事权履行要解决三大偏好问题

刘尚希

中央地方事权与支出责任划分问题的复杂性涉及到它的综合性，而且很多问题不确定，又跨学科。从不同的学科看到的景像不一样。所以，很难形成一个学术意义上的共识，只能说摸着石头过河，各个学科一起摸，最终逐渐地形成一种现实中可以接受的模式。

财政体制包含财权、事权、财力三个基本要素。从理论上或者学术上来看，任何一个国家的财政体制无非三个基本要素的组合和匹配，不同的匹配组合能够形成不同的财政体制。但是在这三个要素之外还有一个概念叫支出责任划分。支出责任的问题涉及到两个要素，一个是事权的问题，一个涉及到财力的问题。为适应分税制改革，财政体制的基本原则是财权与事权相匹配，而在现实中财权与事权无法相匹配。如果强制实行事权，则可能会增大区域之间的差距，尤其财政能力的差距会越来越大，从而加剧基层政府财政压力。过去，我们简单地以为只要赋予了地方财权它自然就会有财力，但发展是不平衡的，有的地方即使给予它财权也并不代表其具有财力，给予它的财权无异于画饼充饥，水中望月。在这种区域发展很不均衡的条件下，实现财权与事权相匹配是根本做不到的。所以，只有按照财力与事权相匹配的原则，各级政府才能更好地履行其事权。

财力与事权相匹配的原则打破了过去原则的基本假设——同质化。同质化假设是指各个地方只要赋予了财权自然就有财力，但非同质化假设的条件下就只能按照财力与事权相匹配的原则行事。财力与事权相匹配的过程实际上就是一个支出责任确定的过程。换言之，支出责任确定的过程实际上就是财力与事权相匹配的过程。通俗来看，支出责任就是拿钱办事的责任。一级政府拿钱办事就相应体现为此一级政府的支出责任。从法律的意义上讲，支出责任类似于偿还债务的责任。财力来自于自身还是上级的转移支付并不重要，最重要的就是通过财力履行了事权。实际上支出责任就是财力和事权两者的结合。所以，支出责任的划分既包含了财力的分配，又包含了事权的划分。

我国的事权划分并不清晰。很多人崇尚美国的范例，认为美国联邦、州、地方事权划分清楚，法律规定很明确，各司其职。美国是按照事权的项目来分的，只要法律规定事权归属，那么从决策、执行、掏钱、监督要全权负责。当然，这只是事权划分的一种形式，而不是全部。

按照事权的要素来划分也可以实现明确事权的目的。事权的要素包括决策执行、支出责任、掏钱、监督。这四个基本要素可以由一级政府履行，也可以将这些要素分开来，由不同层级的政府去履行。与美国不同，由于我国是统一领导，在事权划分上更主要地体现为按事权的要素划分。统一决策的一个基本特征就是中央决策地方执行。这就形成了我国对事权划分的另一种方式。按照要素划分这种方式也可以明确各级政府事权，不应简单地崇尚美国的方式。正如楼部长所讲，西方国家也存在一种集权的方式，也在调整。所以，从时间维度来看每个国家事权的划分都在变化，都在调整。

其实我们面临的问题不在于事权划分本身，而在于事权履行的方式，这个问题比事权划分本身更重要。事权履行有两种基本方式，一个是来自于法律，按法律的方式来履行事权，如果法律规定清楚，中央与地方的决策执行也相应清晰。另一种方式是按照偏好履行事权。我国当前最大的问题是法律基础薄弱。我国这种中央决策地方执行的事权划分方式，在相关法律不到位的情况下，主要依靠偏好来执行。中央各个部门各有偏好，不同的领导偏好也各不相同，这就形成“上面点菜，下面买单”的现象；中央决策之事，加大或者改变偏好，就容易导致地方政府难以承受；每个部门的偏好也不一样，各个部门的偏好加在一起，上面千条线、底下一根针，下属部门也难以承受。上述现象导致了财力与事权不匹配，以及地方政府履行事权过程中高度的不确定性。财力的增长是比较稳定的，相对来说是确定的，而“上面点菜，下面买单”会产生高度的不确定性，令地方政府苦不堪言。所以，事权履行方式这个问题是非常重要的。

将中央政府各个部门的偏好统一协调起来是一个相当大的难题。政府的各个部门都要履行其职责。各部门职责中法定的成分少而偏好多。各部门根据对中央文件精神的理解，千方百计要找出一个项目，与中央的要求大体挂得上钩，然后获得财力并进行分配。按照此种偏好行事就导致了财力与事权高度的不确定性，上面点菜过多地方买不起单，一系列问题也由此产生。

到省一级会照葫芦画瓢如此办理，这样市县级政府就更加难以承受。这种偏好不仅包括上级的偏好，还有自身的偏好。例如，地方这级政府每一任行政长官都有自己的偏好，在偏好的支配下应该做什么与不应做什么的边界是模糊的。在此情形下，每个地方的行政长官都会根据自身的偏好去行事，地方的钱不够，上级拨付的钱也不够，由此加剧了财政支出范围的不确定性，产生了不确定性的叠加。

除了上级偏好、自身偏好外，还存在社会的偏好。在社会舆论压力下，上级的偏好、自己的偏好再加上社会舆论的偏好（老百姓的偏好），就形成了更严重的不确定性。在这种情况下就表现为地方的财力和事权高度的不匹配性，高度的不确定性。现在，这个问题才是真正的更加根本的问题。所以从法律上怎么约束事权、履行事权、更多以法律的方式履行事权，这才是当前的关键。而在事权的划分上是采取联邦制，还是单一制，这个问题当然可以探讨，只不过探讨这个问题的意义在于共同事权多与少而已。按美国的方式划分也有共同事权，美国联邦也存在专项转移支付，也有共同事权。按照我们这种方式，共同事权略多一点，但不是所有的都是共同事权。比如外交，国防，这都是中央的事权。所以，我们去探讨事权划分，更重要的是怎么样以法律的方式来履行各自的事权，而不是共同事权的多与少。