公益创投的生态困境及主体策略——基于S市地方性实践探索

王 春

（苏州科技大学 人文学院，江苏 苏州 215009）

改革开放战略引发了社会治理结构的渐进性演变，国家与社会由高度一体化逐渐开始分化。伴随市场化改革的全面推进，公共空间得以释放，公共事务管理的复杂性也日趋增强。[1][2]20世纪80年代兴起的“新公共管理运动”主张将政府管理引入市场竞争机制，让更多私营部门参与公共服务，提高服务供给的质量与效率。[3]然而这一理论因隐含把公民视作公共服务被动接受者的危险，逐渐受到冷遇。随即以强调主体身份平等为特色的“协同治理”理论在西方应用而生，受到全球治理领域的热捧，也契合了我国社会治理创新的战略需要。[4]

中国共产党的十八大以来，我国的国家治理正在向一种有法治保障的多元主体协同模式转变，以社会组织为代表的新生力量开始涌入社会服务领域，寻求治理的合法性身份。公益创投便是协同治理在社会服务领域的有益探索，它涉及到政府部门、支持型社会组织、基层社会组织、服务目标人群等四类不同治理主体的协同运作。当前，公益创投在全国各地尚处于探索阶段，各创投主体间的角色关系尚未定位清晰，其治理成效取决于当下的创投生态环境，以及不同主体的创投动机及行动偏好。因之，从生态层面，洞察各创投主体的行为动机，厘清彼此间的互动关系，分析不同主体的角色困境及其原因，建构符合本土化治理需要的创投发展策略，对于协同治理在更广泛领域的推行具有深远意义。

一、研究回顾与视角突破

西方学界关于公益创投的研究起源于经济学理论的启示。复杂理论代表人物詹姆斯·穆尔于1966年在其代表作《竞争的衰亡：商业生态系统时代的领导和战略》中曾指出，网络经济世界的运行并不都是你死我活的斗争，各企业组织之间存在“共同进化”关系，应该彼此合作，努力营造一个共生的生态系统。1969年，约翰·洛克菲勒将上述理念嫁接于社会服务领域，最早提出“公益创投”思想，利用风险资助的形式解决特殊社会痼疾。[5]直至1997年，学者莱特等人提出，基金会可以借鉴商业风险投资的方法，不仅要投资资金，更要注重对组织的能力培养，并建立长期的合作伙伴关系。[6]由此开启了公益创投理论探讨的先河。伴随公益创投在西方社会的推广与普及，它逐渐成为一种有效撬动社会目标组织发展的投资工具。学者们围绕公益创投的内涵、特征、结构要素、模式功效等话题展开了系统研究。[7]此外，还有观点认为公益创投对基金会和非营利事业缺乏尊重，甚至认为它是商业价值对慈善领域的危险蚕食。[8]

国内关于公益创投的研究与实践，呈现出时间滞后但速度较快的特征。台湾学者林吉郎于2001年首次将公益创投这一概念引入国内，大陆对公益创投的实践始于2006年，由数家企业与基金会联合成立非营利组织“新公益伙伴”，专门以风险投资与企业管理的模式理念，帮助有拓展价值和提升潜力的社会服务机构进行能力建设。此后，有关公益创投的研究在国内迅速兴起，大体可以分为三个阶段。第一阶段集中于对公益创投“基本属性”的解释。具体包括对“公益创投”的内涵界定、参与主体、特征描述以及治理成效认可等。[9][10]第二阶段集中于对公益创投“运作模式”的梳理。包括依据资助主体、运作方式的不同，并结合基层创投实践对各种模式进行比较。[11][12]第三阶段集中于对公益创投“存在问题”的反思。学者们提炼了公益创投在运行中存在的诸多问题，内容涉及到政府主导、社会参与、主体间信任、资金来源、专业人才、绩效评估、社会影响、退出机制等诸多方面。[13][14]

回顾国内外关于公益创投的研究成果，总体来说，公益创投作为社会治理创新的新生事物，日益受到各方热捧。基本形成了从“概念追捧”到“模式探索”，再到“问题反思”的发展逻辑。多数学者研究切入点虽有差异，但结论基本一致，都肯定了公益创投的价值，趋向于建构多元主体协同治理格局，以突破传统单一中心架构，实现从国家本位向社会本位的转变。略显不足的是，第一，以往研究对于公益创投存在问题的原因，尤其是从系统生态层面分析各主体困境的形成根源，少有关注。第二，以往研究对于公益创投的改善性建议，立论视角的主体性过于单一。能否从系统生态层面设计合理的创投策略，解决创投中存在的问题，这是理论界与实务界共同关心的迫切话题，也是本研究的题中之义。为此，本文选择了S市公益创投项目作为研究对象，以系统生态为视角，通过为期四年的参与式观察，对创投生态中各治理主体的角色关系及运行困境进行了实证探索。

二、公益创投的生态格局与问题呈现

公益创投是社会治理创新的一个新型事物，具备相对独立的结构框架与主体成分。政府、支持型社会组织、基层社会组织、服务对象等各创投主体围绕公益项目运行这一核心目标，分别承担着委托方、承办方、执行方、受益方等不同角色，形成了一个相对稳定的生态系统，共同维持着创投生态的秩序与平衡。

（一）公益创投的生态格局

政府部门作为项目发起者，在创投生态中承担着项目委托方的职责，持续向社会治理输入支持政策以及必要的资源与资金。一方面，需要强化对支持型社会组织的政策指引，为公益创投项目制定目标，并对项目成效加以整体性考核。另一方面，通过公益创投这一平台强化公共服务供给，奠定自身的行政基础。支持型社会组织是在社会治理创新的政策倡导下，催生的一种新型社会组织，其职责是承担一切与创投项目运作与管理有关的具体事项。在创投生态中，支持型社会组织肩负着项目运行的承上启下的职能，受项目出资方的委托，对项目执行方施以监管与培育。基层社会组织属于一线社会服务机构，它是公益创投的项目执行方。基层社会组织通过承接社会服务的方式获取政府资助，维系组织生存与发展。在创投生态中，基层社会组织既需要投入一线公共服务，又需要接受来自政府、支持型社会组织的监督与管理。服务对象专指有着合理服务需求的社会公众。在创投生态中，服务目标人群是项目服务的受益者，他们可以无偿接受公益项目服务，通过个体服务体验对公共服务满意度水平作出成效评价。

图1 公益创投生态格局图

（二）公益创投生态运行问题呈现

通过长期实践与探索，S市公益创投一方面在培育社会组织成长、公益项目品牌打造、公众多元化需求满足等方面取得较大突破，为政府购买服务起到了示范引领功效。另一方面，因各参与主体在创投理念及行为上存在偏差，对创投项目运行成效及生态平衡也产生了不良影响。主要问题呈现如下：

1.项目规划不足，弱化创投生态目标

创投生态项目成效的达成，首先需要建立基于各参与主体一致认同的治理目标，并要对公益创投进行生态规划。当前，围绕项目运行这一生态焦点，创投生态中各主体的项目角色基本明确。但是，从整个生态层面对公益创投的未来发展进行协同规划略显不足。在社会治理创新的政策影响下，加强社会组织能力建设与培育，提升社会服务专业化水平，是公益创投的制度初衷。然而，在公益创投生态中，对基层社会组织以及服务项目的支持依然存在着认识不足、范围不清导致的随意性较大以及可操作性不强等问题。[15]

此外，关于社会组织培育的数量、能力水平达到何种程度，才能满足区域服务的生态需求？创投项目成效是否具有科学客观的生态标准？主体职能发挥与项目执行优劣是否设有可操作的生态奖惩机制？对于这些问题，各治理主体尚未建立清晰的规划思路，对公益创投的未来走向，普遍持有较强的焦虑感。S市民政部门工作人员CJP谈到，“我们当初把第三方社会组织（NPI）请来时，让他们为我们组织推广公益创投。然而，上至我们局领导，下至我们工作人员，都不清楚公益创投到底怎么做，未来的发展规划也不清晰，仅仅是看到上海、深圳等地方已经搞起来了，我们就不能落后。尝试运行几年后，现在处境非常尴尬，是否继续做下去，今后将如何发展还是很迷茫。”（访谈记录 2016-04-08）诸多社会组织也表达了同样的忧虑，如一家社会组织社工JC说到，“我也不清楚，公益创投明年是否还会举办，政府在这一块还是缺乏清晰的规划。我们社会组织也只是过一天算一天，正是因为缺乏明确的规划，从业人员的恐慌心理就从来没有停止，人员流失率也居高不下。”（访谈记录2016-03-28）由此表明，公益创投规划不足所引发的创投生态目标不明，为整个生态的持续运行带来了不少隐患。

2.项目执行偏差，破坏创投生态平衡

平衡的生态要求各主体之间达到彼此高度适应、协调和统一的状态。如果一个环节或途径发生了损伤或中断，都可能出现一系列的连锁反应，使生态平衡遭到破坏。[16]创投生态平衡必须建立在各治理主体的理念共享、信息传递、行为互动等基础之上。项目执行是推动各主体交流互动的主要载体，是维系创投生态平衡的关键。然而，在现实公益创投系统中，各治理主体普遍存在执行偏差的状况。

多数基层社会组织因自身成长欠成熟或缺乏对项目的前期调研，导致项目“执行走偏”或“服务缩水”的现象时有发生。如服务对象随意变更或减少数量，服务时间走马观花或任意调整，服务项目呈现活动化特征等。访谈中，支持型社会组织项目监测员小W说到，“所有矛盾的根源就在于社会组织，这些机构把政府的钱拿了，却没有用心做服务。实际服务开展与项目申报书的要求相差甚远。正因为他们不负责任，才会导致服务项目成效不佳，政府以及老百姓都不满意，破坏了整个创投格局。”（访谈记录2016-03-28）支持型社会组织基于一线项目执行成效不佳，对多数基层社会组织的创投动机普遍持有怀疑心态。支持型社会组织负责人小L谈到，“关于公益创投成效评价问题，首先需要明确的是立场问题。社会组织有其自身的难处，但客观说，公益理念不足是影响当下社会组织服务产生成效的关键。许多社会组织在一开始进入公益创投之际，就没有很好的动机。”（访谈记录 2016-03-29）政府部门除了承担政策制定与资金支持的职责之外，对一线项目服务成效缺乏警示机制，助长了破坏创投生态平衡不端行为的发生。以弱势群体为代表的服务目标人群，长期秉持社会服务保守主义思想，对项目服务成效缺乏反馈的主动性，造成政府及支持型社会组织对公益创投成效陷入判断盲点。可以看到，以上治理主体的各种行为，均不利于创投生态平衡的建构。

3.项目评估模糊，颠覆创投生态价值

创投生态价值指的是公益创投项目系统运行的意义，关系到整体项目实施成效的达成。具体包含两个考核面向：一是基层社会组织自身成长；二是项目实际服务效果展现。这也是政府推动公益创投的政策出发点。在创投项目评估阶段，定量方法更易于获得评估双方的认同。然而，由于社会服务的复杂性、评估技术手段不成熟，再加上不同组织类型差异较大，针对社会服务设计一套稳定指标体系，用以考核组织成长与项目成效，仍旧颇具难度。因此，支持型社会组织把项目评估的焦点集中在简便易行的过程评估上，以是否按照项目计划执行服务作为考核方式。这种方式更具有可操作性，也为评估方提供了合法性支持。在访谈中，支持型社会组织工作人员小G说到，“关于项目评估，目前我们也没有什么更好的方法，还是依赖于传统的检查台账和现场质询的方式进行。这种方式的优点是简单便于操作，凭借项目方呈现的台账资料来评估，相对较能被组织方所接受。从他们台账中发现的问题，就不会带有主观性，我们的评价也会得到组织方的认可。然而，完全依赖查看台账来评价项目实施的优劣，也存在诸多隐患。比如一些社会组织虽然项目执行欠佳，但在制作台账方面经验丰富，却有可能获得较高评价。”（访谈记录 2016-03-28）

然而，这一价值导向却造成了基层社会组织盲目追求台帐的完善与精美，注重形式而非内容，远离了项目设计的服务成效。因此，强化项目成效评估技术手段与方法，对于彰显整个创投生态价值显得尤为重要。

三、公益创投生态主体行为动机差异及角色困境

实践表明，诸多公益创投项目运行成效严重背离了制度设计初衷，破坏了创投生态秩序。这些问题的产生，与当前不成熟的公益生态环境有关，更深层次原因在于创投主体的参与动机差异，以及它们围绕项目运作而产生的角色困境。

（一）公益创投主体参与动机差异

依据组织行为的动机差异，可将公益创投运行主体的行为动机分为“首要动机”与“衍生动机”两大基本类型。前者强调组织行为首先必须要能满足自身生存性需要，后者强调组织在满足生存需要后而衍生出其他行为价值。立足创投生态，不同治理主体间互动行为的背后也呈现了不同的动机差异。就政府组织而言，作为公共利益的代言人，培育社会组织、推动公益事业发展是其职能基本要求，也属于其推动公益创投的首要动机。而由公益创投带来的地方政府政绩彰显则属于衍生动机。就社会组织而言（包含支持型社会组织及基层社会组织），普遍缺乏自身造血功能，获得外部资源支持是维持组织生存的首要前提，唯有事先满足自身生存需要才可能致力于社会公益服务。因此，社会组织参与公益创投的首要动机是为了维持生存，衍生动机是推动公益事业发展。

综上所述，各创投主体因组织属性差异而表现出不同的参与动机，尤其在首要动机上未能表现一致，为协同治理留下了隐患。此外，社会组织在创投实践中，均将获取有限政府资源支持作为首要动机，在创投生态中产生的竞争意识要大于协同意识。

（二）创投主体的角色困境

单纯的制度设计并不能从根本上消除不同治理主体的行为偏差。在创投生态中，政府、支持型社会组织以及基层社会组织虽已共同签订了“三方协议”，然而并未能真正发挥实效。究其根源，除不同主体动机差异外，各治理主体的现实角色困境是另一重要诱因。

1.政府组织陷于社会组织培育与规范干预的决策困境

政府部门在整个创投生态中属于资源供给方，是公益事业发展的主要规划者，对公益项目成效有着较高的期待。针对公益创投中存在的问题，却显现出“爱恨两难”的矛盾心态：一方面要求支持型社会组织要加强对基层社会组织的监督与管理，不能违背公益创投的宗旨，努力促成创投目标的实现；另一方面，基层社会公益组织是协同治理格局的一股新生力量，又是公益创投不可或缺的重要角色，各地方政府在政策上、资源上，积极倡导对社会组织的支持与培育，政府又担心严厉的措施会打压基层社会组织的积极性，使得一些初创社会组织面临更加艰难的生存境遇。S市民政局W领导面对公益项目造假现象，曾说到：“面对这种状况（项目造假），我们也很痛心啊！国家政策现在大力倡导社会组织培育，作为我们民政部门首先要鼓励发展社会组织。好不容易培育出来的芽苗，总不能一巴掌拍死吧？”（访谈记录 2016-04-08）此外，民政部门还会顾及到政策执行效能、财政资金回流风险等影响，也不会轻易责难于基层社会组织。因此，面对支持型社会组织所呈现的项目监测问题，民政部门采取通常是“模糊”策略，更希望支持型机构在处理与基层社会组织的关系时，要把握好适宜之“度”。

2.支持型社会组织陷于组织扶持与项目监测的身份困境

支持型社会组织受政府委托承接公益创投的运行监管工作，其基本职能本身又是一对矛盾体——“扶持”与“监测”。既要依据三方协议，确保公益创投各个项目的有效推进，对项目执行及其成效进行规范管理；又要摆脱“二政府”这一污名，以“伙伴组织”的身份呈现在基层社会组织面前，扶助各项目执行组织在能力建设上得以提升。在处理与基层社会组织的关系时，宽松则不利于项目成效的达成，严厉则不利于双方伙伴关系的建立。

支持型社会组织项目监测员小W如是说，“每次监测完项目，内心就很沉重，这哪里是在做项目、做公益啊，这分明是在捣糨糊嘛。你们说，我该怎么办？按协议规定，这样的烂项目就该停掉，可是这样的项目又太多，那样杀伤面会很大。而且民政那边肯定也不会同意。我们本身也有扶持组织发展的职责，但是你要是明明知道他们（执行方）在活动造假，你还苦口婆心地去劝导，他们肯定是有恃无恐。长此以往，公益这坛净水迟早是要被搅混的。”（访谈记录2016-03-25）在走访中，支持型社会组织常常就自身的角色定位，举棋不定，难以把控。

3.基层社会组织陷入项目推动与执行无力的行动困境

基层社会组织作为创投项目的执行方，为获取资方支持不断寻求项目创新，为落实服务又需要贴近公众现实需求，从而陷入执行无力的困境。具体表现在：一方面，在项目设计之初，各社会组织为了凸显项目的独特性、创新性，选择的服务人群或活动形式过于理想化，与该人群的实际需求相差较大，活动开展并不能获得服务对象的认同；另一方面，许多公益项目服务领域过于理想，难以找到合适的落地社区（单位），一旦项目被审批下来，再四处寻求服务对象，采取“拉拽”的方式临时动员服务人群，缺乏持续性与稳定性。

在项目评估技术尚未规范的背景下，评估方对过程规范性的考虑要高于服务专业性。因此，各社会组织不得不把更多精力放在对项目台账资料的整理上，从而导致各基层社会组织对项目的投入度与获得支持型社会组织评价并不十分吻合。这一结果，一方面容易助长一些基层社会组织片面“注重台账轻实效”的项目意识；另一方面，还容易对整个公益生态形成不良的示范影响，与公益目标渐行渐远。

由此可知，文本意义上的协同未必能达到理想的实践成效。各创投治理主体基于彼此理念的差异，以及在公益创投中角色定位的矛盾性，共同催生了时下的创投生态困境。一方面，每个主体都寄希望于公益服务多方协同治理，然而，在社会组织生存权益未能得到满足之前，公益发展则只能被置于次要地位；另一方面，各治理主体在彼此互动时，总是扮演双重矛盾的角色，这一矛盾性恰恰干扰了协同治理的实现。

四、公益创投生态协同运行的主体策略

为实现公益创投生态的协同运行，首先必须要促成各治理主体在理念上相互融通，心理上相互信任，进而达成行为上的相互支持。鉴于当下公益创投生态中存在的问题，各治理主体均有必要作出适度调整，迎合本土化公益创投实践需求。

（一）在共同契约下缔结平等协作的生态角色

在当前公益创投生态下，各创投主体面临的首要问题就是对各自生态角色加以重新定位。政府在公益创投中属于资方身份，再加上官本位思想对人们的影响依然存在，使得社会组织在创投生态中习惯性让渡组织话语权。[17]无论支持型组织抑或基层社会组织，都把目光聚焦在政府身上，揣测政府的政策意向与行为动机，从而导致了创投主体身份地位的失衡。因此，在公益创投中，增强各创投组织的主体性身份，确保彼此平等合作相处，增强信任，共同推动社会服务稳定健康发展，这是当下公益创投面临的首要任务。具体而言，政府部门要将社会组织视为有利的合作伙伴而纳为体制内的建设性力量，澄清彼此的关系以及所需承担的角色与任务，共同勾勒公益协同治理蓝图。[18]支持型社会组织要发挥自身的专业优势，承担起对基层社会组织的扶持责任。基层社会组织应强化自身公益理念，提升专业服务技能，积极履行项目承诺。

（二）利用“去模糊化”策略净化创投生态环境

政府是公益创投生态中公益资源的持有者与供给者，政府态度是公益创投发展的风向标。政府相对超然的角色及其模糊行为策略是造成创投主体间出现行为博弈与执行偏差的关键。[19]政府“模糊化”的创投态度，间接弱化了支持型社会组织的引导权威，也使得一线社会组织在项目执行上形成更多“臆想空间”。现实中，支持型社会组织常常对项目执行问题表现出种种无力感。即便知道有些组织存在项目造假，却难以发声，对基层社会组织难以形成引导力。在寻求惩处政策支持时，政府的态度举棋不定，未能作出明确指示。而基层社会组织一旦谙熟于支持型社会组织的权限范围，就变得越加有恃无恐，公益项目运行成效便难以把控。因此，就政府而言，在处理与支持型社会组织之间的关系时，既要学会放权，还要懂得明确授权，减少支持型社会组织监测行为的不确定性；处理与基层社会组织的关系时，在契约框架下，设置必要的奖惩举措。

（三）在组织培育与项目监管中寻找治理平衡点

社会组织培育与公益慈善事业发展是社会治理创新的两大基本抓手。由于我国社会组织发展起步较晚，社会公益土壤尚欠成熟，社会组织培育与公益项目运行均存在诸多问题。当前，基层社会组织的公益项目运行普遍缺乏规范模式及专业手法。用严格的标准来约束项目运行，会对基层社会组织形成巨大压力，打消其参与公益创投的积极性，甚至会扼杀其生存空间。然而，利用优惠政策盲目刺激社会组织数量的增长，易于诱使一些“伪公益”组织因利益驱动而涌入公益领域，破坏公益生态环境与秩序，产生不良社会影响。如何破解公益创投生态中基层社会组织“一放就乱，一管就死”的治理怪圈已成为公益创投生态的焦点难题。治理根本在于，支持型社会组织必须要学会用艺术化手法处理培育与监管二者的关系，两方面职能均需要强化，通过组织扶持与专业培育促进基层社会组织的快速健康成长。

（四）适当让渡基层社会组织的生态空间

资源获取是社会组织维系生存的第一要义。当前，大多数基层社会组织缺乏造血功能，他们面临的首要难题是生存，而非发展。当前，许多社会组织难以承受专业人员的薪资费用，在创投制度设计上也存在明显缺陷，没有专职人员薪资预算。人员薪资只能通过项目执行中“缺斤少两”“偷工减料”等方式来填补。这一做法“名不正且言不顺”，却演变成了各社会组织惯常行为，从而造成资方对执行方失去信任，最终破坏了组织间生态文化。因此，为了减少组织间的不信任感，各创投参与主体首先有必要在观念上进行自我革新，打破传统公益观念的束缚，公开承认各组织对自身利益的合理诉求，为其让渡必要的生态空间，[20][21]并且在项目设计之初，将组织需求纳入到创投生态管理系统之中。

五、小结与反思

公益创投是由政府、支持型社会组织、基层社会组织三方共同主导的一套协同治理生态，也是一个多方参与塑造公共性的重要平台，建构了“公共性”及其制度保障体系。[22]整个公益创投生态中，不同主体扮演着不同协同角色。然而，文本意义上的协同未必能够在实践层面得以呈现。主要根源在于创投制度的设计，要站在创投生态的高度对各参与主体的职责加以清晰界定，要系统梳理各主体的创投动机，在强化对各主体公益理念认知的同时，适度尊重并满足各自的合理性需求，这是激发不同主体参与创投活力的动力基础。

研究认为，实现公益创投生态的有序发展，首先，必须要承认社会组织的生存需求，为社会组织让渡适当的“生存空间”。其次，必须要坚守公益创投的原则与底线，公益创投可以为社会组织提供必要的生存资源，但不能成为其变相获利的工具平台。因此，在强化基层社会组织公益理念培育的同时，仍有必要通过制度建设对假公济私的“伪公益”行为做到零容忍。最后，如何走出对基层社会组织“放”与“管”治理怪圈，考验的是政府与支持型社会组织的管理能力与智慧。既要努力为基层社会组织营造积极健康的发展空间，又要引导他们迅速步入规范的发展轨道，突破这一瓶颈便是实现公益创投从文本协同走向实践协同的根本路径。政府部门要在政策扶持与坚守底线二者之间寻求平衡，既要倡导社会公益事业发展，还要扮演好公益“守夜人”的角色，努力营造积极健康的公益风向；支持型社会组织要在组织扶持与项目监测二者之间寻求平衡，坚持“扶监并重”的行为原则，与基层社会组织努力构建协作式的伙伴关系；基层社会组织要在组织生存与公益发展二者之间寻求平衡，要做到组织生存是为了更好地实现公益发展，公益发展能为组织自身赢得更大的发展空间。

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