构建新常态下财务监管制度体系的思考——以行政事业单位为例

●董斯成

新常态下，要全面规范行政事业单位财务管理行为，切实履行财务管理主体责任和监管责任，必须转变思维，落实财政监督职责，加强各项财务制度建设，才能有效地推动财务监管工作健康、深入、持续地运行。

一、制定和运用财务监管制度的意义

当前，制定和运用各项财务监管制度，对加强单位的财务监管工作，具有很大的促进作用。

（一）推进机制创新，着力提升财务监管水平

运用新思维、新方式的财务监管制度，不仅能加强对财务管理工作的全过程全方位监管，还能促进各项监管责任得到全面落实，推动财务监管能力不断提升。一是推动管理机制创新，提升财务管理能力。制定和完善涵盖财务管理各个方面的制度，明确财务管理规范、管理流程、管理措施等，将财务运行全过程用制度进行约束，能从根本上推动财务管理机制的改变和创新，不仅改变了财务管理 “散乱”、“松软”的状态，而且促进了对财务活动的深化管理。二是推动责任机制创新，提升责任落实能力。制定和运用涵盖财务监管全过程的责任落实制度，将单位主要负责人、分管领导、财务机构和财务人员等财务监管责任用制度进行约束，明确权限和职责等，能从根本上推动财务监管职责机制的改变和落实，不仅改变了财务监管 “相互推诿”、“职责不明”的状态，而且促进了财务监管各项责任的全面落实。三是推动监督机制创新，提升财务监督能力。制定和运用涵盖单位内部审计、内部牵制和内部评价考核等制度，明确内部财务监督的职责、监督结果运用等，对财务监管进行全方位监督检查和评价考核，能从根本上推动财务监督机制的运行和落实，不仅改变了内部监督 “无序化”、“散弱化”的状态，而且促进了财务监督检查的有序开展，评价考核结果得到较好的运用。

（二）推动思维转变，着力打造全新监管格局

新常态下的财务监管制度体系，明确了财务管理、责任落实、监督评价、结果运用的各项制度，彻底改变了目前财务管理制度“只重管”、“难落实”的状态，打造了既 “重管理”、“重责任落实”，又“重考评运用”的新的制度思维。一是深化对财务管理过程、管理流程、管理细节的规范，推动了财务管理思维的转变；二是加强财务监管职责落实和违规责任追究，让全员参与财务监管活动，推动了财务监管责任思维的转变；三是重视内部监督、自我评价、结果运用的全方位监管，让人人都落实监管责任，推动了财务监管评价运用思维的转变，打造了全员监管财务活动的格局。

（三）严肃财经纪律，着力提升源头治腐能力

对于财务监管制度的制定和运用，重要的目的是规范财务监管行为，落实监管责任，对违规行为进行处理，从源头预防违规问题发生。首先，财务监管制度的制定，本身就是在规范财务监管行为，保证各项财务活动在规定的范围内进行，是从运行环节上执行财经纪律。其次，重视财务监管过程的风险防控，是杜绝产生问题的重要手段。最后，加强责任落实、评价考核和追责问责，是促进执行财经纪律的根本保证。通过制度的运行，从财务管理、财务风险防控到责任追究，全方位提升了源头治腐能力。

二、目前财务监管制度存在的问题与不足

（一）重制度执行行为的规范，刚性约束不够严实

目前行政事业单位财务监管制度，是重规范制度执行行为，设置条条框框的动作规范和要求，缺少对制度执行的刚性约束。一是制度规范内容设置不够全面准确，不能够对整个财务活动的全过程进行监管，大多 “头痛医头”、“堵塞漏洞”的规范性制度，执行起来既费力，又难以落实。二是制度监管内容缺乏刚性，难以明确制度执行的具体责任和相应的责任人，对存在问题缺少足够的定性依据和处理措施，大多是“执行与没执行一个样”、“有问题和没问题一个样”，难以保证制度执行到位。三是制度的责任追究缺乏刚性，多年以来，没有因为制度执行不到位或执行制度出现了偏差而受到处理和问责的案例，大多是 “执行好坏一个样”、“有责任与没责任一个样”，难以保证制度得到切实运用。

（二）重制度运用过程的管理，职责落实不够具体

目前行政事业单位财务监管制度，对程序设置、运用过程等规定比较详细，对岗位要求和相关人员的职责规定很少，对职责落实措施不具体。一是重视制度运用过程的管理，把财务监管的环节、管理程序作为制度执行的重点，对监管过程进行落实，对监管的结果重视不够。二是各项管理制度中都只对财务机构及财务人员的职责作了规定，对单位负责人等其他相关人员的职责缺少具体细致的规定。三是对存在问题处理责任没有进行制度化落实，对财务监管问题的处理，大多是 “敷衍塞责”、“相互推诿”、“人云亦云”，难以落实到位、追责到位。四是对财务监管内容公开没有实行制度化约束，该公开的没有按时公开，该征求意见、建议的没有按要求“集思广益”，该告知的没有按要求予以告知等，难以保证监管信息对称、监管手段落实到位、监管结果得到运用。

（三）重单项制度运行的建设，制度体系不够完善

目前行政事业单位财务监管制度，大多是财务管理方面的制度，而且比较“零散”、“单项”，不够系统、不够完善。一是重视单个管理制度的制定和执行，大多是出现监管问题就制定制度来予以堵塞漏洞，带来各制度之间相互不衔接、执行措施不统一，执行结果相互“打架扯皮”。二是没有形成包括财务管理制度、责任落实制度、内部控制制度、公示公开制度、考评运用制度等财务监管制度体系。三是制度体系设置和规范不够具体，即使制定了制度体系，但是在内容、方式、落实、责任等方面规定不完善，对财务监管难以形成全覆盖。

（四）重制度规范流程的操作，评价考核不够实用

目前行政事业单位财务监管制度，重视制度规范流程的操作，把每一项财务管理动作和流程进行具体规范，缺乏推动制度落实到位的评价运用机制。一是重监管过程，不重监管结果。普遍存在着只要把财务管理日常工作、财务核算处理等做好，不出问题就行的思想，对财务情况监督的结果、财务管理中存在的问题、问题的处理等认识不足，对责任的落实不具体。二是重监管结果，不重监管过程。在实际财务管理过程中，存在“结果过关”的现象，只要管理结果、考核结果、检查结果过关了就行，其管理过程、管理流程、存在不足等都不重要。这种“蒙混过关”的以结果为主的财务监管制度，很难较好地监管财务活动行为。三是对过程和结果监督考核的手段不强、方式不优、落实不够。缺乏完善的评价考核制度，没有有效的考评手段、可行的考评方式、强有力的落实措施，就很难准确地考评出各项制度运用状态、运用结果，很难查找出制度运用过程中存在的问题，制度就难以发挥出应有的作用，也得不到改进和完善。

三、存在问题与不足的原因分析

目前财务监管制度存在问题与不足，有多年惯性思维和做法、相关人员法规意识和责任意识不强等方面的原因，但最重要的是缺乏法规支撑和新常态的制度思维。

（一）缺乏相关法规支撑

多年以来的财经法律法规，不能全面地指导新常态下的财务监管活动，缺少法律法规支撑的制度也难以约束财务监管行为。近年来各项新的财经法规、管理办法、管理规定陆续出台，给改进和完善财务监管制度提供了有力的保证。而缺乏这些有力的保证，再好的财务监管制度也是一纸空文。与此同时，严肃财经纪律的相关规定和追责问责办法也相继出台，严格政府采购管理、执行“三重一大”集体决策、落实中央“八项规定”精神和问责条例等加强管理的规定和措施，这给改进和落实财务监管制度提供了有力的支撑。而缺乏这些有力的支撑，再好的财务监管制度也难以落实。

（二）缺乏制度体系思维

多年以来制度执行好坏、落实好坏，都没有得到考核评价并实行结果运用，人们习惯性地认为制度就是一个行为规范，而不是约束和追责的利器，甚至不按制度，仅按惯例和惯性思维进行财务监管活动。这既缺乏制度监管的约束思维，更缺乏制度体系的思维，不能全面全方位地处理和落实每一项财务活动。一是缺乏制度约束思维，没有责任意识、风险意识，就难以监管财务活动行为，难以形成适应新常态、新要求、全覆盖监管的制度思维和制度内涵。二是缺乏制度体系思维，就不能对财务监管活动进行“全景式”分析，就不能将新常态下的法规、规定、要求全方位嵌入财务监管活动，就不能将制度管事与制度管人有机结合，就难以形成全面系统的制度体系，来指导、规范、约束、监督财务监管行为。

四、加强新常态下财务监管制度体系建设的建议

加强新常态下财务监管制度体系建设，必须转变监管思维，理解制度体系架构，创新制度内涵，以保证和推动制度落实。

（一）转变新常态下财务监管制度的监管思维

建立新常态下财务监管制度，要树立“全景式”、“多元式”的制度思维，打造“立体式”财务监管格局。

1、建立制度管事和规范行为相贯通的“双重”监管制度体系。财务监管制度体系，就是要通过一系列的制度，把财务活动中的“事和物”、“人和责”都串起来，强化监督管理和督促落实。一是建立管理“事和物”的制度。就是建立起一套把财务活动的业务事项和事项的物证都管理起来的制度，如日常财务管理制度、预决算管理制度、财务报账制度等，并把这些制度都串联起来，形成“前后连贯”、“上下贯通”的制度体系。二是建立管理“人和责”的制度。就是建立起一套把财务监管职责和责任落实都管理起来的制度，如财务监管主体责任制度、财务监管评价考核制度等，把这些制度紧密联系起来，形成“环环相扣”、“落实有据”的制度链条。三是建立管理“事和物”与“人和责”相结合的制度。就是建立起把管理财务事项和财务事项相关责任人都统一起来的制度，如财务管理制度、主体责任落实制度、内部控制制度、评价考核制度等，形成“整体合一”、“到边到角”的制度体系。

2、树立规范监管、职责落实、责任追究的“全景”监管思维。要摒弃目前制度的不足，就要把财务监管活动与相关的法规、规定等结合起来，把监管行为与责任落实结合起来，把行为规范与责任考核结合起来进行分析处理，形成“全景式”监管思维。一是树立规范监管的思维。建立财务监管制度不仅要对财务活动和财务行为进行监管，重要的是通过制度建设，营造主动监管、自觉监管和敢于监管的思想，达到“齐抓共管”、“依规监管”的目的。二是树立职责落实的思维。通过制度建设，形成职责明确、分工明晰和自觉落实的理念，达到“主动作为”、“善于作为”的效果。三是树立责任追究的思维。通过制度建设，打造权责对等、权责监督和违规必究的氛围，提升“勇于担责”、“敢于追责”的能力。四是树立规范、落实、追究有机统一的监管思维。通过制度建设，把规范行为、自我监督、责任落实、主动担当等系统地结合起来，推动财务监管活动“职责落实”、“自我完善”、“自我净化”。

3、建立全员管理和全员监督相结合的 “多元”监管体制机制。新常态下的财务监管制度，就是要改变只是财务机构和财务人员执行制度的思维，建立起全员参与管理和监督的体制机制。一是建立全员参与管理的制度机制。财务活动是一个单位的主要经济活动，通过制度建设，让单位人员知晓财务情况，参与财务活动、提出合理化的建议并主动管理相关事项。二是建立全员监督财务活动、财务行为和监督制度执行情况相结合的体制。通过制度建设，公开制度执行情况、财务运行状态、财务管理措施、财务活动中存在的问题等，主动征求意见和建议，接受监督和评价。三是建立全员管理和监督相结合的机制。通过制度建设，把全员参与财务管理和全员主动监督财务活动结合起来，达到共同管理、共同监督的“多元”监督目的。

4、建立制度执行、评价考核、结果运用的“立体”监管模式。建立新常态下财务监管制度的目的，就是要革除目前各项财务制度执行不力、财务监管职责不明、主体责任落实不到位等问题，必须强化制度执行和制度落实，抓实执行情况的考核和评价，自觉梳理存在的问题并主动整改落实，注重考评结果的运用，加强责任追究，实行“全过程”、“立体式”的监管模式，确保财务监管活动健康、有序地运行。

（二）创新新常态下财务监管制度的体系架构

新常态下的财务监管制度体系是对目前财务管理制度的完善和创新，其内容覆盖财务监管的全过程和各个环节，涵盖财务监管的相关事项和相关责任人员等。其体系架构包含财务管理、主体责任落实、内部控制和考评运用四个方面，形成相互衔接、相互协调、有机统一的制度体系，详见表1。

（三）理解新常态下财务监管制度的制度内涵

新常态下财务监管制度是涵盖管理制度、责任落实制度、财务控制制度、考评运用制度等有机统一的制度体系，对制度体系的理解，要建立在目前财务管理相关制度之上，结合新的法规、规定和要求进行充实和完善、探索和研究、运用和规范。

1、充实和完善财务管理的各项制度。结合目前已有的财务管理制度进行系统地归纳、补充、调整和完善。一是把财务日常的基础管理制度、预决算管理制度、现金和账户管理制度、财务管理流程和财务审批等相关制度按现行的要求进行重新归集和整理、补充和调整，确保与新常态下的财务管理相适应。二是补充适应新常态下财务管理需要的相关内容。补充政府采购管理制度、“三重一大”集中讨论制度、资产购置审批制度、“八项规定”精神要求等，确保适应新时期财务管理工作。三是结合新时期财务工作实际，完善财务报销、财务档案管理、资产管理、往来款项结算和融资投资管理等制度，确保财务管理合规、合法、有序、有据。四是补充和完善“统一领导、归口分级管理”的财务管理体制，使财务管理制度形成有机整体，统一规范财务管理行为。

2、健全和落实财务监管的主体责任。根据现行财务监管工作的实际需要，必须明确、健全和落实财务监管过程中相关的主体责任。一是明确单位主要负责人、分管领导及相关财务活动的业务人员的主体职责，确保事事有人管，责任有人担。二是健全单位主要负责人对财务管理工作负主要领导责任，分管财经领导对财务管理工作负重要领导责任，财务部门负责人和具体经办人员对财务管理工作负直接责任的相关责任制度，确保权责分明、权责对等。三是健全相关责任的落实制度，完善责任追究机制，确保责任到岗到人，确保问题落实到位、责任追究到位。

3、探索和运用财务监管的内控制度。加强对财务监管活动的深入分析，查找财务监管和制度运行中可能出现的风险环节和风险问题，研究应对风险的对策和措施，健全防控手段，完善内部防控机制。一是探索和健全内部控制制度，分析财务监管每个环节可能出现的风险情况，并探索应对措施，确保防范有序。二是健全和运用内部审计和内部牵制制度，用制度机制来查找财务监管中存在的不足，梳理风险环节和问题，并提出防控意见和建议。三是运用和落实财务监管公示公开制度，通过公示公开，接受监督和征求解决问题、防范风险的意见和建议，找准应对风险的办法和措施。四是落实和强化问题 “整改落实”制度，用科学的方法、合法的手段、有力的保证，确保风险和问题得到较好的防范和解决。

4、建立和规范制度运行的考评机制。制度的运用需要强有力的考核评价和结果运用机制来推动，建立和规范制度运行考评落实机制，是财务监管制度得到有效运用的根本保证。一是规范完整的考核评价内容，使考评的内容能覆盖到财务监管每一过程和每个环节。二是建立科学的考核评价方式，使考评的结果能符合实际且公平合理。三是完善合法合规的考评报告机制，使考评的信息和结果得到合理的报告与披露。四是创新有效的结果运用制度，使考评结果能准确地运用到推动财务监管、责任追究和干部工作的实际。

表1 制度架构明细表

（四）落实新常态下财务监管制度的考核运用

落实财务监管制度的考核运用机制能推动财务监管活动有序、合规地运行，是促进干部转变作风、主动担当的有力手段。一是科学地实施考核评价，结合财务监管的实际予以评判，公正合理地评价考评结果；二是与单位年度考核、公务员考评、评选评优相结合；三是根据相关法律法规等对问题的责任予以裁量和定性，并落实到具体责任人员；四是根据相关法律法规，进行处理处罚；五是根据《中国共产党问责条例》《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》等，进行责任追究。■

[1]毛丽萍.民办高校财务内部控制问题探究[J].现代经济信息，2013，（12）.

[2]施薇薇.基于内部控制视角探析独立学院的财务管理[J].现代经济信息，2014，（09）.

[3]许乐鑫.财务会计与管理会计耦合探讨[J].财政监督，2017，（16）.