加快建立现代财政制度语境下的财税体制改革探讨

●高培勇

高培勇：全国政协委员、中国社会科学院学部委员、中国社会科学院经济研究所所长。学术领域以财政经济学为主，主攻财税理论研究、财税政策分析等。1997年，入选北京市“跨世纪优秀理论人才百人工程计划”。1998年，入选教育部“跨世纪优秀人才培养计划”和全国“百千万人才工程计划”（第一、二层次）。同年，获国务院政府特殊津贴。2011年，当选中国社会科学院学部委员。2015年，入选文化名家暨“四个一批”人才工程。2016年，入选“万人计划”哲学社会科学领军人才。兼任国务院学位委员会学科评议组成员、国务院关税税则委员会专家咨询委员会委员、全国审计专业学位研究生教育指导委员会副主任委员、中国财政学会副会长、中国审计学会副会长、中国税务学会副会长、中国国际税收研究会副会长、中国成本研究会会长、中国城市金融学会常务理事、北京市人民政府专家咨询委员会委员、北京市财政学会副会长等多种社会职务以及二十余所高等学校特聘或兼职教授。曾先后3次为党和国家领导人集体学习担任主讲人：1997年4月16日，为国务院领导和各部委办负责同志就《市场经济条件下的中国税收与税制》作专题讲解；2010年1月8日，为十七届中共中央政治局第十八次集体学习就《世界主要国家财税体制和深化我国财税体制改革》作专题讲解；2010年9月29日，为十七届中共中央政治局第二十三次集体学习就《正确处理新时期人民内部矛盾问题研究》作专题讲解。先后主持完成国家社会科学基金重大招标项目《扩大内需的财税政策研究》、《现代国家治理体系下我国税制体系重构研究》；国家社会科学基金重点项目《中国公共财政建设指标体系研究》等多项重要或重大课题。先后获得国家社会科学基金项目优秀成果奖、国家级教学成果奖、北京市哲学社会科学优秀成果奖、教育部高校人文社会科学研究成果奖、中国社会科学院优秀成果奖、中国财政学会优秀成果奖、中国税务学会优秀成果奖、中国国际税收研究会优秀成果奖、中国人民大学优秀成果奖、中国社会科学院优秀决策信息奖等20余项奖励。

习近平总书记在党的十九大报告中,围绕下一步财税体制改革作出了如下战略部署:“加快建立现代财政制度,建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系。建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度,全面实施绩效管理。深化税收制度改革,健全地方税体系。”

仔细体会上述这一段话并同党的十八届三中全会有关财税体制改革的部署相对照,就会发现,其中所发生的变化,意义极其深刻。

首先是起始句。党的十八届三中全会提出“建立现代财政制度”,党的十九大报告添加了前缀“加快”——“加快建立现代财政制度”。从“建立现代财政制度”到“加快建立现代财政制度”,集中反映了党的十八届三中全会所开启的本轮财税体制改革的紧迫性。可以说,“加快”一词表明了将一张财税体制改革蓝图绘到底,真正落到实处的迫切要求。

其次是排序。在党的十八届三中全会所部署的三个方面的财税体制改革内容中,预算管理制度改革居首,税收制度改革次之,中央和地方财政关系改革收尾。党的十九大报告对三个方面内容的排序做了调整:中央和地方财政关系改革跨越其他两方面改革,从尾端跃至首位,预算管理制度改革和税收制度改革则相应退居第二和第三。排序的调整,显然折射的是三个方面改革内容相对重要性的变化。可以说,立足于我国发展新的历史方位,加快中央和地方财政关系改革,不仅是本轮财税体制改革必须跨越的关口,更是必须首要完成的任务。

最后是表述。党的十八届三中全会关于财税体制改革内容的表述,篇幅近千字,相对完整而系统。党的十九大报告对于财税体制改革的直接表述,则只有78个字,系画龙点睛式的。所凸现出来的,当然是最重要、最关键的内容。如中央和地方财政关系改革的目标是“权责清晰、财力协调、区域均衡”,预算管理制度改革的目标是“全面规范透明、标准科学、约束有力”,税收制度改革的重点是 “健全地方税体系”。可以说,这些简明扼要、极具针对性的表述,均系中国特色社会主义进入新时代财税体制改革推进的重点所在。

进一步看,党的十九大对于财税体制改革作出如此部署,既是中国特色社会主义进入新时代的必然要求,亦是在对党的十八届三中全会以来财税体制改革进程做出恰当评估的基础上做出的战略抉择。之所以在众多的改革议题和线索中被凸显出来,就在于它们的实质是本轮财税体制改革的焦点、难点和痛点。对此,不妨在加快建立现代财政制度的语境下,按照党的十九大报告的排序,就下一步财税体制改革所涉及的三个方面内容分别做一番讨论。

一、中央和地方财政关系:下一步财税体制改革的重头戏

对于中央和地方财政关系,党的十八届三中全会定位的改革目标是“有利于发挥中央和地方两个积极性”。这一目标的确立,显然出自于地方积极性尚不够充分、亟待有效调动的现实判断。从总体上看,党的十八届三中全会迄今,发生在这一领域的改革进展,主要有两项:

2016年5月,伴随着全面营改增的实施,公布了《全面推行营改增试点后调整中央与地方增值税收入划分过渡方案》。按照这一方案,自2016年5月1日起,作为未来2-3年的过渡方案,以2014年为基数,采取增值税增量五五分成的方式重新划分中央和地方收入。这对于弥补营改增后的地方财力亏空,在过渡意义上兼顾中央和地方利益,显然是比较有利的一项举措。然而,注意到这一方案的适用期只有2-3年,它显然是一项权宜之计而非“进一步理顺中央和地方收入划分”的体制性安排。再注意到营改增之后的增值税收入占全部税收收入的比重已超50%,对如此高比例的税收收入实行分成,也显然是一种“分钱制”办法而非“分税制”安排。

同年8月,发布了《关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》。根据这一指导意见,到2020年,要基本完成主要领域改革,并逐步规范化、法律化,形成中央与地方财政事权和支出责任划分的清晰框架。注意到党的十八届三中全会对于此项改革的提法是“建立事权与支出责任相适应的制度”,这一指导意见在事权和支出责任前面添加“财政”二字,其意图虽可理解为以财政事权和财政支出责任的划分为突破口,从而为整个事权和支出责任的划分铺平道路,但它毕竟在事实上收缩了其作用空间,实质是一个“缩水版”。

毋庸置疑,立足于中国特色社会主义进入新时代的新的历史方位,中央和地方之间的关系无疑是现代国家治理领域最重要的关系链条之一,中央和地方之间的财政关系又无疑属于其中最具基础性和支撑性意义的要素,最具“牛鼻子”效应。围绕它的改革,不仅事关党和国家事业发展全局,而且牵动整个财税体制改革进程。事实上,在迄今三个方面的财税体制改革进程中,中央和地方财政关系的改革相对迟缓。鉴于加快中央和地方财政关系改革的极端迫切性,也基于防止本应发挥的“牛鼻子”效应演化为“拖后腿”效应的现实可能性,必须将其作为下一步财税体制改革的重点工程,摆在优先位置。并且,在“发挥中央和地方两个积极性”的基础上,将改革目标进一步细化——“权责清晰、财力协调、区域均衡”,有针对性地加以推进。

二、预算管理制度:亟待将新《预算法》落到实处

对于预算管理制度,党的十八届三中全会定位的改革目标是“实施全面规范、公开透明的预算制度”。这一目标,当然也是问题导向的:以现代预算制度为镜鉴,着力解决现行预算制度“不公开、不透明,不适应国家治理现代化的要求”的问题。

相对而言,党的十八届三中全会迄今,预算管理制度改革动手最早、力度最大,是本轮财税体制改革推进最快、成效最为显著的领域。其中,最重要的进展是2015年1月正式颁布了新修订的 《预算法》。并且,围绕新《预算法》颁布了一系列旨在规范政府收支行为的制度。以此为基础,现代预算管理制度的若干基本理念得以确立,以四本预算构建的全口径政府预算体系得以建立,预决算公开透明也取得一定成效,等等。

然而,以现代预算制度的原则反观迄今为止的改革进程,也可以发现,在此领域,仍有若干“老大难”问题需要解决。

比如,虽然新《预算法》明确了“预算包括一般公共预算、政府性基金预算、国有资本预算、社会保险基金预算”,但具体到预算收支范围,一般公共预算比较翔实——可以细化到类款项目,其他三本预算则大而化之——“政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保险基金预算的收支范围,按照法律、行政法规和国务院的相关规定执行”。

又如,虽然新《预算法》明确了公开透明的标准,但除一般公共预算之外的其他三本预算收支并未达到这一要求,或者遵守的标准并不一致。也正是由于管理标准不一,在我国,对于四本预算的预算监督和约束事实上存在不小的差异,甚至迄今未能形成一个覆盖全部政府收支的“财政赤字”概念。

再如,虽然新《预算法》已颁布三年,但与之相配套的实施细则至今未落地。由于缺失具有可操作性的实施细则,不仅现代预算制度的理念难以从根本上得到确立,而且,诸如财税部门统揽政府收支、实现政府预算的完整和统一等这些根本性的改革目标也难以落到实处。

所有这些,既是下一步预算管理制度改革亟待攻克的障碍,也是与现代国家治理相适应的现代预算制度必须具备的基本素质。可以认为,正是出于这样的考虑,党的十九大在“全面规范、公开透明”的基础上,为预算管理制度改革确立了更加全面而系统的改革目标——“全面规范透明、标准科学、约束有力”。也可以说,这是中国特色社会主义进入新时代的实践必然和理论必然。

三、税收制度:直接税改革对接“健全地方税体系”

对于税收制度,党的十八届三中全会所确立的改革目标,就是在“稳定税负”前提下,“逐步提高直接税比重”——通过税收制度的结构优化,实现税收的公平正义。这一目标的确立,同样基于问题导向:现行税收制度结构失衡——间接税收入所占比重和企业税收入所占比重甚高,既有违税收负担分配上的公平正义,亦有碍于实现税收对于收入分配以及社会财富的有效调节。

按照党的十八届三中全会的部署,本轮税制改革涵盖了“六税一法”——增值税、消费税、资源税、环境保护税、个人所得税、房地产税和税收征管法。迄今为止,本轮税制改革所取得的进展有如下几个:营改增全面推开、资源税改革顺利推进、消费税征收范围逐步拓展、环境保护税开征、税收征管体制机制改革启动。

除了税收征管机制之外,注意到上述进展涉及的税种均属于间接税,可归入直接税系列的税种则“裹足不前”。若将间接税和直接税分别视作本轮税制改革行动的两翼,可以发现,两翼的改革行动颇不均衡。再注意到发生在以营改增为代表的间接税改革又是以减税为基本取向的,以个人所得税和房地产税为代表的直接税改革的基本取向则是增税,两翼改革行动“跛脚”状态所带来的直接结果便是,间接税收入减下来了,直接税收入并未相应增上去。由此带来的收入亏空,只能通过增列赤字、增发国债加以弥补。

无论从哪个方面看,靠“借钱”支撑的税制改革,既不可持续,又蕴含风险。将本轮税制改革目标落到实处,只能走税制结构优化道路——在实施间接税改革的同时,实施直接税改革。以直接税的逐步增加对冲间接税的相应减少、以自然人税源的逐步增加对冲企业税源的相应减少。

更进一步看,基于优化税制结构目标而进行的直接税改革,不仅关系到税制结构优化目标的实现,而且事关地方税体系建设以及中央和地方财政关系改革的进程。从这个意义上讲,直接税改革就是地方税改革,健全地方税体系就是健全地方财政收支体系,也就是重塑中央和地方财政关系新格局。

上述的所有讨论,说到底,都是立足于中国特色社会主义进入新时代这一新的历史方位而阐发的。认识到我们已经进入新时代,新时代的社会主要矛盾已经演变为 “人民日益增长的美好生活需要同不平衡不充分的发展之间的矛盾”。再认识到人民对于美好生活的需要不仅体现在传统意义的物质文化层面,而且越来越多地体现在民主、法治、公平、正义、安全、环境等涉及制度安排和政策设计的层面。特别是认识到不平衡不充分的发展,既包括物质文化领域发展的不平衡不充分,也涵盖制度安排和政策设计领域的不平衡不充分。可以确认的一点是,将一张财税体制改革蓝图绘到底,以加快建立现代财政制度的行动,更好地满足人民日益增长的美好生活需要,既是新时代对我们提出的迫切要求,更是新时代赋予我们的神圣使命。■