事中事后监管中政府与行业协会协作机制分析

李利利(国家行政学院， 北京 100089)

行业协会是会员自愿组织起来的团体，是介于政府与市场之间的互益型组织，他们既服务于会员企业，又承担部分公共服务和公共治理的职能，在社会经济建设中发挥着重要作用。截至2014年底，我国行业协会约有7万家，大体上形成了涵盖整个社会经济不同层次、不同门类的自治体系[1]。随着我国社会主义市场经济日趋成熟，行业协会在提高行业自律、维护会员的合法权益等方面发挥着不可小觑的作用。

行业协会产生和存在的意义在于弥补市场和政府的双重失灵，降低市场交易成本。“小政府、大社会”时代的到来使原本由政府承担的职能部分地由包括行业协会在内的社会组织替代。行业协会的发展能有效地推动政府转变职能，在某些领域协助政府，弥补政府的不足。随着行政体制改革的不断推进，行业协会与行政机关脱钩正如火如荼地进行，一切以市场化、社会化为导向。进一步研究和探讨行业协会职能和作用发挥的有效机制，更好地配合主管部门做好市场监管，是促进社会治理实现现代化的重要环节。

一、协作治理的理论涵义与模型

随着社会自治组织力量的蓬勃发展，治理(governance)理论逐渐兴起。它关注多个中心主体在社会治理中发挥的作用，填补了政府作为单一主体的空白，是社会发展的一大创新。关于协作治理的定义，爱莫森等人把协作治理看作是“为了实现一个公共目的，使人们有建设性地参与跨不同层级公共部门、或跨公共、私人、社会团体的公共政策制定和管理过程”[2]。本文认为，协作治理重点在于各个主体间的协作。协作主要指不同的组织为了实现最大利益而进行的共同行动的行为，他们之间是基于本单位利益在制度有效激励下而开展的协同作业行为。所以，协同性治理可看作是社会公众、社会组织以及政府共同参与社会治理，解决社会公共问题的过程[3]。当前，协作治理常被界定为政府与社会组织之间跨部门、跨行业的协同共治。

随着理论认识的日趋深化，协作治理的框架亦日趋完善，协作治理的影响力、解释力也趋于增强。Gash和Ansell借助对相关的资料分析并结合案例研究，建立了协作治理模型。在这个模型框架中，作者将协作治理的变量概括为四项，即协作程序、制度设计、领导力以及启动条件[4]。2011年，Kirk Emerson, Tina Nabatchi and Stephen Balogh在发表的《协作治理的统一框架》一文中，综合近几年有关协作治理的相关研究成果，建构了统一的协作治理模型，且对该模型中包含的要素和关键维度进行了详尽的阐述[5]。从图1可看出，该模型由三大模块组成，即运行机制、系统情景、影响及调适，而且该模型重点分析了运行机制中的协作动力、驱动力以及协作行为等维度的内涵和要求。

如图1所示，驱动力推动协作治理机制的运行，受重要的激励、领导力、不确定性和相互依赖等要素的影响。协作治理机制由协作行为和协作动力两个要件组成。协作动力受共享动机、实质参与、联合行动能力等要素的交互影响。

实质参与就是通过政府与社会组织的协作解决难题，必须坚持民主对话、平等的沟通、开放的利益表达等原则，包括发现问题、定义、协商和决策四个要素。

共享动机是一个自我发展、强化和完善的过程，包括理解、内部合法性、相互的信任和义务同担四个要素。它重点关注人际关系的影响，有时被称为“社会资本”，能够促进实质参与。

协作治理机制必然形成一种开拓性的“共同行动能力”。这种新的能力是集体赋权的基础：通常被视为协作中的民主原则加以讨论。共同行动能力是多种要素的结合，并为有效行动创造了条件。制度安排、知识、领导力、程序以及资源是影响共同行动能力的主要因素。

协作治理是为了实现“任何单独行动”难以达到的目标而实施的行动。行动须有明确的共同目标和实践准则。行动以后还应根据达成目标的情况进行调适。

二、行业协会在事中事后监管中作用

随着社会各种利益需求多元化，政府的能力与资源受到一定的限制，对市场和社会都提出了参与管理的要求。我国简政放权取得了实质性成果，政府对市场的监管重心由事前的审批转移到事中事后监管。各地政府积极探索建立新型监管制度、创新监管机制和方式。然而，政府监管问题仍很突出，只批不管、会批不会管的现象层出不穷。具体问题可归纳为：一是责任不明确。以前是谁审批、谁监管，现在是不审批，无监管；二是监管部门力量分散，部门间形成“信息孤岛”，合作薄弱，一线监管力量不足；三是监管的方式和手段落后，造成政府“监管短板”。

俞可平认为，“有效管理是一个合作的动态过程，公民、社会、政府皆是合法权利的来源”[6]。行业管理协会在促进行业自律，维护行业公平和市场秩序方面发挥着重要作用，是市场监管的重要力量[7]。我国官办行业协会占较大部分，对社会组织的双重管理体制使得政府对行业协会的控制和吸纳过度，行业协会的有些作用未能得到有效发挥。行业协会与行政机关脱钩改革，给行业协会更大的自主性和发展空间，为其更好地肩负起服务会员和社会的职责创造了有利条件。行业协会作为企业与政府沟通的枢纽，在事中事后监管过程中拥有政府不具备的优势，能通过制定行业规范、公益诉讼、行业自律等多种方式和途径进行市场方面的自律监管。

本文以行业协会发起公益诉讼为例来分析行业协会在事中事后监管中的功能。公益诉讼是指“特定国家机关或相关个人和组织，以原告身份对违反法律法规、侵犯他人、社会或国家的不法行为向法院提起诉讼，依法追究相对责任人法律责任的活动”[8]。公益诉讼的范围包括污染、垄断、侵害消费者权益等危害公共利益的行为。行业协会作为整个行业的代表提起公益诉讼具有自身优势：一是与政府相比，行业协会更容易获取危害公共利益的信息，从而能够及时采取更切合实际的应对措施；二是与单个企业的诉讼相比，社会影响力及效果会积极得多。

在社会公共领域，民事公益诉讼的出现，被认为是解决“公地悲剧”的最有效手段之一。在事中事后监管中，公益诉讼是行业协会参与市场监管的重要方式。国家行政学院宋世明教授指出，加强事中事后监管，相对有效的制度安排是，公益诉讼、鼓励企业内部人举报的“吹哨人”制度、鼓励广大人民群众运用移动客户端进行举报[9]。公益诉讼的意义在于让大众了解整件事情，引发公众对于该事件的思考，甚至推动政府基于该案所做出的管理调整，推出一些新规则。

作为政府的重要补充，行业协会肩负着维护行业稳定发展的使命；因其与市场有着密切联系，行业协会可以很好的弥补政府监管的滞后性所带来的问题。因此，应促使行业协会积极参与到事中事后监管中，充分发挥其在行业规范、纠纷处理和权益保护等方面的积极作用。

三、事中事后监管中政府与行业协会的协作机制

宋世明教授认为，“协作治理基本方法包括协调、协作、协商、协同。具体到事中事后监管，组织有关部门进行联合抽查，属于协调；多部门基于相互达成的备忘录开展联合惩戒，属于协作；行政指导属于协商；所有监管部门互通、互助、互联形成监管合力，属于协同”。政府是市场监督管理的主要力量，行业协会监管是事中事后监管的重要补充。政府与行业协会的协同共治已成必然选择。国务院于2015年印发的《关于“先照后证”改革后加强事中事后监管的意见》(以下简称《意见》)提出要充分发挥行业协会商会的自律作用，如支持有关组织依法提出公益诉讼等。协作治理可以整合、充分利用协作方的资源。行业协会的参与可以带来很多益处，比如政府可以借助行业协会的专业化、多元化等特点提升服务水平；更直接地了解公众的意见及偏好，及时做出调整。

根据Emerson等人的协作治理统一模型，政府与行业协会的协作必须具备一定的触发机制，即驱动因素。政府“失灵”的存在使政府自身无法单独提供日益多样的公共物品。只有寻求政府与社会组织的合作，才能满足越来越多元化的公共物品需求，实现对社会的有效治理。下文将从协作治理的各维度，详细分析行业协会与政府的协作机制。

(一)实质性参与

协作治理的目标，就是通过协作解决个体单独行动无法解决的难题。通过平衡各方利益，在深入的参与过程中，发现共同关切、符合双方或多方共同价值和利益的目标，通过充分和坦诚的沟通达成共识，协同配合并解决问题，实现目标。实质性的参与能产生联合行动的一致能力。

要素一：发现

发现的目的是共同的利益、共同的关切及共同的价值，识别、分析和揭示相关重要的信息。行业协会聚集了同行业里的多数企业，其服务、协调和参与政策制定等职能的发挥能够代表行业利益，同时也树立了行业协会公信力。在事中事后监管中，行业协会更易于掌握行业动态，了解企业信息，弥补政府在信息获取方面的不足，在对市场主体事中事后监管中起着不可替代的作用。

要素二：定义

定义就是描绘通过表达共同的目的和目标，持续努力构建共享意义的过程。首先是在概念和术语上达成共识，让参与者用来描述和讨论问题和机会。其次是澄清和调整任务和预期，设定共享标准来评估信息和备选方案。在事中事后监管过程中，政府与行业协会职责明确，相互补充，充分利用双方优势。鼓励行业协会主动参与到事中事后监管中，借助信用评价等弥补不足，进而实现行业自律与社会监管的良性互动。

要素三：协商

协商即通过坦诚、充分、理性的沟通使协作的主体达成共识。坦诚、理性沟通是成功参与的基本要素。协商的质量，特别是参与者有不同的利益和观点，取决于个人和代表利益的熟练的宣传和冲突解决策略和干预措施的有效性。硬对话、建设性的自我主张、询问和回答具有挑战性的问题、表达诚实分歧是有效的沟通跨越边界的一部分。随着行业协会职能的增强，政府与行业协会之间建立了沟通、协作和协商的机制，推动行业协会职能的充分发挥。

要素四：决策

决策包括程序性决策和实质性的决策。程序性决策包括设置议程、会议讨论、分配一个工作小组等；实质性的决策通常被认为是的输出或终端产品之一，即合作或冲突的解决，如达成协作行动项目或最终建议。爱莫森认为经过强有力的参与过程制定出来的决策会更公平、更耐用，是健壮、有效的。随着行政改革的不断推进，行业协会参与到事中事后监管的各个环节，政府将更多地参考行业协会商会的建议意见，将其作为政策制定的重要依据。

(二)共享动机

多数情况下，共享动机是一个自我修正、自我强化、自我发展的循环过程，协作主体的协同意愿是协作治理能否达成的决定性因素。影响共享动机的因素主要有相互的理解与信任、内部合法性以及义务同担。社会复杂性产生了多元化需求，政府难以独立满足需求的多元，而行业协会拥有补充政府不足的潜在优势。政府与行业协会协作进行事中事后监管的动机，则是防患于未然，通过协作监管将可能发生的危机提早控制或消除，弥补政府与市场的双重失灵，维护市场经济有序运行。

要素一：信任

信任是长期协作的必要条件。信任能产生相互了解，进而产生合法性和最后的承诺。信任与协作之间是相互促进的关系，协作是在信任的前提下展开的，而信任又会推动协作、促进发展，只有在互信的条件下才能实现互惠协作。阿罗也曾指出，信任是经济交换的润滑剂，每种商业交易都含有信用成分[10]。行业协会是政府参与市场经济并进行有效治理的制度性设计与安排，它们之间拥有相互信任的制度基础。

要素二：理解

理解指参与者同意共享一些价值或目标，具体指的是理解和尊重他人的立场和利益能力, 即使有人可能会不同意。政府的市场监管目标是维持市场的有序进行，促进社会经济的发展；而行业协会直接作用于经济建设，其价值在于维护本行业的公平竞争和利益。因而，行业协会借助行业规范、行业自律来约束企业的相关行为，对企业开展更直接、有效的事中事后监管，惩治违规企业，确保整个行业的秩序稳定。它通过行业自律、公益诉讼等客观上协助了政府，促进了市场监管目标的实现，因此，政府与行业协会的目标总体上是一致的。

要素三：内部合法性

内部的合法性主要指协作参与者是值得信赖和可靠的。双方的协作应是相互包容、相互依存、利益合法化和持续激励的。我国的行业协会从无到有,从少到多，迅速壮大，行业协会的治理和服务能力也得到很大提升，已经成为协调市场主体，解决行业问题，维护行业利益和公平竞争的重要力量，是市场运行中不可或缺的环节。国务院法制办已开始着手起草制定《行业协会商会法》[11]，这标志着我国行业协会有望摆脱法律地位空白的尴尬地位，在行业监管上发挥更大的作用。这对行业协会发展的意义在于：一是通过法律的形式来明确行业协会在社会结构中和社会发展中的必要性；二是对行业协会的社会地位、功能和作用等内容进行解释和确定。这些举措都极大地提高了行业协会的内部合法性。

要素四: 义务共担

义务共担指创造共同的承诺, 使参与者能够致力于一个共同的路径。在社会主义社会中，政府的主要职能包括宏观经济调控、社会管理、市场秩序维持和公共服务等[12]。维护市场的有序运行不仅是政府的职责，也是社会的共同责任。在事中事后监管过程中，政府主要通过行政和法律手段来约束控制市场主体的经济行为；行业协会主要通过行业规范来约束市场主体。行业自律与政府监管的协作，有效弥补了政府作为唯一的市场监管主体的缺陷和不足，维护市场经济的稳定有序运行。

(三)共同行动能力

协作是为了实现单一行动所无法实现的目标。有效的协作治理，除了一致目标和动机，还必须具备开拓性的“共同行动能力”。这种能力是相互作用的多种因素的有机结合，为一致行动提供了可能。共同的意愿和实质性参与将刺激发展机构的程序和制度安排、领导、知识和资源，从而产生和维持共同一致行动的能力。

要素一：程序和制度安排

我国政治经济制度的不断完善为行业协会的发展带来了新机遇。一方面，我国社会主义市场经济制度不断发展完善，为行业协会参与事中事后监管创造了良好的社会环境。另一方面，政府与行业协会脱钩改革不断向前推进，行业协会实现了与政府的彻底分离。行业协会与行政部门脱离促使政府把该放的权力下放，使政府专注于自身的职能。角色回归与职能归位激发行业协会的内在活力和发展动力，为行业协会创造更大发展空间。脱钩以后，行业协会商会可以更好地发挥其独特优势和作用，在结构调整、创新转型升级、行业自律上大展身手。这些改革为政府与行业协会的协作治理提供了良好的制度保障。

要素二：领导

领导是影响下属采取行动的一种行为或行为过程。领导力来自于外部驱动、内在构成以及协商产生。协作网络中的领导可以存在于网络中的各个环节和各个点。领导的角色在协作过程中是逐渐变化的，某些角色在一开始就很重要，某些角色在评价或冲突的时刻变得关键，还有一些角色在捍卫决定的执行时才凸显其重要性。领导决定着协作行动的方向以及资源的分配。

要素三：知识

爱莫森指出知识是协作中的货币，是共享的、协商的、完善的、全新的信息。数据获得的途径包括聚合，分离，重组，更新及共享。知识具有以下特征：第一，知识是被各方理解和兼容的信息，它存在于人们的共同意识之内。第二，它能够指导行动，而不仅仅是单纯的传导抑或误导。第三，它被称为人力资本的一部分，作为社会资本被共享、重估、处理、集成的知识，承载着各方的价值理念和判断。知识的专业化和分割导致合作需求上升，网络化管理更为必要。高质量“知识”的传递，是构成一个高效运作网络的核心前提。事中事后监管中，政府与行业协会的协作，有利于实现双方信息共享，更好地掌握市场动向，维护市场秩序有序运行。

要素四：资源

协作的好处之一是共享和挖掘稀缺资源的潜力得以提升。共享的资源可以重新分配，进而影响协作目标的实现。充足的资源是合作成功的基础保障，这里的资源包括：资金和技术支持；行政和组织援助；必要的分析或实施的技能以及权力等。妥善管理那些差异性的资源，能促进协作网络的公平性、合法性和有效性。事中事后监管中，政府拥有物质资源上的优势，行业协会也掌握大量市场和企业信息，政府与行业协会的协作可以充分利用双方的资源优势，共同维护市场秩序。

总之，政府与行业协会协作已是大势所趋。对于协作，不是简单的认定“不能”或者“能”的问题，关键是要分析探索怎样实现的问题。从协作的运行机制看，政府与行业协会之间的协作存在可行性。

苍颉作书，史皇作图，容成作历，大挠作甲子，羲和作占日，恒羲作占月，后益作占岁，隶首作数，燧人氏钻木出火，黄帝作火食，神农作耒，古者垂作耒耜，黄帝作冕，神农作琴，蚩尤作兵……[注]孙冯翼：《世本八种》，北京：中华书局，2008年，第3页。

四、政府与行业协会协作面临的困难与建议

应鼓励行业协会进行信用评价工作，通过政府的购买服务等途径，委托行业协会开展咨询培训、市场调查、信用评价、监管效果评估，在事中事后监管的各个环节建立行业协会参与机制，推进行业自律和监管执法良性互动。政府与行业协会的协作虽是现实的要求，可仍然面临诸多困难。一是国内法制建设还不完善。当前，国内还没有一部统一的行业协会法。现行的关于行业协会的立法比较零星、分散，主要有1997年颁布实施的《关于选择若干城市进行行业协会试点的方案》及1999年的《关于加快培育和发展工商领域协会的若干意见的试行办法》和 2004年颁布的《行业协会工作暂行办法》等。这些立法没有对行业协会的职责、作用以及社会地位和管理规范等做出明确界定，导致了行业协会职能不能得到有效发挥。二是政府职能转移具体、明了。行业协会与政府部门脱钩后并没有新的政府扶持政策，脱钩之前给协会的政府购买服务项目也没有了，同时，政府方面一直没有明确的职能转移清单，从根本上说政府部门不愿意将一些职能转移给协会。三是我国行业协会的综合实力有待提高。目前，我国行业协会存在结构不合理、代表性不强、发展能力不足等问题。

为推动政府与行业协会之间进行有效协作，一是应加快制定行业协会法，通过法律为行业协会参与社会治理的合法性奠定基础[13]。二是继续推进政府部门与行业协会的脱钩改革，制定政府职能转移清单，形成事中事后监管的协作。三是行业协会要提升监管能力和水平，承担起市场监管职责。另外，各地区各部门也要高度重视，营造良好的社会氛围，切实创造有利条件，建立行业协会与政府间的信息互通、共享机制。

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