农村社会治理中的协商民主

林丽丽，鲁可荣

（1.中国农业大学 烟台研究院，山东 烟台 264670；2.浙江师范大学 法政学院，浙江 金华 321004）

一、问题的提出

农村协商民主是指乡镇（街道）、行政村（社区）在开展事关基层群众切身利益的公共服务与基层治理活动中，由基层政府、村两委、村民代表、社会组织以及相关村民等通过多种形式进行沟通、交流和协商，充分了解群众需求和意见，消除各种矛盾，并在尽量满足各方主体利益最大化的前提下，依法通过民主管理与决策等程序开展基层治理。①

近年来，中国农村社会正在发生巨大变化，日益呈现出乡村工业化、村落城镇化和农民市民化的新趋势，乡村治理面临着村域内部融合难、村民主动性和参与性不高、村级组织服务能力不足、基层治理主体分散以及缺少协同等问题。[1]由于多种因素制约，村民自治在乡村治理过程中遭遇“失落”，甚至陷于制度“空转”而难以“落地”。[2]因此，《关于加强社会主义协商民主建设的意见》（以下简称《协商民主建设意见》）指出，推进国家治理体系和治理能力现代化，要按照协商于民、协商为民的要求，稳步开展基层协商。[3]

随着社会各界对于社会治理理论研究与实践探索不断深入，一些学者开始关注到社会治理的精细化问题。陆志孟、丁立平认为社会治理精细化是指以精细化理念与原则，运用科学的管理流程和专业的治理手段，实现社会治理的标准化和服务的人性化。[4]蒋源、赵孟营分析了社会治理精细化的“精、全、细、严、灵”的目标定位以及多元共治、以信息化建设引领社会治理精细化的创新路径。[5][6]同时，一些学者分析了协商民主在农村社会治理中的功能发挥，例如：陈炳辉、何包钢、曹金强、陈家刚等认为，协商民主具有社会稳定、公共决策、包容和谐等功能，通过协商民主可以整合偏好冲突而实现理性推动的共识，有效解决社会问题，有助于社会和谐建设以及实现国家治理现代化的转型。[7][8][9][10]此外，也有学者总结梳理了农村协商民主的典型实践，例如：何包钢、王春光的扁屿村民主恳谈会模式研究[11]、应小丽的常山县“民情沟通日”模式研究[12]、叶娟丽的参与式预算恳谈模式研究[13]。而李姚姚则通过对全国基层协商治理实践的分析梳理，将基层协商治理分为偶发——学习、吸纳——融合、压力——回应、冲突——倒逼等四种生成逻辑类型以及学习机制、实验与调试机制、应激反应机制和互惠机制等四种演进机制[14]。然而，上述研究成果未能针对村民自治和农村社会治理中出现的新情况新问题，将协商民主纳入到村民自治和农村社会治理体系中加以分析研究，一些地方典型案例研究也主要侧重于对单个模式的经验总结。

党的十九大报告指出，要发挥社会主义协商民主重要作用，加强协商民主制度建设，形成完整的制度程序和参与实践，保证人民在日常政治生活中有广泛持续深入参与的权利。……要打造共建共治共享的社会治理格局，加强社区治理体系建设，推动社会治理重心向基层下移，发挥社会组织作用，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动。因此，为了适应新时代农村居民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间矛盾的新变化以及围绕乡村振兴战略中的治理有效目标，迫切需要总结比较各地农村社会治理中协商民主的创新实践经验，深入分析协商民主的功能发挥及其影响因素，探索以协商民主为平台，打造共建共治共享的农村社会治理格局。

二、以开展协商民主推进农村社会有效治理的“花桥实践”

花桥乡地处浙江省浦江县西部山区，人口有10068人，下辖18个行政村46个自然村，辖区面积45平方公里，境内山多耕地少，是一个典型的山区乡。由于70%农村人口都进城务工，出现了越来越多的“空心村”。近年来，该乡在农村经济社会转型发展中，围绕基础设施建设、农房改造、产业结构调整等涉及村民切身利益的各种矛盾问题层出不穷，影响到农村社会治理。2014年在浦江县委、县政府统一部署下，花桥乡积极组织东塘村和塘波村开展基层协商民主工作试点，推进了农村社会有效治理，取得了较为显著的成效。

（一）以促进农村社会治理和村民自治为宗旨，明确协商原则

花桥乡党委、政府以明确协商对象、拓展协商内容、扩大协商参与、丰富协商形式、规范协商程序、完善创新协商民主平台建设和强化协商保障为重点，初步形成协商民主广泛、多元主体参与的工作格局和程序合理、环节完整的基层协商民主体系。乡党委和乡政府明确规定了协商民主的“五个坚持”原则：一是坚持由基层党组织统一部署、协调和实施本区域内的协商民主工作。二是坚持依照宪法和法律规定的原则和程序进行，保证协商的权威性和有序性，依法维护和保障人民群众的合法权益。三是坚持事前协商，把协商民主纳入决策程序，坚持协商在决策之前和决策实施过程中。四是坚持充分发扬民主，广泛听取意见，不同利益群体充分协商，既反映多数人的普遍愿望，又吸纳少数人的合理主张。五是坚持实事求是，讲求实效。以广大人民群众的利益为出发点，规范协商程序，尊重协商结果，合理有效地将协商结果纳入决策，在实施过程中做好监督，确保落实。

（二）围绕群众切身利益和普遍关心的重大事项，明确协商内容

花桥乡党委、政府结合主要中心工作和农村经济社会转型发展新形势，从区域内重大公共事务、公共决策、公共利益等群众最需要、最关注、最欢迎的问题入手，选好协商民主主题，确定协商内容。具体分为两个层面：在乡级层面重点围绕群众上访频发的领域、群众关心的热点重点民生问题开展协商民主，着力于通过协商民主渠道，发挥矛盾缓冲器作用，化解基层矛盾，维护社会稳定。在村级层面，重点围绕村级“三资”管理、村民自治章程、宅基地安排使用、村民承包土地山林的变更调整、征用征收补偿分配使用等方案制订以及村民反映强烈且意见较为集中的公共事务等问题开展协商民主，通过扩大村民共同参与，推进村务管理的公开化、民主化。

（三）以凝心聚力、广开言路和注重实效为目标，明确协商参与主体

基层协商民主工作开展的关键在于使各方利益主体真正参与，从而实现凝心聚力、广开言路和注重实效的农村社会精细化治理目标。因此，花桥乡明确规定协商民主参与对象既要考虑到广泛性，也要考虑代表性，要综合考虑协商内容的事项性质、利益相关、复杂程度和影响范围来统筹确定相应的参与主体。

在乡级层面建立协商民主委员会和公共决策咨询委员会两大协商平台。乡协商民主委员会主要由辖区内的各级党代表、人大代表、政协委员、基层组织、企事业单位、社团组织代表以及其他各阶层代表人士组成。主要围绕特定议题进行协商讨论或以提交建议案的方式建言献策，为协商民主提供智力支持。乡公共决策咨询委员会主要由相关专家学者和贤达人士以及辖区其他代表人士组成，为乡党委、政府决策提供专业参考和咨询。在村级层面建立协商民主议事会。由村两委动员组织，邀请本村的村民代表、商户代表、村创业成功人士、专业合作社代表，户籍在辖区内的上级党代表、人大代表、政协委员，本村在政府企事业单位工作人员代表，以及在村里有一定威望和影响力的人士组成。通过专题恳谈、意见征求、议事会等形式，对涉及村级重大公共事务、村民反映较为强烈的事件等广泛听取意见，经过充分协商讨论形成共识。同时，为了确保各参与主体可以真正参与到协商民主活动中来，乡党委、政府和村两委分别作为乡、村两级的协商民主实施主体，积极主动搭建好协商平台，深入推进基层协商民主工作的制度化和规范化。

（四）坚持公平、公开、公正的原则，明确和规范协商形式与程序

为了促进基层协商民主的有效实施，提升协商效率，花桥乡党委、政府根据实际情况，采取会议讨论协商、视察督评协商、专家咨询协商、书面征询协商、走访约谈协商、民主恳谈协商、沟通协调协商、决策听证协商等灵活多样的协商形式，有效地拓展了协商民主渠道，充分发挥协商民主的作用。同时，将协商工作始于决策之前，行于决策之中，贯穿于基层协商民主的始终，坚持公平、公开、公正的原则，用制度形式明确和规范协商程序，主要由确定协商议题、做好协商准备、开展协商民主、协商成果落实、协商结果反馈等五个步骤组成。

在充分总结花桥乡试点成功经验的基础上，浦江县委 2015年12月发布《关于推进基层协商民主规范化建设的指导意见》，以拓展协商内容、扩大协商参与、丰富协商形式、规范协商程序和强化协商保障为重点，以建立三个平台为载体，不断加强和推进基层协商民主的程序化、规范化、制度化建设，以“提议、告知、协商、决策、反馈、监督”为基本环节的基层协商民主机制，为构筑党政与群众广泛互动以及社会协同治理新格局奠定了基础。目前，浦江县已分别建立15个乡镇（街道）协商民主委员会和公共决策咨询委员会，全县428个村（社区）都建立了协商民主议事会，协商解决难题或纠纷600余起，通过实行以协商民主为平台和载体，有效地促进了农村社会精细化治理。

三、“花桥实践”反思：协商民主的功能发挥及存在的主要问题

（一）协商民主在农村社会治理中的功能发挥

第一，充分保障普通村民的民主参与权利，夯实了基层治理的群众基础。目前，农村基层民主自治虽然强调要实行“民主选举、民主管理、民主决策和民主监督”，然而，由于多种因素制约，大多数农村除了村委会换届普遍实行民主选举外，村级重大公共事务一般都是由村两委讨论提出，经村民代表会议决议通过实施。一般普通村民很难在事前全面知晓事关自身利益的村级事务，群众想参与又参与不了，意见建议提不提都无所谓，从而导致基层治理失去了广泛的群众基础。花桥乡通过实行协商民主将事前知晓、事中讨论和事后监督有机地结合在一起，使群众真正参与到村级事务的民主管理中来，把尊重群众意愿落到了实处。从事关群众切实利益的协商议题提出组织协商、结果审核和实施，每个步骤和环节都由群众参与商定。通过协商议事让广大群众最大限度地参与村级公共事务的管理和监督，扩大了基层治理的群众基础。

第二，充分保障普通村民对于村级公共事务的知情权，成功化解各种误解和矛盾，有效发挥了社会安全阀的功能。花桥乡在村级公共事务管理中，通过开展协商民主，把原来民主决策过程中由少数村民代表协商环节前移和扩大到普通村民，让涉及到其自身利益的相关村民通过便捷的渠道和方式充分发表不同意见和建议，使公共事务的决策论证更充分、更科学，使村民与村两委的彼此沟通更广泛、更民主，从而把以前因没有行使知情权所导致的各种误解、情感纠结和矛盾化解在正式表决前，避免了过去在重大事务表决程序中因听取民声不够、议事协商不足而出现的各种矛盾和意见，有效地发挥了社会安全阀的功能，促进了和谐社区建设。

第三，充分发挥普通村民的民主管理权利，凝心聚力破解基层治理难题，有效促进了“美丽乡村”建设。以前在基层民主管理中，由于普通村民缺乏充分有效的民主参与渠道，对于村级公共事务管理参与的积极性、主动性不高，只顾眼前利益和个人利益，甚至会故意刁难或人为设置障碍，从而导致民心涣散，村两委工作失去了群众基础，村级公共事务难以有效实施，村容村貌“脏乱差”。花桥乡通过开展协商民主，充分保障广大村民的民主管理权利，打通了村民与村干部联系的桥梁和纽带，理顺了基于个人私利、恩怨与村级集体利益的关系和矛盾，从而有效地激发了村民参与村级公共事务的积极性、主动性和创造性，共同凝心聚力，群策群智，有效地化解了困扰乡村治理多年的难题和矛盾，并立足村庄各种资源共同开展“美丽乡村”建设。例如，东塘村两委多年来一直想把村里荒废的土地集中起来进行农业开发，但因涉及农户多、政策处理难等问题，此项工作始终难以实施。通过协商民主，让广大村民自行参与进来，尤其是吸引了村内一些有威望、有能力的村民参与，集中群众智慧，激发村民积极性，并理顺了干群关系。该村通过实施土地股份制改革，在全县率先成立了首家农村股份制经济合作社，全村土地由合作社统一经营发展特色产业，村民以土地入股，以股分红，有效促进了村级经济发展和“美丽乡村”建设。

第四，充分保障普通村民的民主监督权利，融洽干群关系，增进干群对于基层治理的共识，有效促进农村社会精细化治理。通过实行广泛的协商民主，采取多种行之有效的方式和渠道，既可以保障基层群众对于村级公共事务全程参与，又可以使乡村干部的职务行为从始至终在“阳光”下运行，有效预防其用权的随意性和办事不公、以权谋私、暗箱操作等问题的发生，强化了村级事务决策的民主管理与民主监督过程。同时，以协商民主为平台，既充分体现与实现大多数村民的共同利益与建议，又尊重和考虑到少数村民的合法权益与不同意见，为群众和群众、群众和干部、群众与政府之间搭建相互交流沟通的桥梁，减少基层群众对干部的不了解、不信任，密切了干群关系，从而最大程度地调动了广大群众的积极性、主动性和参与性。此外，通过开展协商民主可以极大地挖掘和充分整合各种潜在资源，形成农村社会治理和“美丽乡村”建设的内在动力和强大合力。

（二）以协商民主为平台推动农村社会治理中存在的主要问题

第一，基层干部群众的协商民主意识尚未有效形成。面对农村基层社会治理中出现的新情况新问题，一些基层干部对以协商民主为平台推动农村社会精细化治理的重要性认识不够，对协商民主管理制度缺乏全面系统的理解，认为现在村民自治相对较为规范，民主议事组织也比较多了，再搞一个协商民主议事会，觉得没有必要，还增加了很多工作量，嫌麻烦怕事多，因而导致思想重视不够、制度贯彻不力以及工作力度不大。有一些村干部担心实行协商民主群众会提许多意见而增加额外的麻烦，觉得还是原来那样由村两委少数村干部自己商量决定更省事。此外，部分村民的民主意识也非常淡薄，只管自身利益，不关心集体利益，不过问村里公共事务。同时，由于以前无法有效地参与到村级事务的民主管理与决策中，一些村民认为现在搞协商民主只是形式主义、走过场，不愿参加，觉得一些事情议了也没用，尤其一些长期在外的村民更是缺乏参与协商民主的热情。

第二，协商民主的主体范围不确定，参加协商活动较少。目前，从农村基层治理中开展协商民主的实际情况来看，协商民主议题主要涉及到土地和宅基地问题、村级公益事业、集体“三资”管理、村规民约修订、村庄规划建设和撤村建居等关系到村民切实利益的公共事项。但是，协商民主的真正参与主体主要还是村两委干部或少数村民代表，普通群众参与协商活动比较少，特别是在一些空心村，中青年大量长期外出打工，村里留守老人和留守儿童居多，导致协商民主的村民参与对象难以有效确定。同时，限于多种因素制约，邀请相关专家学者、上级专业部门及辖区专业人士等参加协商民主更少，协商决策事项缺乏专业性、技术性支持，缺乏更广泛的民主环境。

第三，协商民主议题定位把握不准、协商内容模糊宽泛，影响协商民主工作的有效开展。协商民主主要是围绕涉及群众普遍关心的与切身利益相关的公共事务开展协商活动，具体涵盖到农村经济社会生活等诸多方面，事无巨细，牵涉面广，从而容易导致协商民主的议题确定不清，定位把握不够，协商内容模糊宽泛。乡镇党委、政府和村两委要投入巨大的工作量来分析诊断基层治理中存在的主要问题和矛盾，从而造成协商民主工作开展时力不从心。同时，协商民主主题不清、定位不明也会造成涉及到群众切身利益的不少重大、迫切的公共事项未能被及时有效地纳入协商民主议事中，或者在协商过程中未能有效围绕协商主题精准协商，有协商形式而无实质性内容。

第四，协商民主管理程序有待规范，制约了协商民主的有效开展。目前农村基层正在逐步开展协商民主制度，但与《城乡社区协商制度意见》的要求还存在较大距离，如：协商不充分，有关协商事项主要由村干部唱“独角戏”，村民主动参与以及提建议意见少；协商过程中没有对协商议题进行深入探讨和认真协商，各利益相关方未能充分表达诉求，难以形成统一的协商意见。此外，与村民代表大会、党员会议有比较明确的法律法规和党内章程的约束和规定不同，基层协商民主仅仅是乡村议事的一个平台，缺乏相应的硬性约束。在协商对象的选择上存在随意性，协商议题议而不决、决而不行的现象普遍存在，从而影响了协商对象参与的积极性，制约了协商民主的有效开展，因此，迫切需要完善协商民主的长效运行机制。

第五，基层政府和村级组织服务能力弱，难以全面推动协商民主，协商民主功能有待进一步发挥。目前，为了适应农村经济社会发展新形势需要，基层政府不断加快公共服务职能转变，农村基层治理的目标、任务和要求也随之提高。然而，目前许多乡镇政府和村级组织由于财力、物力、人力的约束，农村公共服务的供需矛盾比较突出。部分乡镇政府及村级组织的公共服务半径过大，可及性和便捷性不够。部分落后地区的乡镇政府及村级组织公共服务资源匮乏，服务能力更为薄弱，难以全面推动基层开展协商民主工作。因此，由于上述诸多因素的影响制约，有些村经协商民主制定的公共政策和作出的重大决策事后难以落实责任和有效组织实施，有些村对协商民主事项实施的具体进展、实际情况未能进行及时的公开反馈，有些村对造成村民个人和集体利益损失的相关责任人不能有效追责，从而影响了协商民主功能的有效发挥。

四、探索多元主体参与的协商民主机制，构建共建共治共享的农村社会治理格局

结合农村社会治理新需求，针对基层协商民主实践中存在的主要问题，探索建立由基层政府、村级组织、社会组织、基层群众等多元主体协同参与的具有地方特色的协商民主机制，构建共建共治共享的农村社会治理格局，从而有效解决人民群众的实际困难和问题，促进农村社会有效治理和“美丽乡村”建设。

（一）乡镇党委要转变治理理念，强化基层治理和协商民主的领导机制

针对农村经济社会发展中出现的新情况新问题，乡镇党委要充分发挥对基层社会治理的核心领导作用，应该全面履行协调指导和加强创新农村社会治理工作的重要职能，整合各方面资源力量，推动解决农村社会治理中面临的突出问题。《协商民主建设意见》指出，加强协商民主建设，必须坚持党的领导，充分发挥党总揽全局、协调各方的领导核心作用，把握正确方向，形成强大合力，确保有序高效开展。[3]因此，乡镇党委要高度重视农村社会治理中的协商民主，保证其功能的真正发挥。基层党委要充分认识加强基层协商民主在农村社会治理中的重大意义，把协商民主建设纳入总体工作部署和重要议事日程，对职责范围内各类协商民主活动进行统一领导、统一规划、统一部署。要从制度上保障协商主体广泛、协商内容恰当、协商程序规范以及协商成果落地，确保协商民主顺乎民意、合乎实际。通过推进协商民主，充分体现和加强乡镇党委在促进农村社会治理体系中“党委领导”的角色地位和功能发挥。

（二）乡镇政府要加强公共服务能力建设，推进和提升协商民主和基层治理的组织机制

《关于加强乡镇政府服务能力建设的意见》提出，要通过强化乡镇政府服务功能为重点，强化乡镇政府对涉及本区域内人民群众利益的重大决策、重大项目和公共服务设施布局的参与权和建议权。[15]因此，要根据农村社会治理的现实需要，乡镇政府统筹负责，形成由各职能部门分工负责、公众积极参与开展以协商民主为平台和载体的基层治理组织工作机制。乡镇政府要围绕本地城乡规划、工程项目、征地拆迁以及群众反映强烈的民生问题等，支持和组织人大、政府、政协、党派团体、基层组织和社会组织依照法律法规有计划有步骤地推进协商活动。乡镇党委和乡政府要加强对行政村协商活动的指导，按照民主集中制原则确保协商依法有序进行，防止议而不决、决而不行。

（三）坚持自治、法治与德治相融合，健全和完善多元主体共同参与协商民主和基层治理的协调联动机制

要依法开展民主选举，使符合村民意愿的德、才、能俱备的村落精英成为村级组织的负责人及组成人员，明确组织职能分工和有机协作，完善村民自治与协商民主的村级组织机制。同时，根据《协商民主建设意见》加强和健全民主决策、民主管理和民主监督制度，完善村民自治与协商民主的群众参与机制。积极探索村（居）民议事会、村（居）民理事会、恳谈会等协商形式。重视吸纳利益相关方、社会组织、外来务工人员、驻村（社区）单位参加协商。尤其是针对撤并村后新成立的村民小组的集体资产和资源管理与监督的空白盲区，要在实践中积极探索实行村民小组的组务公开、组务协商、民主管理与民主监督。

面对农村经济社会转型发展中呈现出的利益主体多元化和矛盾多元化、复杂化的新形势，要有效地开展农村社会治理，必须要制定和完善相关法律制度。相关职能部门应该在法律框架范围内依法行政，真正实行党务、政务与村务分开，合理平衡和调整各方利益，有效化解社会矛盾，从而确保各多元主体的合法权益得到法律保障，促进基层治理以及和谐社会建设。

此外，为了适应农村社会治理新形势需要，各级党委和政府应该不断加强和完善以社会主义核心价值观为主导的农村思想道德文化建设体系，通过大力发展“农村文化礼堂”和“农民种文化”等多种形式传承优秀的传统乡村文化，开展健康向上的乡村文化活动，教育、感染和引导农民。村委会要根据相关法律政策，因地制宜地制定和实施符合村情民意的村民自治章程和村规民约，促进家庭和睦、邻里互助、和谐融洽的文明乡风建设，为加强以协商民主为平台和载体的农村社会精细化治理营造和谐、包容与融合的乡村文化环境。[16]（P199）

注释：

①调查发现，一些基层干部及村民对于基层协商民主的理解既通俗易懂也更为贴切：“农村事情说难办也好办，只要村里带头人为了大家的利益做得公道，让大家先把丑话说在前面，不同意见充分表达出来，大路不平有人踩，让大伙儿都来评评理，问题吵够了，道理说透了，各方面意见统一了，然后再民主投票表决，这样定下来的事情就好办了。”恰如党的十九大报告中指出的“有事好商量，众人的事情由众人商量，是人民民主的真谛。”

[1]鲁可荣，金菁.从“失落”的村民自治迈向有效的协同共治——基于金华市乡村治理创新实践分析[J].广西民族大学学报（哲学社会科学版），2015（3）.

[2]徐勇，赵德健.找回自治：对村民自治有效实现形式的探索[J].华中师范大学学报（人文社会科学版），2014（4）.

[3]关于加强社会主义协商民主建设的意见[EB/OL].新华网，http：//news.xinhuanet.com/politics/2015-02/09/c_1114310 670.htm.

[4]陆志孟，丁立平.提升社会精细化治理水平的目标导向与路径分析[J].领导科学，2015（5）.

[5]蒋源.从粗放式管理到精细化治理：社会治理转型的机制性转换[J].云南社会科学，2015（5）.

[6]赵孟营.社会治理精细化：从微观视野转向宏观视野[J].中国特色社会主义研究，2016（1）.

[7]陈炳辉，王卫.民主共识的达成——协商民主解决多元偏好冲突的路径选择[J].厦门大学学报（哲学社会科学版），2012（5）.

[8]何包钢.协商民主与协商治理：建构一个理性且成熟的公民社会[J].开放时代，2012（4）.

[9]曹金强.协商民主——国家治理现代化的必然选择[J].协商论坛，2014（7）.

[10]陈家刚.当代中国的协商民主：实践探索与理论思考[J].马克思主义与现实，2014（4）.

[11]何包钢，王春光.中国乡村协商民主：个案研究[J].社会学研究，2007（3）.

[12]应小丽.协商民主取向的村民公共参与制度创新——浙江省常山县“民情沟通日”制度调查与分析[J].浙江社会科学，2010（2）.

[13]叶娟丽.协商民主在中国：从理论走向实践[J].武汉大学学报（哲学社会科学版），2013（2）.

[14]李姚姚.基层协商治理的生成逻辑与演进机制[J].社会主义研究，2016（3）.

[15]关于加强乡镇政府服务能力建设的意见[EB/OL].中国政府网，http：//www.gov.cn/zhengce/2017-02/20/content_51 69482.htm.

[16]鲁可荣.农村社会组织建设与农村基层社会治理创新——基于浙江实践的研究[M].济南：山东人民出版社，2015.