其变迁路径、逻辑并对未来改革作出展望。去年首先研究财政制度，今天带来的是正在写的税收制度变迁。税收这一翼体现的是一个财权，我下一步准备研究体现事权的支出这一翼。为什么把支出这一翼放在后面呢？是因为在调研过程中发现有关政府间的事权和支出责任问题很难、很大，需要好好地聚焦研究。比如我访谈过一位县财政局长，问他对地方财权事权的看法，当问他对地方财权的看法时，他不假思索谈了他的看法，认为哪些税应该留给地方、哪些税应当共享；当我问到地方应承担哪些事权与支出责任这个问题的时候，他连连拍脑袋说：“这个问题得容我想想，这个问题太大，我一下子回答不出来。”而且这个问题我访谈过不同的财政官员，他们一下都回答不出来，都说这个问题太难了说不清。我又联想到2016年两会期间，在记者招待会上有记者问楼部长十八届三中全会以来财政制度改革的进展，他提到事权与支出责任改革，记得他说：“这块改革我们做的没有达到预期目标，这不是我们财政部的事情，这涉及到国家治理，需要部门协同一起做。”上到财政部长，下到县财政局长，他们对事权与支出责任共同的感受就是难。那么究竟难在哪儿？我带着这个问题想看看与会的专家官员怎么看的。

开始我听楼部长讲这个问题的症结是“机关权”向“实体权”的转变，这是我第一次听到，对我非常有启发。刚才刘尚希老师也谈到这个问题的关键是“事权履行责任”，我认为这跟楼部长的观点是一致的。我认为事权的履行固然重要，但还是属于执行层面。问题是履行之前谁来界定不同层级政府的事权和支出责任？另外，我们假定界定清楚政府跟市场的边界在哪儿，政府跟社会的边界在哪儿，以及政府应该做什么，不同层级的政府事权与支出责任是什么，那么如何避免在目前这个行政体制下在以后的执行过程中不被层层下移？这个问题也很重要。就像刘尚希老师刚才所说的，1994年分税制改革的时候事权和支出也是界定清楚的，我讲课讲到这一章时做了文献梳理，我也发现规章制度界定得很清楚，可能在分税制实施以后的20多年里事权和支出责任被层层下移了。那么哪些事权被下移了？依据是什么？我准备做一些政策文本梳理，把现状摸清楚。

十九大提出下一步财政改革的重点是绩效管理，从学术的角度来看，绩效管理有绩效预算和新绩效预算，新绩效预算是强调效果，绩效预算是强调产出。绩效管理实际上是有一个投入和产出的概念。投入和产出，实际上又回到了事权与支出责任的划分上来。绩效管理的难点是什么？我也访谈过有关的财政官员，他认为难点就是谁来规定或界定每个具体政府部门的事权和支出责任。只有事权和支出责任界定清楚以后，下面才涉及到绩效考核指标的制定问题。他认为从中央这一级政府来看，比较接近这个职能的是中编委，但他认为目前的中编委还是计划经济的产物，需要改造。当然这仅是他的个人观点。

作为一名研究者，面对事权和支出责任这个既大又难的问题，我想还是做一些基础性的调查研究工作，把事权和支出责任的现状搞清楚。主要从以下两方面着手，一个从制度供给方面梳理，看事权与支出责任层层下移依据什么。可能是有一些条例，可能有法律，也可能是部门或长官的偏好。所以，我们要做政策文本梳理和研究。另外就是从财政支出科目来分析中央和地方政府支出责任划分的现状到底是什么样的。目前应然层面有很多研究，实然层面还有大量基础性工作要做。这是我下一步计划要研究的。