事权划分要基于有限政府和法治政府

黄恒学

中央和地方政府间关系问题是个大问题，也是一个很重要的问题。我换个角度，谈一下我对中央和地方间关系问题的认识。中国是个高度集权的国家，分分合合、合合分分，原因很多，权力分离是其中一个最主要的原因。

国家有很多方面的权力，而最重要的权力，一个是财权，一个是兵权。如果兵权和财权过度分散，就会削弱中央集权，甚至导致国家分裂。毛主席在《论十大关系》一文中，讲到许多中央集权和分权的问题。习总书记强调，牢固树立“四个意识”，表明中央适度集权的重要性。我今天从中央与地方政府间财权、事权划分界限角度，讲一下这个问题。

我认为，要想理顺中央和地方政府间关系，就要合理划分中央与地方政府的财权和事权。而要确定和规范中央与地方政府间的权责利关系，就一定要立法，一定要修改宪法，一定要立法来规范事权和财权划分。但是立法靠什么？先要把问题想清楚，而学术研究是为国家政策制定、法律制定、制度设计提供依据的，因为要立法、要设计政策就要研究。规范中央和地方的关系，这是很重要的问题。

其次，怎么来区分中央和地方的事权、财权呢？刚才部长讲的是很细的，但是还是没讲明白。问题在什么地方呢？财权有收入权，有支出权，花钱的权力就是财权。把事给我而不给我钱怎么干？让干活的人没钱怎么干呢？两者一定要协调的。中国改革开放以来收支界限是不清晰的。过去在计划经济条件下，国家实行集收集支，统收统支，单收单支。在未来规范的市场经济条件下，应该实行分设分支，多收多支，各收各支。而在这些年来的改革转轨时期，实际上有点儿混收混支，胡收胡支，乱收乱支。因为旧的规矩打破了，而新的规矩没立起来。而中央和地方各级政府没有明确的职能与事权界限，由于没有职权和职能的法定约束，导致政府想干嘛就干嘛，泛化了政府职能，扩张了政府事权和财政支出范围。只有加强立法，才能有效约束政府行为。

我认为，国防肯定要由中央集中负责，要有中国人民解放军，不能再来个北京解放军，不能干的，兵权分散就麻烦了。

再说公共事务，中国社会保障状况存在很多问题。所谓社会保障，也就是人人享有的保障，是法定保障，是强制性保障，是财政供给的保障。社会保障是公保、普保、强保和低保。我认为，根据世界发展潮流和中国现实国情，中国应该优先建立全民普遍的社会救济制度，应该优先建立普遍的全民医疗保险制度。

再说义务教育，我们能做什么？最近有人主张普及12年义务教育，但教育部说做不到，为什么？实际上九年义务教育都没完全普及。前期改革中，义务教育成为最主要的财政负担之一。我推断未来二三十年社会保障将成为最大的财政负担。究竟政府应该做什么，不能拍脑袋，不能说人们想干什么干什么，国力能力有没有，公共财力有没有，谁来制约你。由于没有对中央政府和地方政府官员尤其领导的权力进行限制，签个字就到财政部要钱，这是有问题的。国家的事权没有限制。谁来限制，需要大家共同参与。英国人要脱离欧盟，这里面原因很复杂，欧盟搞大锅饭制，现在问题很多。英国脱欧，也就是想摆脱大锅饭。我们现在还有债务问题，美国债务是爷爷欠孙子，欧债是本国人欠外国人钱，中国是“政府欠百姓的钱”。政府债务危机是官僚经济体制造成的，如果我们不看到这一点，这个问题会继续扩张。因为有事权才能扩大财权，泛化事权，扩大了行政职能和财政职能，扩大财政支持范围。这是一个大的问题。

因此，要确立中央和地方各级政府的事权，这是一件很重要的事情。要建立和完善有限政府和法治政府，然后由法律来限制它。无政府主义不行，无限政府也不行。现在建立有限政府，必须是有限财政，有限收支，有限财权，有限预算。用什么来限制它？只有法律限制。不能让官员违法决策。这个东西怎么确定的？这里面有个问题，公和私。中国现在这么多年公共财政规模还是可以的，改革过程中还是比较稳健地过来的，中间一定会有一些改革中的乱象，如果旧的规则打破，新的规则没建立起来一定是这样子。所以，下一步要划分中央和政府的事权是最重要的，财权是其次的。如果确定法定的事权就要配套财权，要给他钱。如果中央政府有这个财力可以普及九年义务教育，中央应该担这个责任，不应该让地方搞，要通过中央转移支付实现这个东西。基本医疗保险，我们中央政府宣布多少次，到现在没实现，没实现的原因还是财政问题，财政限制。我自己一个体会，其实中央政府可以做到的，就是建立全民最低的医疗保障。从长远看是不能靠基金的，一定要收税。应该成立中华人民共和国国民社会保障部，取消社保部，因为社会保障是最重要的一个部门，这个部门要有一个法律专门限制它。中央社会保障靠什么支持？要开征社会保险税，很低也要开征，大家要有义务的概念，要尽义务。社会保障支出要单列，不能截留，不能混用，包括这个部的工资、奖金都不能从这里支出一分钱，这是最重要的。否则有什么安全可言。

还有什么事情需要政府来做的？给大家提出几点我的一个思考，不能太泛化政府责任，不能扩大公共领域。什么叫极左？什么叫极右？公是左的，私的就是右的。中国既不能走极左，也不能走极右。中国还很贫穷很落后，还要长期发展，政府应该做兜底的事情，做低层次的保障，普及最低层次的公共福利，把国家长治久安的事情搞好，这才是我们的思路。公和私应该在能力和价值两个方面来考虑。一个考虑我们国家经济发展水平实力和财政收入。老百姓需要什么东西？你知道老百姓需要什么东西吗？有人真正认真研究过吗？救命是第一位的。第一，建立社会救济制度，不管什么人。第二，把全民医疗最低保障建起来。要搞清楚能干什么事情，能做什么事情。因为中国是个大国，发展不均衡，要想经济发展均衡是不可能的，全世界没一个国家可以做到，但是基本公共服务均等化能通过转移支付实现，要把这个东西做到。我们现在要想清楚，不要说太多的大话。你指望政府做这么多事情吗？做不了，中国还是一个穷国。中国未来至少花二三十年的时间把我说的那个东西基本能建起来我就佩服你了。不是那么容易的，要算账。这么多人，一人花一块钱13亿，一人花一万块钱13万亿。