公务员职务与职级并行制度解析

贾洪波

(北京航空航天大学 公共管理学院,北京 100191)

基层公务员长期面临着职务晋升难、工资水平低的困境。虽然国家从1993年的工资制度改革开始就提升级别工资的权重以增加基层公务员的工资待遇,2006年又再次提升级别工资在工资中的比重来增加基层公务员的工资,但都收效甚微。为了进一步解决上述问题,党的十七届四中全会提出要“建立健全干部职务与级别并行制度,实行干部职级与待遇挂钩”,党的十八届三中全会再次提出“建立公务员的职务与职级并行,职级与待遇挂钩制度”。在此背景下,2014年,吉林、甘肃、江西等省及广西壮族自治区各选一个县进行为期一年的县以下公务员职务与职级并行制度试点。2015年,国家颁布《关于县以下机关建立公务员职务与职级并行制度的意见》,正式在县以下建立职务与职级并行制度。2016年,第十二届全国人民代表大会常务委员会第二十五次会议授权国务院在天津、山东、湖北、四川等地的省(市)级别机关和选择的地(区)级机关以及教育部、国家质量监督检验检疫总局、国务院台湾事务办公室、国家统计局本级机关(不包括直属机构)开展为期两年的公务员职务与职级并行制度试点。

学术界的研究目前主要聚焦于对职务与职级并行制度在各地实施效果的评估[1-6],而对于职务与职级并行制度本身考察相对较少。比如,对于什么是职务与职级并行制度、我国实施职务与职级并行制度的渊源是什么、这种制度在制度安排上有什么优势和挑战还有待进一步厘清等。这些问题既是学术界关心的,又是政策制定者以及公务员自身高度关注的。对这些问题的回答关乎到试点该制度是否能够真正解决公务员特别是基层公务员晋升难及工资水平低等问题。因此,本文假定人们在熟悉公务员职务与职级并行制度内容的基础上(即不关注该制度的政策条文本身),首先从界定职务与职级并行制度的概念入手,通过梳理职务与职级并行制度变迁和实施原因剖析我国实施该制度的渊源,进而在分析职务与职级并行制度安排优势和挑战的基础上,提出完善该制度的对策建议。

一、概念界定

公务员职务与职级并行制度的概念需要从分析职位、职务与职级这三者的含义开始。职位是指机关或团体中执行一定职务的位置,我国的职位划分为综合管理类、专业技术类和行政执法类等类别。职务是指职位规定应该承担的工作,是重要性相类似或者相等的一组职位。我国职务序列分为领导职务和非领导职务。职级具有多重含义:第一种含义是指职务层次。2006年颁布的《公务员职务与级别管理规定》规定领导职务层次由高至低依次分为国家级正职、国家级副职……乡科级正职、乡科级副职共10个层次。综合管理类非领导职务由高至低依次分为巡视员、副巡视员……科员、办事员共8个层次。第二种含义是指工资级别。目前不同的公务员职务对应一定的工资级别,共有二十七级。比如,国家级正职对应的工资级别是一级,厅局级正职对应的工资级别是八级至十三级,办事员对应的工资级别是十九级至二十七级。第三种含义是从干部人事管理的角度看,职级是与职务平行的职业发展通道。这类似于某些组织中实施的职衔制度。职级由一个等级系列组成,公务员随着职业能力的提高和资历的增加,由较低的职级晋升到较高的职级[5]。无论是职务层次还是工资级别,在理论逻辑上都不应和职务并行。因此,现行试点的公务员职务与职级并行制度应该被定义为:在国家主导下,依据相关法律法规,把职务和职级平行地分别作为公务员两种不同职业发展路径的公务员管理制度。

二、制度变迁

公务员职务与职级并行制度是由公务员工资制度演变而来的。因此,考察公务员职务与职级并行制度变迁过程就需要从考察公务员工资制度变迁过程开始。建国后我国公务员工资制度变迁大体经历了1952年供给工资制度、1956年等级工资制度、1985年结构工资制度、1993年职级工资制度、2006年职务与级别相结合的工资制度这五次改革。以这五次工资制度变迁为基础,公务员职务与职级并行制度的变迁过程大体可以分为四个阶段。

第一阶段:以级别工资为主导(1952-1984)。这个阶段又可以细分为两个分阶段。一个分阶段是职务等级工资制度时期,具体时间段是1952-1965年。在这段时期,虽然会考虑职务在工资水平确定中的作用,但是级别在工资水平确定中起着决定作用。比如,在1952年供给工资制度下,公务员伙食按职务分为大、中、小灶,党政机关工作人员自上而下分为29级,工资随级别而定,不同级别工资对应着不同的工资分[7]。1956年等级工资制具有一职数级、上下交叉、相同职务因机构层次不同对应的级别不同、实行11类区工资标准的特点。虽然直接依据工资级别来确定基本工资,但是工资级别又是依据职务来确定的,因此1956年工资制度设计实质上属于职务等级工资制度。另一个分阶段是单纯的等级工资制,具体时间段是1966-1984年。1956年工资制度改革后实施的职务等级工资制度在“文化大革命”爆发后发生了实质性变化。“文化大革命”爆发后,公务员职务晋升后不再调整工资级别,工资保留原来的级别不变。即使“文化大革命”结束后开始调整工资,国家也没有采取让每个人的职务与级别对应起来的办法,而仅仅是在调整工资的文件中要求调资时适当考虑职务的因素。由此,1956年工资制度改革后运行十年之久的职务等级工资制度蜕变为单纯的等级工资制度。

第二阶段:以职务工资为主导(1985-1992)。改革开放后国家为了贯彻按劳分配的原则对简单的等级工资制度进行了改革。1985年实行以职务工资为主要内容的结构工资制,职务工资占工资收入总额的55%左右。因为1966-1984年间实施的简单等级工资制不考虑职务工资,因此人们感觉这段时期以职务工资为主导的结构工资制改革的跨度较大。

第三阶段:职务工资与级别工资相结合(1993-2013)。为了避免1956年工资制度运行后期简单的等级工资制度的弊端以及1985年以职务工资为主要内容的结构工资制度的弊端,1993年国家实施了职级工资制度。这次职级工资制度改革概括地说就是在基本工资制度中实施了职务与级别相结合的制度,通过晋升职务工资档次、晋升职务工资、级别工资和增加工龄工资以及定期调整工资标准多种方式来建立工资的正常增长机制。其中,基本工资约占工资总额的40%-70%,津补贴占25%-55%左右,奖金占5%左右,职务工资和级别工资是职级工资构成的主体,职务工资约占基本工资的40%左右,级别工资约占基本工资的35%左右。1993年职级工资制度下的职务工资和级别工资均是由职务决定的,实质上也属于职务等级工资制度,只不过在职务工资确定方面更多地借鉴了1985年职务工资的做法,在级别工资确定方面更多地借鉴了1952-1965年间运行的职务等级工资制的做法。1993年工资制度实施后并没有从根本上改变基层公务员职务低、工资低的现象。为了解决这一问题,2006年实施职务与级别相结合的工资制度,进一步加大了级别工资的因素以提升基层公务员的工资待遇。但2006年的工资制度与1993年的工资制度一样,在性质上均属于职务等级工资制。

第四阶段:职务与职级并行制度试点(2014-现在)。由于2006年职务与级别相结合的工资制度实质上是一种职务等级工资制度,职务对职务工资和级别工资起着最终的主导决定作用,同时由于2006年工资制度改革后基本工资所占比重持续走低进一步降低了级别工资的相对比重,因而级别工资在改善基层公务员待遇中的作用并没有显现出来,这影响到了基层公务员队伍的稳定性和行政效能。为了进一步解决上述问题,党的十七届四中全会、十八届三中全会均提出建立公务员的职务与职级并行制度。如前文所述,2014年在县级以下公务员中试点的基础上,2015年已由国家颁布文件《关于县以下机关建立公务员职务与职级并行制度的意见》,正式在县级以下建立职务与职级并行制度。2016年,第十二届全国人民代表大会常务委员会第二十五次会议授权国务院在天津、山东、湖北、四川等地的省(市)级别机关和选择的地(区)级机关以及教育部、国家质量监督检验检疫总局、国务院台湾事务办公室、国家统计局本级机关(不包括直属机构)开展为期两年的公务员职务与职级并行制度试点。

三、实施原因

首先,公务员工资中体现职务与级别之间的关系是薪酬结构设计的客观要求,符合国际惯例。一个组织内部雇员的薪酬以及一段时间后的薪酬增长率既取决于职位的属性,也取决于职位的等级及以后的晋升概率。公务员工资结构的确定也要体现薪酬结构的基本特点,以工作责任和贡献大小为主来确定工资,同时适当考虑公务员的年龄、学历、工龄、职龄、工作经验等。其中,工作责任和贡献大小通过公务员职务来体现,年龄、学历、工龄、职龄、工作经验等通过公务员级别来体现。从国际范围来看,以职务为主同时兼顾级别来确定公务员工资是国际通行做法。

其次,我国有重视理顺公务员工资中体现职务与级别关系的历史传承。我国有重视公务员职务的传统。从古到今,职务高低从来都是评判公务员职业生涯发展和自我实现的最重要指标,职务工资是公务员工资的重要组成部分。我国也有重视公务员级别的历史传统,体现在公务员工资结构中就是我国曾经实施过工龄工资,让工龄长的公务员领取更多的工龄工资。后来虽然用级别工资替代了工龄工资,但是工龄依然是级别工资中的一个重要组成部分,同时还考虑了学历、年龄、职龄、工作经验等。毫不夸张地说,建国以来我国历次公务员工资制度改革主要是围绕如何更好地权衡职务与级别而展开的。目前试点的公务员职务与职级并行制度是对如何更好地理顺职务与级别关系的一次最新尝试。

第三,我国有重视理顺公务员工资中体现职务与级别关系的现实需要。我国在五级政府的框架内对公务员职务进行统一设置,从而使非基层公务员职务晋升相对容易,而基层公务员职务晋升相对困难,这掣肘了基层公务员的职业发展。同时,现行公务员工资制度中职务工资所占比重过大,级别工资权重过小,再加上基本工资在工资中所占比重偏低,从而导致级别工资在工资总额中的份额微不足道,级别工资的激励作用大大降低。因此,通过晋升职务来提高工资成为基层公务员增加工资的一条主要渠道,而基层公务员职务晋升通道又相对过窄,导致基层公务员在退休时依然是低职务、低工资的现象非常突出。因此,目前试点的职务与职级并行制度企图矫正基层公务员职业发展过度依赖职务的现实状况,通过对基层公务员开辟与职务并行的职级这条通道来解决其职业发展问题,以推动实现基层公务员职务与职级双向晋升轨迹。如果把职级作为与职务并行的一种职业发展通道,那么职级的晋升不仅要在工资增长中有所体现,同时要不限于仅仅在工资增长中有所体现。从这种意义上讲,与职务并行的职级制度已经超越了简单的工资制度范畴。

四、优势与挑战

首先,优势方面。公务员职务与职级并行制度在制度设计方面有其自身的优势。具体包括:一是拓宽公务员的职业发展空间。由于职务数量有限,大多数基层公务员职务晋升的机会较小,职业发展和自我实现是激励员工的重要手段。实施职务与职级并行制度后,大多数公务员在晋升职务无望的情况下走独立的职级发展道路,同样可以实现其职业生涯规划,这有利于调动公务员的工作积极性。二是遏制官本位现象。由于目前公务员主要通过晋升职务来提升工资和实现职业发展,除此之外没有其他职业发展通道,因此现实中公务员队伍中出现了重职务、轻服务的现象,出现了形式多样、屡禁不止的跑官、买官等寻租现象。如果职务与职级并行制度能够良性运作,在职务之外开辟职级作为公务员的另外一条职业晋升通道,那么客观上有助于缓解官本位现象,从而有助于遏制公务员职务晋升中的腐败现象。三是提升基层公务员的工资水平。在职务与级别相结合的工资制度下,基层公务员的工资水平低下状况没有得到明显改善,这严重影响了基层公务员的工作积极性。职级作为与职务并行的一条独立的职业发展通道后,职务决定公务员工资的态势将被打破。公务员在没有晋升职务的情况下可以通过职级的晋升达到增加工资的目的。这对于客观上缓解基层公务员低工资现象有积极作用。四是避免公务员队伍老化。由于受到职务数量的限制,相当一部分公务员难以晋升职务,一些年龄较大的公务员尤其是领导岗位的公务员在职务没有晋升的情况下就在编离岗退居二线,这样就导致年轻的公务员进不来或者晋升不了,导致新老干部的交替工作出现困难。实行职务与职级并行制度后,职级作为公务员一条新的职业发展通道,客观上降低了职务作为公务员唯一职业发展通道的拥挤程度,这有利于促进公务员队伍的年轻化。

其次,挑战方面。公务员职务与职级并行制度在制度设计中还面临着一些挑战。具体包括:一是职级晋升时间过长对公务员的激励作用受限。目前正在实施的基层公务员职务与职级并行制度中职级晋升的时间跨度依次分别为8、12、15、15、15年。粗略估计,如果一个18岁的高中或中专毕业生新进入公务员队伍,任命为办事员,职级正常晋升到正科级需要35年时间。如果一个22岁的本科毕业生新进入公务员队伍,任命为科员,职级正常晋升到正科级需要27年时间。这些公务员均不能再晋升副处级,因为晋升副处级还需要15年时间,他们等不到15年就退休了。可见,大多数基层公务员如果按照目前职务与职级并行制度走职级晋升通道,其最高只能晋升到正科级。二是职级与既有公务员职位设置匹配度低。比如,《公务员职务与级别管理规定》把公务员职务分为领导职务和非领导职务,从该文件的规定可以看出所有公务员要么对应领导职务,要么对应非领导职务,只是职务层次高低不同。职级主要是为晋升职务困难的公务员开辟新的晋升通道,从现实和逻辑上讲,主要是为非领导职务公务员开辟晋升通道。因此,职级如果作为一种独立的职业发展通道,面临着如何与非领导职务层次之间有效协调的挑战。又如,如果把职级作为公务员一个独立的职业发展通道,职级的晋升客观上会带来工资的增长,那么工资级别是否还有存在的必要性呢?所以,职务与职级并行制度面临着如何有效协调工资级别与职级之间的挑战。还比如,从现有试点职务与职级并行制度的地区看,职级晋升是从一个职务层次晋升到另一个职务层次,职级自身并没有明确的等级设置,还是依附在职务上。这与把职级作为与职务并行的一个公务员职业发展通道的初衷相背离。因此,职务与职级并行制度面临着如何有效协调职务与职级之间关系、增强职级独立性的挑战。三是职级晋升与财政负担之间存在张力。职级晋升的重要目的之一是解决公务员尤其是基层公务员的工资水平偏低问题,前述的职务与职级并行制度的变迁过程已经表明了这一点。因此,在职级正常晋升的情况下,公务员的工资也必然会增加。公务员工资的增加会导致财政支出的增加,这使那些地方财政困难的地区处于囚犯困境。一方面需要通过职级晋升有效解决公务员尤其是基层公务员的职业发展问题,另一方面又缺乏足够的财政资金支持公务员通过职级晋升实现职业发展。四是职级晋升过程存在潜在和现实的寻租现象。既然职级是公务员的一种晋升通道,那么在职级晋升过程中难免会出现寻租现象。一些试点地方已经出现了“跑级”现象。因为现行的职级晋升办法规定公务员主要依据任职年限和级别来晋升职级。任职年限是比较客观的,因此“跑级”主要体现在寻求更高的职务层次,从而使职级晋升过程中职务层次所占的权重增加。提升职务层次的直接办法就是晋升职务,可见,“跑级”就是“跑官”,从而让职级晋升在实施过程中潜在地受到职务晋升的约束。还有,现有规定年度考核为优秀等次的会缩短职级晋升年限要求,寻租优秀考核等次也就成为职务与职级并行制度试点后一些地方公务员“跑级”的手段之一。五是职级晋升考核过程过于依赖于职务晋升考核过程。各地试点过程中公务员晋升职级包括初核、民主测评和考核、公示、报批等环节。可见,这些考核环节也是考核职务晋升的环节。由于职级晋升主要体现在公务员的专业行政能力的提高,与职务晋升主要体现在公务员的责任大小和贡献大小不同,应该有一套独立于职务晋升考核的、专门的、细化的考核体系。以职务晋升的考核办法来考核职级晋升有把职级晋升实质上变成职务晋升的潜在风险,会导致职级晋升过程形式化、走过场。六是职务与职级并行制度还没有在公务员所有待遇方面真正做到并行。职务与职级并行制度的变迁过程表明,该制度是从公务员工资制度中如何更好权衡职务与级别之间的关系演化而来的,其初衷是为了解决基层公务员工资水平过低问题。因此,目前职务与职级并行制度也仅仅是试点在工资待遇即生活待遇方面职务与职级并行,在政治待遇和工作待遇方面并没有试点职务与职级并行。职级晋升后的公务员与通过职务晋升的公务员在工资待遇方面并行后,其必然会产生在政治待遇和工作待遇方面并行的要求,否则职级晋升对其进一步的激励因素会下降,赫茨伯格的双因素理论已经表明了这一点。试点中已出现极个别公务员职级晋升后得过且过的现象。因此,能否在所有待遇方面而不仅仅是在工资待遇方面实现职务与职级并行是关乎到职级能否真正作为一个与职务平行的公务员职业发展通道的关键因素之一。

五、完善措施

首先,厘清职级的核心定位。前文对公务员职务与职级并行制度中职级定义的考察表明,该制度中的职级既不是指通常意义上的职务层次,也不是指通常意义上的工资级别,而是指公务员一种与职务平行的职业发展通道。职级的这一定义客观上规定了职级新的功能,也即是说,在公务员职业发展过程中,职级的功能要有别于职务的功能,职级应该起到职务功能之外的功能。职务的功能主要是衡量公务员责任和贡献大小,那么职级就应该主要衡量公务员专业水准高低。因此,在职务与职级并行制度中,应该进一步明确职级的核心功能定位是标志公务员行政工作的专业水平,通过晋升职级来增加工资只是职级的一个附加功能。只有在明确了职级核心功能的基础上,职级其他方面的制度建设,如职级与职务之间的关系、职级的晋升办法、与职级相关的待遇等制度设计才有可能进一步完善。

其次,建立独立的职级体系。既然职级是公务员有别于且并行于职务的一条职业发展通道,那么建立独立的职级体系就势在必行。一如前述,现行公务员职务与职级并行制度下职级晋升主要是职级从一个职务层次晋升到另一个职务层次,职级自身并没有明确的等级设置,并且职级晋升考核也采取与职务晋升同样的考核方式,从而把本质上属于公务员行政业务能力级别的晋升即职级的晋升变成了近似于职务层次的晋升,这已经背离了职务与职级并行制度的本意。因此,完善职务与职级并行制度的当务之急是要建立独立于职务晋升之外的职级晋升制度,让职级的晋升和职务的晋升脱钩,割断职级晋升对职务晋升的依附关系,形成能够体现职级自身规律的职级晋升系统。在此基础上,可以对现行职级晋升的时间间隔、台阶、导向、比例、考核办法等进行全新设计。

第三,形成新的职级晋升考核办法。建立独立的职级体系对新的职级晋升考核办法提出了客观要求。应该要一改现行职级晋升过分依赖于职务晋升的考核办法。2007年颁布的《公务员考核规定(试行)》规定由机关公务员管理部门组织实施公务员考核,其科层制特征比较明显。如果把职级作为衡量公务员行政专业能力的一个标准,那么职级晋升的考核执行机构应该吸纳更多专业人士或群众代表参与其中,组织部门可以面向高校或研究机构、媒体单位,甚至从人大代表、政协委员当中招聘“兼职考核监督员”与“官方”考核人员一起组成考核委员会和考核小组[8],同时要尽可能扩大群众对申请职级晋升公务员行政业务能力的评价。考核应该要把职级晋升时点考核、年度考核和平时考核结合起来,加大平时考核的权重,从而激励公务员把精力用在平时业务能力的历练上。公务员的道德水平是公务员选拔和考核的重要指标[9],公务员职级晋升不能因为重点考核公务员的行政业务能力就缺少对晋升职级公务员道德水平的考核,晋升职级公务员考核的内容应该在德、能、勤、绩、廉这五个一级指标下面根据不同的部门和不同的岗位具体设置若干二级指标和三级指标,赋予这些指标具体的说明、分值和权重,增加评价结果的客观性。

第四,兑现职级晋升后的待遇。职级晋升后公务员的相应待遇应该比晋升前有所提高,这是把职级作为公务员职业发展通道之一的必然要求。职级晋升后公务员待遇的提高首先要体现在生活待遇即工资有所增加。兑现职级晋升后的工资待遇需要国家在年度财政支出中增加对公务员工资支出的预算,对于那些地方财政困难的地区,中央财政和省级财政应该适当加大转移支付力度,以确保职级晋升的公务员的工资增长待遇能够落到实处。此外,职级晋升后公务员的政治待遇和行政待遇也应当有相应的增加,从而使晋升职级的公务员感受到职级晋升有助于其职业发展和自我实现,客观上也有利于推动建立独立于职务晋升之外的职级晋升制度,做到真正实施职务与职级并行制度。

第五,协调职级晋升后公务员之间的工作关系。职级作为一条与职务平行的、独立的职业发展通道正常运行后会出现有些通过职级晋升的公务员的职级比单位领导的职级要高,在同一单位内部会产生心理落差,也不利于行政工作的顺利开展。为了避免这种情况发生,应该积极借助公务员调任、转任和挂职锻炼这些交流手段,尽量协调好同一单位内部公务员之间的职级关系。此外,公务员管理部门也需要做好已经实施了职务与职级并行制度地区的公务员在职级晋升后外调到未实施该制度地区后职级及相应待遇的认同问题,避免由于该问题处理不当固化公务员的流动和降低人才的配置效率等。

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