改革创新中的干部容错机制研究

马晓黎，成为杰

（1.中共济南市委党校 科研部，山东 济南 250100；2.中共浙江省委党校 党史党建教研部，浙江 杭州 311121）

党的十八大以来，习近平总书记多次强调要坚持“三个区分开来”，强调要保护那些敢作敢当、敢于创新的党员干部，充分调动党员干部干事创业的积极性和创造性。《关于新形势下党内政治生活的若干准则》第八条要求，“建立容错纠错机制，宽容干部在工作中特别是改革创新中的失误。”目前改革已进入深水区，部分干部思想顾虑增多、积极性不高，存在一定程度“不想为、不会为、不敢为”的“为官不为”现象。为此，需要建立一套容错免责机制，为敢于作为的干部撑腰鼓气，为敢于担当者担当，营造一个有利于改革创新的制度环境和氛围。

在市场条件下，由于产权清晰，创新成本和收益的主体是明确的，所以创新也是市场机制的优势。但是，政府的创新恰恰是非市场化的创新，而且永远不可能走向市场化。政府如何建立起合理的成本收益结构，持续推进改革创新,本文对此提出自己的观点，以求教于方家。

一、以容错激励创新：容错机制的理论分析

干部①是政府政策的实际制定者和执行者，由于干部也有其自身的利益，在执行公务的时候也会按照自身的成本收益来作出行为选择，尤其是在面对创新性任务时，干部往往不倾向于创新。只有建立起容错机制，改变干部在创新中的成本收益结构，才能在官僚制组织中建立起激励干部创新的导向。

（一）干部创新的成本收益矩阵

创新的本质在于“创造性的破坏”[1](P209)，而干部创新实际上也是一种创造性破坏，也即干部不按照原先的规则、制度、法律的要求行事，而是根据自己对于事物发展的认识和理解来采取对策。在这个过程中，干部所面对的成本收益结构起着决定性作用。

对于干部创新来说，成本是失败的可能，或者说是风险，而收益是创新所带来的成效。如果干部发现政府的既定策略不能适应自己所面对的社会事务，政策创新的需求就产生了。从风险角度分析，干部有两种选择：一是按照既定策略采取行动，也就意味着干部选择继续扮演政府这架“机器”上的“螺丝钉”，风险应该由既定授权者（政府或上级）来承担。二是不按既定策略行事，破坏原先的不符合事物发展规律的规则和制度，按照自己的判断来决策和行动，这就是一种“创造性破坏”行为，虽然打破了原先的常规，但是更有可能取得良好的行政成效。如果采取后一行为选择，就可能导致干部个人要为行为后果负责。从收益角度分析，有可能有两种收益分配方式：一种是创新带来的成效推动了社会的发展，受益方是全体社会成员，由政府代表社会受益；另一种是创新带来的受益主要由干部个人占有，社会受损、不享有，或者享有较少。综合以上几种情况，可以根据成本的付出者和收益的受益方列出行为选择的矩阵如下：

表1 干部创新中的成本收益矩阵

在这个矩阵中，不同的成本和收益分配结构可以呈现出四种不同的模式。

A模式：干部按照既定策略行事，风险由政府承担，收益也归于政府，即循规蹈矩。韦伯在设计其理想官僚制时指出，“公务官员的荣誉在于自觉执行上峰命令的能力，就像这命令与自己的信念想法完全一致。即使他认为这命令有错，在抗辩之后，如上峰仍坚持原来的命令，他也应该执行。”[2]（P76）实践中，西方国家普遍奉行的文官制度往往就是贯彻了这种原则。

B模式：干部按照既定策略行事，风险由政府承担，收益归于干部。出现这种现象有两种可能：一种是制度初创时期存在巨大漏洞，使干部有权而无责，客观上会引导干部做出不负责任的决策，造成“拍脑门决策、拍胸脯保证、拍屁股走人”的现象；另一种可能是政府被干部“俘获”，成了统治者谋利的工具，也就是“以天下奉一人”[3]（P32）。

C模式：干部按照个人判断行事，风险由干部个人承担，收益归于政府，即敢于担当。干部扮演了创新推动者角色（或者称为政策企业家），当创新成功时，全社会都是受益者，而当创新失败时，往往个人被追究责任，成为创新失败的牺牲品。

D模式：干部按照个人判断行事，风险由干部个人承担，收益归于干部，即以权谋私。某些干部打着改革和创新的旗号，采取有利于自身利益而不是公共利益的政策措施，实际上这是一种严重的腐败行为。在我国国企改革中，曾经出现的“穷庙富方丈”现象就属于这种情况。

如果从全社会利益角度出发，最好的模式是A，最差的模式是B。但是从干部自身的成本收益来分析恰恰相反，在四种行为方式中的排序是：B＞（A或D）＞C。A和D的先后取决于政府反腐败制度是否严密，腐败被查处的概率等因素。干部在行为选择上，大多数情况下不倾向于做创新推动者。所以，古今中外的官僚和官僚机构都呈现出陈腐平庸、按部就班、不思进取的行为特征。

（二）容错：激励干部创新的机制

官僚制虽然是几乎所有政府都采取的组织形式，但是在不同国家的运转情况却大有不同。从以上分析我们认为A和C两种模式具有特别的典型意义。

A模式是西方国家典型的官僚制。西方国家的市场和社会比较成熟，为国家的创新提供着源源不断的动力。社会通过民主选举和法治问责授予政府公共权力，同时对公共权力的行使进行严密监督，从而满足公民对秩序、公正及其他公共产品的需要。随着经济、社会环境和形势的发展，公民的社会需求和利益诉求都会发生变化，为此，政府必须予以回应，这就是西方政府的改革创新。这个过程实际上是社会对政治系统的利益输入过程，其中可以分为两个“委托”环节。第一个环节是公民对于政府的委托，依靠民主选举来保证政治家们领导政府忠实履行经济社会发展的需要；第二个环节是政府委托官员按照规章制度具体行使权力，依靠政府法治和行政问责来保证权力不被其滥用。在西方式政府与市场关系模式下，政府的职能是有限的、收缩性的，政府奉行“法无授权不可为”的原则，也就是除了法律授权外政府不能、同时也不必承担额外的责任。这样，西方政府官僚即使不能主动创新，但是在民选产生的政治家推动下，仍然能够适应经济、社会发展的需要而变革。

当然，变革过程中也会出现失败的可能，所以西方国家也有容错的现象。西方国家针对政治家和普通公务员的容错采用的是两种不同的机制。前者是公民对政府的委托，是一个政治过程，所以对政治家的容错，实际上就是政治家争取选民的支持和宽容。政治家要推动改革，同时规避创新风险，关键在于民意的宽容。例如时任日本首相的鸠山由纪夫向选民呼吁，“建立新的政治需要在失败中不断尝试，他请求国民对此宽容，以忍耐的态度‘培育’新内阁”[4]。后者是政府对官员的委托，是一个行政过程，实际上就是法治政府对官员的“隐形保护”。《德国公务员法》规定，“按照上级工作安排付诸实施当然无需承担违抗命令的责任……公务员有责任要求上级领导下达有关肯定此项工作安排的书面批示。”《日本国家公务员法》规定，公务员有“服从法令及上司命令的义务和禁止争议行为”的义务。[5]（P78，319）西方国家的容错最典型的特征在于民众参与和法治规范，这两点对我国具有一定的借鉴意义。

相比之下，发展型国家与发达国家有很大差别，发展型国家的市场和社会不像发达国家那么成熟和强大，国家的发展和创新活力很大程度上来自于强大的政府。这些国家的政府不仅仅为社会提供公共产品，还扮演着推动国家发展的重要角色，相应的政府职能具有扩张性，政府也承担着更为重要的发展责任。发展型国家往往也具有类似发达国家的委托链条，即公民委托政府、政府委托官员。但是前一个环节往往比较弱，本国市场的力量不足，造成公民难以对政府构成制度压力，也同样难以把自身的利益诉求传导到政府中去，政府机制本身的创新压力无从产生。这样，就出现了一个尖锐的矛盾：发展型国家对政府有着极大的创新需求，但是根据官员创新矩阵的分析，官僚制下的政府和官员都没有创新动力。为此，必须通过深入分析官员创新矩阵，建立一个引导官员创新的成本收益结构。有学者指出，“由于改革创新者所承受的压力和风险要大于其个人收入预期，上级政府和社会各界都应该保护改革者、奖励创新者、宽容失败者、善待出错者”[6]（P12）。 这就是容错机制。

容错机制的本质在于“为担当者担当、为干事者撑腰”，即政府替干部承担创新的风险。这样，干部在面临纷繁复杂的社会事务，原先的规则、方法不能奏效时，敢于采取个人认为正确有效的政策措施创造性地解决问题，免除决策风险的顾虑，从而更加有利于政府的创新行为。如图1所示。只有所有虚线所标明的漏洞都被堵住，容错机制才可以运转起来，干部才能采取创新的选择行为。

图1 干部创新行为选择与容错机制

（三）让容错机制运转起来

容错机制的运转是一个关于引导干部行为选择的系统命题。如果其中任何一个环节有漏洞，容错机制都会成为摆设，难以在现实中真正运转起来。综合以上分析，建立容错机制必须从理论上注意以下问题。

第一，容错机制的公信力不能缺失，必须建立严格的程序和制度。公众拥有对政府或者官员的最终赦免权。西方国家的容错过程中，最重要的就是来自公众的宽容政治态度。发展型国家的容错更多地发生在政府与官员之间的委托关系中，但是这并不意味着公众的态度不重要，相反，应该采取各种手段获取公众对容错的认可，以提升政府的公信力。

第二，容错机制下虽然免除了干部的责任，但不是无人负责，事实上是政府承担起相应的责任。如果免责变成了无人负责，意味着问责制度的缺失，行政权力不受社会制约，是行政制度的重大缺陷。

第三，容错机制应该有明确的适用范围和限度。容错机制的本意在于激励干部创新，因此，应该在机制本身可控范围内使用，一旦被滥用就意味着行政问责制度形同虚设，这对政府的制度化是非常有害的。而且，容错机制也应该明确其限度，试错必须以稳定为前提，不能超过政府自身所能承担的风险。

第四，判断是否可以容错的一个重要标准是“受益者是谁”。容错机制应该针对的是为社会谋利的创新行为，那些为干部个人谋利的行为实际上就是腐败行为，不应该被容错。

第五，容错的范围应该包括在某些非人为责任事故中免除相关干部的责任。由于发展型国家中社会往往缺乏对于政治过程、行政行为的有效知晓和监督渠道，常常出现民众质疑政府的情况，政府为了平息民众的质疑，消除负面事件的不良影响，对涉事干部进行问责，这也是发展型国家问责制度的一大特点。甚至非人为责任造成的事故也会招致民众质疑，政府中的上级干部为了对公众有一个交代，尽快“平民愤”，而对下级干部进行问责，用行政上的问责化解危机，解决政府公信力缺失问题。这样，干部就成了政府或者上级干部的“替罪羊”。事实上，这种情况下应该免除干部的责任。

第六，问责制度、奖励创新等配套制度非常重要。如果配套制度不健全，即使建立了容错机制，在现实中也会沦为“空转”。如图1所示，容错机制的设计初衷是引导干部走向创新方向，但是如果无法避免干部选择“不创新”而“失败”后可以“推卸责任”，那么更多的干部会选择“不创新”而不是“创新”，容错机制也就无用武之地了。因此，建立容错机制不是削弱了问责机制，而是必须以健全的问责机制为前提；同时还应该通过增加干部从“创新”“成功”的结果中获益，得到提拔机会、获得精神奖励、物质奖励等方式，吸引更多干部积极选择“创新”。

二、改革开放以来我国的容错形式

40年来的发展奇迹已经证明，中国所走的改革之路是成功的。对于中国改革成功的解释非常多，其中大多数学者都同意，渐进式的改革而不是类似俄罗斯的激进式改革是很重要的原因，“‘摸着石头过河’这个说法的倡导者的思路，实际上体现的正是理性有限的精神”[7](P88）。有些学者提出矫正型国家[8]（P192）、实验主义治理[9]（P86）等概念描述中国改革的道路。这条道路的重要特征在于重视自下而上的探索，尊重首创精神，允许基层自主尝试，在试点中逐步积累成功经验、汲取失败教训，形成成熟方案后再推向全国。这一做法激发了干部的改革创新精神，降低了改革成本，使改革创新更容易成功。有学者更进一步发现，基层政府在推动政策创新方面表现得更为积极的重要原因在于，基层干部“致力于创新”，扮演了“政策企业家”的角色[10](P56)。一些地方政府推进市场经济发展的成功秘诀在于活跃的“政策企业家”群体[11](P37)。也就是说，各级党委、政府及各部门担负一定责任的党员领导干部，在推进地方及部门工作、深化改革创新中起着关键作用。改革创新者的大量涌现，表明了改革开放后存在着事实上的容错现象，其主要形式大体可以归纳为以下几种。

（一）信任保护

精神动员是革命战争时期党开展思想政治工作、争取战争胜利的重要经验，在改革时期干部锐意进取的精神状态同样是党推动工作的重要手段。为促进干部勇于改革，引导干部放弃个人私利，从改革大局出发考虑问题，即使自身利益受损也敢于去大胆尝试。邓小平曾经号召广大领导干部“改革开放胆子要大一些，敢于试验，不能像小脚女人一样。看准了的，就大胆地试，大胆地闯”[12](P372)。我国干部创新的一个重要阻碍是陈旧的观念和理论窠臼，摆脱这种束缚必须要解放思想，顶住压力。比如上世纪70年代末、80年代在安徽、四川、内蒙古等地首先推行的“联产承包责任制”，就曾经涌现了万里、周惠等人，这一代党政干部的特点是拥有理想主义的革命激情，为了党和人民的事业推动改革，尤其是万里还曾提出“准许改革不成功，但不准许不改革”，曾被《人民日报》称为“改革闯将”[13]。“改革闯将”实际上就是干部创新矩阵中C模式的创新推动者（政策企业家）角色。

出于对这些经过革命战争考验的干部的绝对信任，当时的中央领导对他们的尝试一般采取理解、支持、鼓励的态度。当前，改革的深化不仅仅是破除思想束缚，还要触碰既得利益者，这种置个人利益于度外的“闯将”精神更加重要。1998年时任总理的朱镕基就曾经表示，“不管前面是地雷阵还是万丈深渊，我都将勇往直前，义无反顾，鞠躬尽瘁，死而后已。”受到这种精神的感召，大批干部敢闯敢试，不断推动着改革的深化。当改革遇到了强大阻力、争议的时候，为保护改革，不能简单问责改革者。例如2003年“咸安政改”的改革者被调离岗位，就被认为是一种“保护性提拔”[14]。但是，这种形式越来越具有一种风险性，因为部分干部受市场经济趋利性的影响，与组织的关系不再是以前的依赖关系，政府对干部的信任，有可能最终被发现是宽容了腐败行为，仇和就是一个典型的例子。1996-2006年仇和在宿迁的做法就备受争议，但是后来仍然升任江苏省、云南省重要领导职位，2015年因腐败被查处，表明这种完全依赖领导信任、无制度保障的形式具有很大的局限性。

（二）授权试点

试点是改革的重要任务，更是改革的重要方法。改革开放之后，广东最先在深圳、珠海尝试引进外资，继而在中央统一安排下设立了深圳、珠海、厦门、汕头四个经济特区，赋予其对外开放、引进外资等特殊政策。1992年浦东新区设立，也是当时打破常规的做法，试点的方式进一步成熟。近些年来，天津滨海新区（2006年）、重庆两江新区（2010年）、浙江舟山群岛新区（2011年）、河北雄安新区（2017年）等十几个国家级新区相继设立，而且不同的新区都有自身不同的定位，被授予一定的免责权、试错权，成为中国改革创新的重要方式。其中，2013年设立的上海自贸区最为典型，国家领导人明确要求其“大胆闯、大胆试、自主改”，中央部门和地方政府在试验区内暂时调整了部分全国性的法律法规，给予了当地较大的容错空间。试点过程中由地方先试验，既会产生经验，也会遇到难题甚至失败，汲取教训但以事前授予试错权的方式免除其个人责任，说明这种容错逐步在走向成熟和制度化。在授权试点的情况下，虽然政府对干部进行容错，但是实际上干部进行政策试错的实施领域、基本思路、进度、权限都比较清晰，而且都处于政府可控的范围内，这些模式接近于干部创新矩阵中的A模式，但又比A模式更能够推动创新。因此，授权试点下的试错权的应用扫除了干部创新行为的制度羁绊，调动了干部改革创新的积极性。

（三）政绩聚焦

政府的绩效考核是政府行为的指挥棒，其中经济绩效作为考核中比较显性的“实绩”，更加容易受到重视，加上干部晋升受当地经济影响很大，多种因素造成了“唯GDP”现象，以至于有些干部认为只要经济搞好了，就可以“一俊遮百丑”，有些干部的错误甚至被视为小节。1993年的一份公开杂志中记载，一位工厂厂长为企业经营作出了很大贡献，但是因为经营纠纷受到起诉，当外地警察来北京拘传的时候，北京市某高级干部为了保护该厂长，阻止了这一执法行为[15](P44，45)。当时这个故事就是作为“保护干部”的典型来宣传的，而用现在的眼光来看，这是涉嫌破坏法治的行为。这种思想的影响很深，据报道被查处的河北省原省委书记在民主生活会上自我批评时表示，对于腐败行为“怕惩治力度大了，震动太大，特别是在动一些重要干部时，总怕影响一个地方一个部门的稳定发展”[16]。过度聚焦政绩，纵容干部不道德行为、滥用权力甚至腐败行为，最终可能导致边升边腐、边腐边升的问题。这种情况介于C模式和D模式之间，干部积极性被充分调动了，但是收益由政府和干部共同分享，可能放纵干部滑向腐败。

（四）上级包庇

改革开放后，随着我国经济发展水平不断提升，各种各样的矛盾和问题也日益显现，政府面对的各种社会事务、社会矛盾繁多，来自各个行政部门的大量行政事务都以“政治任务”的形式下沉到了基层。但是有的行政命令会触碰社会利益、诱发社会问题，这时候基层干部实际上就成为上级部门的“代理人”，一旦出了问题，上级部门则会出面为干部行为开脱、包庇。以农村问题为例，1994年一份杂志刊载，“计划生育、催粮要款、划宅调地、民事纠纷等等，事事都要基层干部直接出面处理，难免得罪一些人。”尤其是计划生育工作，“为了完成本乡本村的人口计划，基层干部确实做了大量的工作，思想教育不见成效，只好采取强制手段，这就难免伤害了一些农民的感情。”[17](P28)有的基层干部对于上级传递的任务压力，“能落实则落实，能造假就造假，既不能落实也不能造假，就不惜违法乱纪。”[18](P160)而这些都是在某些上级领导纵容下发生的。事实上，上级交办的任务基层必须完成，但是不能不择手段甚至破坏法治，上级更不应该包庇基层滥用权力的干部。

（五）腐败共谋

有些地方奉行“宁要贪污犯、不要大笨蛋”的用人取向，纵容下级干部腐败，出现了“能吏腐败”现象，甚至形成上下级不正常的人身依附关系，以改革之名行腐败之实。“腐败问题与鼓励试错的改革背景交织在一起，有时会借试错（探索）的名义和理由出现甚至是扩张起来。”[19]（P10）为此，习近平曾经针对国有企业混合所有制改革强调，“要吸取过去国企改革经验和教训，不能在一片改革声浪中把国有资产变成谋取暴利的机会”[20]。这种情况是典型的D模式，利用改革来谋取私利，应该严厉查处。

在以上五种容错形式中，后两种“上级包庇”和“腐败共谋”是一定要防止的。第三种“政绩聚焦”有利有弊，应该加以规范，强化绩效考核，但是要对干部行为进行规范。“信任保护”形式下涌现出了大量具有改革精神的个人化政策企业家，但这实际上也是我国政府制度化不足情况下才出现的现象，正是因为制度化不足，才存在着被腐败分子利用的漏洞。“授权试点”的优势在于试点过程制度化程度比较高，政府在试错过程中对干部创新的一切情形都十分了解，所以能够对干部容错。但是，这种情况只能适用于部分具有授权的领域，同时干部个人积极性也没有完全调动起来，也有自身的局限性。综合“信任保护”和“授权试点”两种情形的优缺点，本文认为应该吸收“信任保护”的个人化政策企业家改革精神的优势，实现政策企业家的非个人化；又吸收“授权试点”中政府授权、制度保障的优势，建立容错机制。

三、关于建立容错机制的建议

容错机制的建立和运转本质上是政府激励干部改革创新过程中的一个环节。其目的，是为了改变干部推动改革创新、试错的风险往往需要自身承担的状况。建立容错机制应尽量祛除政策企业家个人色彩，实现组织为创新者承担风险。干部创新的风险由个人承担走向组织承担，个人创新行为从程序上通过相应制度加以严格规范，在组织的支持和授权下进行创新。在这样的思路下，政府可以宽容干部在创新中的失败，为干部创新承担风险，从而达到激励干部创新的目的。

（一）对容错导向进行明确界定

容错的目的在于引导创新，干部创新不是完全按照个人想法“瞎折腾”，而是必须符合我国当前改革总体方向和布局，如十八届三中全会关于各领域改革的顶层设计是干部创新行为的总依据。授权试点的特点就在于“命题作文”，是对干部免责范围的清晰界定，可以使干部真正能够放下包袱，激励其创新行为。容错机制也应该着眼于引导干部从十八大以来的中央部署中 “找选题”，按照中央全面深化改革的要求和方向勇于尝试，最终目的是为了推动改革创新。当前，大多数地方在制定有关容错机制的文件中都提到了必须“符合中央及地方部署”“为改革创新、民生福祉和发展大局敢于担当”[21]，就是出于这样的考虑。

（二）容错范围绝不能触碰底线，应该建立相应的甄别程序

容错意味着政府为干部创新行为承担风险，这个风险必须是可控的，要有底线。不能容错的情况至少有两种：一是具有重大政治风险、破坏稳定的领域不能容错，比如“引发重特大安全责任事故，以及严重环境污染、生态破坏等责任事故的”“引发较大群体性事件或造成严重损失和恶劣社会影响的”[22]（P10），这样的风险有可能破坏政治稳定和政府形象，这是政府也付不起的成本。二是干部的行为瑕疵，有主观上的重大过失或者谋利的行为。“如济南、温州、绍兴、南通等地的文件中都明确规定，将正确辨别失误过失与违纪违法的情形，在支持和保护改革创新的同时，决不允许打着改革创新的旗号搞劳民伤财的‘政绩工程’‘形象工程’，坚决惩治借改革创新之名徇私舞弊、贪污受贿、假公济私以及严重侵害群众利益等行为。”[23]（P37）

（三）容错应该完善事前备案、事中台账、事后答辩制度

目前实践中往往是比较重视申请、核实、暂缓、报备等环节，这是以部门操作为着眼点的制度设计思路。而容错机制中一个比较大的问题，是要解决好社会及体制内其他干部的质疑，政府对干部容错的制度设计应该充分重视公信力。干部在作出可能会造成失误的决策时，及时按照既定制度报告上级相关部门，形成规范的文本存档，使组织能够尽早介入，对不当试错可以立即“叫停”，正当试错可以为其“正名”“撑腰”，甚至提供支持和帮助，这就是事前备案。事中台账在某些地方已经实现，“必须要建立完备的资料台账，必须具有风险评估材料，经所在单位党委审核后建档。这些备案材料可作为免责的重要参考”[24]（P10）。目前实践中的容错机制大多数是事后措施，且局限于相关部门。本文主张以公开求公信，向其他相关干部公开，向社会公众公开，建立容错干部答辩制度，使体制内外都能够对容错认可，这一方面有利于为容错对象正名、汲取教训，另一方面也维护了组织行为的权威，提高了党和政府的公信力。

（四）容错机制的运转要求更加严格的执行问责

有人怀有一种忧虑，认为在我国问责制度尚不完善的时候，建立容错机制会不会使干部问责更加困难了。本文认为，容错机制与问责制度并不是对立的关系，而是互相补充的关系。容错机制的建立使我国的问责制度更加科学合理，有利于对干部的问责；而容错机制更依赖于问责制度的严格执行。如果问责不严格，干部就更倾向于推卸责任，“为官不为”，无为则无过，没有创新当然也就无所谓容错。最终导致的是表面上出台了一些容错方面的文件，但是制度陷于“空转”，所以容错机制的实际运转依赖于问责倒逼下的干部勇于创新、勇于尝试。

（五）营造激励干部创新的良好氛围，建立配套制度，让容错机制运转起来

容错机制只是解决了一个干部行为免责的问题，但是还不能增强干部创新的“动力”，为此应该配套建立激励机制。只有实现严格管理干部和热情关心干部相结合，才能真正跳出“管严不作为、管松乱作为”的怪圈。

注释：

①本文涉及中国及理论研究部分用“干部”概念，涉及西方国家部分用“官员”概念。两者在本文指代同一群体，即通过政治或者行政过程进入执政党或政府承担公共事务责任的领导者。

[1][美]熊彼特.资本主义、社会主义与民主[M].吴良健，译.北京:商务印书馆，1999.

[2][德]韦伯.学术与政治[M].冯克利，译.北京：三联书店，1998.

[3]玄烨.庭训格言[M].陈生玺，等，注译.郑州:中州古籍出版社，2010.

[4]刘赞.鸠山发当选感言：建立新政治需试错[N].新华每日电讯，2009-09-17（5）.

[5]中组部研究室.外国公务员法选编[M].北京:中国政法大学出版社，2003.

[6]何增科.政治合法性与中国地方政府创新:一项初步的经验性研究[J].云南行政学院学报，2007（1）.

[7]叶汝贤.“摸着石头过河”：中国改革与发展的实践模式及其意义[J].马克思主义研究，2009（5）.

[8]任剑涛.矫正型国家哲学与中国模式[J].天涯，2010（3）.

[9]张乾友.朝向实验主义的治理——社会治理演进的公共行政意蕴[J].中国行政管理，2016（8）.

[10]朱亚鹏.政策企业家与社会政策创新[J].社会学研究，2014（3）.

[11]杨瑞龙.民主政治的产业组织与政治企业家理论[J].江苏行政学院学报，2007（2）.

[12]邓小平文选（3）[M].北京:人民出版社，2001.

[13]吴苗苗.深改时代仍需发扬万里“改革闯将”精神[EB/OL].http://cpc.people.com.cn/pinglun/n1/2016/1207/c241220-28932448.htm l.

[14]宋亚平.改革者的困惑与思索[N].经济观察报，2007-12-24（41）.

[15]闻力.研究改革保护干部——访北京大兴县红星区副区长王宝珍[J].教育与职业，1993（2）.

[16]徐豪.周本顺曾自我批评：怕反腐震动大影响稳定[EB/OL].http://www.sohu.com/a/24227189_114984.

[17]杨凤超.减轻农民负担时要注意保护农村基层干部的积极性[J].求是内部文稿，1994（15）.

[18]赵树凯.乡镇治理与政府制度化[M].北京:商务印书馆，2010.

[19]吴忠民.中国转型期腐败问题的主要特征分析[J].教学与研究，2014（6）.

[20]习近平:发展混合所有制经济关键在细则[EB/OL].http://finance.cnr.cn/txcj/201403/t20140310_515036256.shtm l.

[21]台州市党员干部改革创新容错免责机制实施办法(试行)[N].台州日报，2016-06-13（6）.

[22]中共郴州市委办公室.郴州市人民政府办公室印发《关于干事创业容错免责的实施意见(试行)》的通知[J].郴州政报，2016（9）.

[23]吕红娟.各地怎样构建容错纠错机制[J].中国党政干部论坛，2016（8）.

[24]本刊记者.浙江:容错机制的探索与困局[J].清风，2016（5）.