论公民宪法意识的培育

秦怡红

（长春大学行政学院，吉林长春，130022）

党的十八届四中全会提出了全面推进依法治国的总目标和重大任务：“坚持依法治国首先要坚持依宪治国，坚持依法执政首先要坚持依宪执政。”［1］党的十九大进一步提出：“加强宪法实施和监督，推进合宪性审查工作，维护宪法权威。”［2］十九大二中全会以宪法修改为契机又突出强调：“要大力弘扬宪法精神，不断增强人民群众的宪法意识。”［3］由此可见，公民的宪法意识对于实现依宪治国的理念至关重要，如何去培育和提高我国公民的宪法意识是全面推进依宪治国的应有之义。

一、公民宪法意识内涵的多维解读

（一）物质与意识关系的角度

物质决定意识，意识对物质具有反作用。从这个角度，宪法意识反映的是公民对宪法的认知——知识、情感和理念，“是公民关于宪法知识、观点、心理和思想的总和，它包括人们对于宪法的基本知识和基本原则的掌握程度，对宪法功能的认识，对宪法实施的评价以及对宪法保护公民基本权利效果的实际感受等等”［4］，这也是通行宪法理论中对宪法意识的解读。一国宪法的完备程度和立宪水平决定了公民宪法意识的发展程度，反之，宪法意识的发展程度会影响国家的宪政进程。

（二）宪法实质的角度

宪法的核心价值是保障人权，其本质就是“人权保障书”。宪法调整国家与公民的关系，规范国家权力和国家机构的设立并不是为了限制人权，而是为了更好地保障人权。我国宪法明确规定“国家尊重和保障人权”。从这个角度，宪法意识的实质就是公民对其与国家关系的认知，对二者关系的不同认知必然会形成不同性质的宪法意识。能否明确意识到宪法的人权保障实质是公民宪法意识是否真正具备和觉醒的标志。

（三）宪法意识构成的角度

宪法意识由主权者意识、民主意识、权利与义务意识构成。主权者意识就是公民能充分意识到人民是国家权力的来源，“主权在民”、“人民当家作主”，宪法是全体人民意志的体现。民主意识是主权者意识的延伸，既然人民是国家的主人，那么就必然要以各种形式积极地参与国家政治生活，国家的大政方针政策也应该是民意的集中体现和表达。宪法保障人权，公民要充分意识和利用宪法所赋予的各项权利，同时承担与之相应的义务。

（四）宪法意识与其他社会意识关系的角度

宪法意识作为法律意识的核心是社会意识的组成部分，必然受其他社会意识，尤其是一国文化历史传统的影响。因此，没有抽象的宪法意识，只有根植于一定文化传统和历史时代的具体宪法意识。通常所说的宪法意识显然是当代中国公民的宪法意识：我们有不同于别国的历史文化传统，当代的中国也不同于古代和近现代的中国，这是研究宪法意识的立足点。然而，这种区分又不能是绝对的，必然在东西方宪法文化融合及对中国传统法律文化借鉴传承中实现。

二、培育公民宪法意识对实现依宪治国的重要意义

（一）公民宪法意识的存在是推进依宪治国的社会心理基础

从物质与意识的基本关系推论，宪法意识对一国的宪政运动有巨大的反作用力。这种反作用力在当代中国可以具体理解为：当前建设法治国家、强调依宪治国背景下，公民宪法意识的存在是依宪治国的强大社会心理基础［5］。首先，依宪治国需要以全体公民对宪法的充分认知，对宪法地位、作用、价值的内心认同为前提；没有这个前提，依宪治国只能是一句空谈。其次，依宪治国主要表现在公民对宪法和法律的遵守和执行——以宪法为根本活动准则，依据宪法制定法律并严格遵守和执行法律，否则宪法也只能成为一纸空文而束之高阁；能做到遵守和执行宪法和法律，其行为必然受以宪法意识为核心的法律意识指导。再次，宪法的权威必须以完备的宪法保障制度为前提。宪法保障包含一切保障宪法实施的措施，在法律层面主要有赖于宪法监督体制的完善，而在思想意识方面则需要全体社会成员有强烈的宪法意识，自觉维护宪法权威、监督宪法的实施。

（二）公民宪法意识的提高是实现依宪治国的精神动力

在依宪治国理念提出的同时，就把大力加强宪法宣传教育活动、在全社会深入学习宪法知识、增强公民宪法意识作为推进依宪治国的一项重要内容。为此，第十二届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议决定：从2014年起，将每年的12月4日定为“国家宪法日”，以集中开展宪法宣传教育活动。对公民进行宪法宣传教育的目的就是为了更好地唤醒和提高公民的宪法意识，为推进依宪治国提供强大的精神动力。依宪治国的主体是全体公民，只有宪法意识的觉醒才能使公民形成主观能动性，真正意识到推进依宪治国并不是国家领导者、国家公职人员或法律工作者的事情，而是每个公民基于自身身份、权利义务和福祉的内在需求，才能变消极被动为积极主动、变宏观抽象参与为真实具体推进。而当每一位公民都能把推进依宪治国作为内在需求时，就会汇聚起一股强大的精神动力，依宪治国理念的最终实现就有了可靠的保障。

三、公民宪法意识薄弱的主要表现

（一）宪法知识掌握不足

宪法知识是宪法意识的前提和基础，公民的宪法知识掌握不足，必然导致其宪法意识的薄弱。具体表现为：很多普通公民不了解、不掌握现行宪法的条文和基本的宪法知识，也不关注宪法的修改和实施。权威的全国性公民宪法意识调查数据表明，“有一半以上的民众对宪法的颁布漠不关心或无从了解，对于宪法修改情况回答不正确或不清楚”。［6］而作为依宪治国的核心力量——国家公职人员（包括各级人大代表、政府公务员、法官、检察官）很大一部分缺少法律专业的学习背景，也没有经过专门化的宪法知识培训，宪法知识掌握不足，并且“系统性和完整性还需要进一步提高”。［7］

（二）主权意识、民主意识、权利意识淡薄

主权意识、民主意识、权利意识是宪法意识的基本内容，三种意识的淡薄主要体现在：普通公民缺少政治参与的热情，或者只关心和参与与自己利益密切相关的具体事件，对于国家的根本政治经济制度改革、大政方针政策的制定缺少实质性的参与，没有真正意识到宪法赋予自己的主权者地位。各级人大代表很多是“政治意识”十分强烈而“代表意识”却十分薄弱，宪法监督权力更是搁置一旁、形同虚设。一部分国家公务员不能做到依宪依法执政和执政为民，权力滥用，甚至以权谋私，人治传统和集权思想还很严重；司法独立依然在很大程度上受到干预。公民权利意识觉醒，但依法维权意识依然有待提高，很多公民还不懂得如何依据宪法和法律正确行使和保护自身权利。

（三）缺少完备的宪法理念

宪法理念是宪法意识的最高表现形态，完备的宪法理念是公民宪法意识成熟的标志。它主要是指公民对宪法本质、作用的理解以及对现行宪法的评价和对宪法未来发展的期待和看法。当前，绝大多数公民都能够意识到宪法的根本法地位及其与其他法律的关系，但关于宪法的本质还是倾向于认为是统治阶级意志的体现和治国安邦的总章程，对于宪法的人权保障本质认识不足。关于宪法的作用，虽然绝大多数公民都能意识到宪法主要是用来约束政府权力、保护公民权利的，但仍有一部分公民认为宪法的作用是用来约束和管理公民的，甚至对宪法的作用一无所知。［7］缺少对宪法优与劣、实际发挥作用的判断和评价能力，缺乏对宪法的发展、变迁和完善的参与和期待，缺失对宪法至上精神的敬畏和价值追求。

四、培育公民宪法意识之途径

（一）以宪法知识的宣传普及为前提

宪法意识的形成以宪法知识的掌握为基本前提，因此培养和提高公民宪法意识的首要措施就是要在全社会大力普及和宣传宪法知识。

第一，以学校教育作为系统学习掌握宪法知识的主要途径。从幼儿教育到高中教育，宪法知识作为一项内容渗透在“思想品德”课程中。在高等教育体系中“两课”承担了普及宪法知识的主要责任，相关专业和法学专业的“宪法学”课程为少部分公民提供了更加系统和专业掌握宪法知识的可能。但是“思想品德”课程中的宪法知识过于零碎简单，不利于宪法意识的早期启蒙；高校“两课”教学中包括的方面较多，宪法知识占比很少且基本采用简单讲解的方式，无法吸引学生的关注；相关专业和法学专业教育中对宪法类课程的重视程度也不高。以上这些问题都不利于宪法知识的普及。所以必须提高对宪法教育在整个教育体系中地位的重视程度，应由权威部门制定完备的、有系统性的、贯穿全部学校教育阶段的宪法知识教育大纲，并认真贯彻落实。

第二，以社区、单位的继续教育为重要补充。社区是公民生活的基本单元，在“大社会、小政府”的背景下，随着我国城市和农村社区的快速发展，社区日益承担了大量社会职能——社区教育也是其中重要之一。社区教育的内容广泛，包含社会群体众多，旨在满足公民在全面发展过程中的多种需要。而宪法意识作为当代公民的必备素养理应成为社区教育的重要内容，也是社区社会职能的重要体现。可以充分发挥社区内的高校法律教师、法律工作者的作用，并与政府相关职能部门协作共同开展。同时社区教育可以深入区内的企事业单位，以此为主要场所，实现社区教育与单位教育的有效融合。

第三，以“国家宪法日”的集中宣传教育为强化。配合每年“国家宪法日”的主题，全社会都已普遍开展了宪法集中宣传教育，具体形式包括：各级各类媒体的宪法日宣传报道，社区、单位张贴的标语条幅、制作的宣传板报，法律工作者的宪法知识宣讲、法律咨询活动等等。这些活动对于公民宪法知识的掌握、宪法意识的提升起到了集中强化教育的作用。但是宪法日宣传教育还存在形式过于单一，缺少互动性和参与性，缺乏地区、行业及不同社会群体的针对性等问题。我们可以充分借鉴其他国家宪法日活动的经验，并努力寻找不同地区、行业和社会群体宪法意识的差异性，让宪法日的宣传教育有特色、有吸引力，成为全体公民真正重视和喜爱的“节日”。

（二）以国家公职人员宪法意识的提高为重点

国家公职人员是依宪治国的核心力量，他们宪法意识的提高至关重要。具体可以从以下几个方面入手：

首先，要加强对各级人大代表代表意识和代表能力的培养。各级人大代表肩负着代表全体人民行使国家权力、维护宪法尊严、监督宪法实施的重要职责，其代表意识和代表能力都相当重要。因此，应当结合地域和行业的特色，定期组织各级人大代表进行集中培训学习，并把学习的效果作为其取得代表资格的重要条件。通过学习掌握履行代表职责必备的宪法知识，知识形成能力、能力促进意识；而有了宪法意识的指引，也能促进人大代表进一步提高知识和能力。此外，还要落实好“代表联系群众制度”，让人民的声音真正通过其“代表”得以展现。

其次，要认真执行“宪法宣誓”制度。第十二届全国人民代表大会常务委员会第十五次会议决定：从2006年1月1日起，各级人民代表大会及县级以上各级代表大会常务委员会选举或决定任命的国家工作人员，以及各级人民政府、人民法院、人民检察院任命的国家工作人员，在就职时应当公开进行宪法宣誓。通过庄严的宪法宣誓仪式，能够强化国家公职人员依宪和依法执政的理念，增强履职的责任感和使命感，彰显宪法权威、弘扬宪法精神，同时也是对全体公民的一场生动的宪法公开教育课。

再次，要完善和加强广大党员领导干部的思想政治学习。国家公职人员中的党员领导干部应当成为推进依宪治国的表率和先锋，其宪法意识的提高至关重要。所以，应当把宪法知识和宪法意识的内容列为广大党员领导干部日常思想政治学习的重要内容之一，重点要做到将学习做实——避免流于形式、杜绝假大空，结合各自的具体工作内容组织开展，把宪法意识的提高与提升履职能力相结合，从而真正做到依宪执政与用权。

（三）以宪法为核心的国家民主政治制度的完善为保障

国家民主政治制度的完善从制度层面有效而真实地保障了宪法的根本法地位和依宪治国的实施，同时也是对公民行为的规范和引导，进而促进公民宪法意识的提升。宪法保障制度是维护宪法权威的最有效和最直接的政治制度。广义的宪法保障制度包括所有的有利于保障宪法根本法地位的政治、法律、经济、文化等方面制度的总和；而在狭义上，它特指在宪法中明确规定的、直接保障宪法的制度，包括：宪法监督制度、宪法修改制度和宪法解释制度，其中宪法监督制度的完善是重点。当前我国的宪法监督制度存在缺乏专门的监督机关和程序、监督的内容和手段单一、缺乏有效的违宪责任追究机制等问题。［8］可结合我国的国情，在全国人大常委会下设立专门的“宪法委员会”，并制定和完善相关法律以期细化和落实宪法监督制度。［9］同时，深化推进国家监察体制改革。2017年11月4日第十二届全国人大常会第三十次会议决定，三省试点基础上，在全国各地推开国家监察体制改革试点。《中华人民共和国监察法（草案）》经全国人大常委会审议并面向全社会征求意见，即将于2018年正式出台，标志着更加集中统一、权威高效的反腐败体制的建立。党员领导干部、国家公职人员将接受人民更全面和严格的监督，这一方面有利于强化党员领导干部、国家公职人员依宪、依法行使公权力的意识；另一方面也有利于提升广大公民的主权者意识和对宪法权威的认识，本质上就是对公民的一场宪法意识启蒙。

司法制度是政治制度的重要组成部分，2014年党的十八届三中会提出，“要维护宪法法律权威，深化行政执法体制改革，确保依法独立公正行使审判权检察权，健全司法权力运行机制，完善人权司法保障制度”，标志着我国司法改革正式启动。目前司法改革正在积极稳妥推进，中国特色的司法体制正在逐步形成。司法改革能让广大公民真正感受到社会的公平、正义，从内心深处激发他们对宪法和法律权威的尊重和维护，也有利于建立一支信念坚定、司法为民的高素质司法队伍，还有利于有效地监督和制约公权力。而所有这些，最终都有利于全体公民宪法意识的提升。

（四）以扩大公民的政治参与实践为手段

广泛而有效的政治参与能充分唤醒公民的主权意识、民主意识和权利意识，而这正是宪法意识的核心。首先要扩大公民政治参与的途径和方式，从而促进政治参与在公民数量和参与内容上的广泛性，提高政治参与的热情。当前我国公民政治参与的主要途径有民主决策、民主选举、民主监督和民主管理，每种途径又有具体的参与方式。其中应该以广大公民的切身利益为切入点，重点加强社情民意反映制度、重大事项的公示制度、听证制度、信访制度、舆论监督制度。让公民通过政治参与表达自己的政治愿望，行使民主权力和公民权利，进而影响国家政策和政府决策，平衡国家与公民的关系。

要落实好各种政治参与的具体手段，让政治参与变得更加便捷和可行。良好的政治参与方式需要良好的手段支持，二者是内容与形式的关系。顺应互联网与新媒体时代的到来，网络的便捷、迅速、直观、互动、多元使得网络参政成为大势所趋。政府公开网站、微博、微信、论坛等等，非常有利于广大公民充分表达自己的观点，也有利于不同思想观念的碰撞，让政府充分了解社情民意，接受社会的广泛监督，扩大社会主义民主，充分显示人民当家作主的地位。［10］

提高政治参与的效果，是公民政治参与的原动力和归宿。当前我国公民的政治参与在影响政府具体行政行为、打击腐败、保障公民权利、反映社情民意等方面都发挥了巨大的作用。但是在影响力和范围上依然有限，还不能真正实现平衡国家与公民关系、实现主权者地位的作用。还应从完善政治参与的途径和手段入手，逐步提高政治参与的效果。

（五）以寻找对宪法的价值认同为文化根基

培养形成符合当代中国文化和民族精神的公民宪法意识，一个重要的前提是唤醒公民对当代中国宪法的价值认同。简言之，就是寻找中国人固有文化价值体系与宪法精神的内在契合，取得公民内心的认同，进而形成一致的宪法理念。［11］

其一，以“民本思想”去唤起公民的主权意识和民主意识。民本思想在我国有悠久的历史传统。早在《尚书》中就有“民惟邦本，本固邦宁”的说法。春秋时孟子进一步提出“民为贵、社稷次之、君为轻”，标志着民本思想的形成。明末清初的思想家黄宗羲等进一步发挥古代的民本思想，提出“天下为主、君为客”，可以视为早期民主思想的启蒙。中国古代的民主思想虽然都是为统治阶级服务的工具，与现代的民主思想也存在质的差异，但是可以对其内涵进行现代性转换，作为民主思想的重要思想来源，这样更容易让中国人形成精神共鸣。

其二，从先秦法家的“以法为本”、“刑无等级”中转换出现代的法治观念。在具有深厚人治传统的中国古代社会，先秦法家的思想难能可贵，至今都有着重大的现实意义。“以法为本”、“缘法而治”与当前我国提出的依宪和依法治国有相同的价值追求；“刑无等级”、“法不阿贵”转换为现代的语言就是“法律面前人人平等”、坚持司法的公平和正义。

其三，以儒家的德治思想去推进法治教育。德治主张以道德去感化教育人，在中国古代的教育体系中“德育”居于首位，而仁和礼是德育的核心，“克己复礼为仁”。也就是通过教育让人们遵守礼仪典章制度，成为人格完善的仁人君子，这与我们现代强调的思想道德建设和法治宣传教育在内涵上有相通性。同时儒家还强调统治者要以身作则，要注意修身和勤政，这对于国家公职人员不断加强自身道德修养和廉洁高效地行使公权力都有一定的借鉴意义。

其四，以“和谐”的思想去寻找宪法的价值认同。“和”是中国传统文化的精髓和社会理想，中国古代的儒家和道家都有丰富的和谐思想。《中庸》云“和也者，天下之道也”，《老子》说“天地相合，以降甘露”。“和”的本质即统一体内多种矛盾和关系的协调共生。继承和发扬中国古代的和谐思想，我党明确提出要构建“社会主义和谐社会”总体战略，其中民主法治、公平正义是和谐社会的总体要求之一。将实现依宪治国与追求公平正义同“和谐”思想相联系，非常有利于取得中国人的价值认同，使得宪法意识最终内化为中国人价值体系的一个重要组成部分。