中国基层政府与农村社区协同发展论析*

李 达，郑可君(.中共昆明市委党校,昆明 650500;.云南省社会科学院,昆明 650034)

引言

改革开放近四十年来，全社会领域的各项改革引发社会资源的重组与配置，逐渐实现了国家经济的快速积累和增长。然而，与经济域跨越式推进形成显著对比的，却是政治域与社会域稍显迟缓的变革。同时，后工业化社会的来临引发了社会结构的深度转型，这样也使得显性层面的社会治理体制与应然层面的治理体制变革形成双向反差。此种结构性反差使中国农村社区在实践层面的治理差距进一步拉大：一方面是由于中国基层政府常常徘徊于有限的政府和综合的社会管控之间而难以自我调试，导致其在理论和事实层面上都缺少农村治理体制变革的能力和推力；另一方面则是伴随着农村治理模式变革，各项情况导致农村治理面临不可抗拒的事实倒逼和反推。正是从此意义上来看，以何种方式重构中国基层政府与农村社区这两者间的关系，实现农村社区自治与基层行政管理的有效对接，在此基础上找到一条符合中国农村社区现实情况的治理之路，就成为基层政府与农村社区治理的关键任务所在。

事实上，作为应然层面的政府顶层设计侧重进行“农村政治”治理，学界则更侧重于关注农村社会自身的成长和发育，这符合社会治理理论的内在要求，然而在中国存在了数千年的基层政府(国家公权力量)在农村社区治理中的作用不应该被忽视。因此，笔者对不同的农村社区治理的实践模式进行了结构性的讨论和对比分析，并在此基础上提出：在中国农村社区的治理实践中，“强政府—强社区”是符合新形势下农村社区治理的良性方式；而这里的“强政府”应符合和谐的善治政府要求，“强社区”则更多地在农村社区居民的公共领域和自我发展方面有所创新和突破。当然，中国基层政府作为国家公权力在实践领域的代表，理应在遵循公权力发展的内在逻辑的基础上实现自身突破；而处于最底层的农村社区作为基层社会自治领域的当然主体，则应遵循社会自治的内在逻辑。无论是公权领域还是自治领域，我们必然要对基层政府和农村社区各自的运行逻辑、重构路径及其在农村治理中的力量对比进行整体化的归纳和研究。这就需要我们在纵、横两个方向及两个不同维度来进行试分析，既要梳理农村社区治理的发展历程，找准农村社区治理路径变革的历史方位，也要对不同区域的农村社区治理模式进行系统化分析与推演。

一、历史与回顾：国家公权体系下的农村社区治理模式

中国作为有着悠久农耕文明印记的国家，在历史上，传统聚族而居的村落就是比较典型的乡村共同体；而农村社区作为一种特征明显的社会生活共同体，其也同样具有十分悠久的历史。这种农村社会生活共同体或社区共同体，基本成为现阶段我国农村社区建设与治理的行动范式[1]。如果从我国农村社区的组织体系、运行体制及其生存状况来审视，我们可以将农村社区的发展分解为大集体时期的农村社区(1949—1978年)、改革开放时期的农村社区(1978—2005年)以及新农村建设时期的农村社区(2005年至今)等三个阶段。通过对不同时期农村社区的发展变化进行研判，可以更清晰地把握我国农村社区萌生、推进和跨越的必然逻辑。

(一)大集体时期的农村社区治理模式(1949—1978年)

自1949年中华人民共和国成立以来，随着土地改革及农业社会主义改造的推行，传统的以家庭为单元的农村基层或社会生活共同体在新型国家公权体系下彻底瓦解，此结果也随之造成了中国农村社区共同体的基础发生了质的变化。如何改造、组织传统的农村社会，并建构起一个嵌入乡村社会的政权框架模式就成为中华人民共和国成立后摆在党和政府面前的必然难题。从相对严格的意义上来讲，大集体时期的农村社区治理是建立在乡村政权重建与农民国家意识形成的基础之上的，而具体治理路径的探索和形成以及具体的治理过程，则内生性地包含在国家政权对乡村社会的整合过程以及各种乡村运动之中，并显著地呈现出国家权力一元强化与社会内生性自治力量日渐式微的治理模式特征。[2]总体来看，1949—1978年的大集体时期农村社区治理模式在实然层面上主要反映在党和国家为实现政治权力自下而上集中和自上而下领导的双向沟通过程中，更多的是通过多领域的国家政权下乡以及政权组织在基层的嵌套而整合完成的。国家权力的单向性强化过度放大了国家政权在农村治理过程中的统治力量，统一的体制架构和国家对社会强力的控制大大挤压了社会内生性力量的生长空间，弱化了农村社会的社会张力和结构弹性。

(二)改革开放后的农村社区治理模式(1978—2005年)

1978年后，中国社会各领域进入到历史变革的关键时期，国家各个方面的体系面临着全面“洗牌”和质化变革。同以往所有的社会革新一样，农村社会依旧是全局变革的主阵地和发源地。但是，这次变革缘起于基层农村居民实施的家庭联产承包制，党和国家根据社会发展的跨越性转变以及国家总体结构的调整对基层农村群众的需要加以支持，1987年11月，全国人大常委会审议通过了《村民委员会组织法(试行)》，从而使村民自治作为一项新型的群众自治制度和直接民主制度在法律上正式确立起来。由此，“乡政村治”与基层权力结构模式逐渐构建，作用也在不断凸显。在21世纪初期，党的十六届三中全会鲜明地提出了“农村社区服务”“农村社区保障”的概念和要求。在当时的压力型体制下，基层领导只能通过完成或超额完成上级下派和分解的政治指标任务来凸显自己的“政绩”，上级单位则以此来考察农村基层领导的政绩。因此，在压力型的管理结构体系下，基层治理单位如何完成上级交代下来的任务则成为基层政府治理视域中的主体内容及重心所在。基层政府干部的多重角色与公民主体意识的形成推动了农村社区发展。在基层公民社会中，农村干部作为农村社会中一个相对特殊的群体，身兼农村社会系统中的多个角色。现实中，“双重边缘化”的村干部很难扮演好国家“代理人”的角色，他们更多的是充当村庄秩序的消极守望者和村权的实际维持者。可以说，改革开放后的农村社区治理催生了农村公民社会的萌芽和成长。

(三) 新农村建设时期的农村社区治理模式(2005年至今)

从我国改革的步调来看，与社区相关的建设是先从城市试点起步的。随着农村改革的发展，传统集体单位逐步解体，与之同步的，是农村社会的各类问题不断凸显。正是在此背景下，国家在一些地方开始推进农村社区建设工作。2005年10月，党的十六届五中全会通过《十一五规划纲要建议》，提出要按照“五项管理”的要求，全面推进社会主义新农村建设。2006年7月，民政部在全国民政工作年中情况分析会上，首次向全国民政系统提出“认真开展农村社区建设试点”的要求。同年9月，国家民政部在农村社区的建设工作进行了下一步的部署，对新农村建设中做好农村社区的试点工作进行了一系列的安排。2006年10月，党的十六届六中全会在全国确定了304个全国农村社区建设实验县市(区)，20 400个村作为农村社区试验村，这标志着农村社区建设工作正式步入全国试验阶段。2007年3月，民政部决定从全国有条件的县市(区)中确定一批农村社区进行首批试点，此时的农村社区建设进入试点阶段。2010年审议通过的“十二五”规划纲要进一步强调，要积极推进农村社区建设；至此，我国农村社会建设进入全面推进的新阶段。2015年5月，中共中央办公厅、国务院办公厅在推进试点工作的意见中指出：要充分认识农村社区建设试点的重要意义，要从社区建设的总体要求、工作任务、工作要求等四个方面认真开展和落实好农村社区的建设任务[3]。2017年2月，国务院与中共中央联合下发《关于深入推进农业供给侧结构性改革 加快培育农业农村发展新动能的若干意见》，意见指出，在以往农村社区的经验和成效上，进一步深化农村社区建设试点工作[4]。

二、农村社区治理的现实遭遇：各项矛盾凸显，制约长效发展

上世纪末本世纪初，由于国家政策与社会发展的需求，广大农村社会也处于全面变革转型阶段，鉴于农村社会固有的劣势，其各项发展还是相对缓慢。农村的干群矛盾不断激化，农村各类社会问题不断涌现，农村社区建设陷入到了一种困境，基层政府的政权合法性也受到了挑战[5]。党和政府为了有效解决农村社会中存在的各项问题，实施了以“税费改革”为主要内容的农村治理措施。然而，由于长期实施的计划经济导致一些基层政府的干部依旧沿袭传统的行政管理手段来进行管理。另外，滞后的制度安排不能满足客观现实，这也需要一个调适的过程，这样的调整必然涉及诸多利益关系和行政结构安排，因此不可能一次完成。从这个方面来讲，新形势下的农村社会治理会遭遇到一些显著的制约因素。

(一)“治理失灵”：农村社区治理的新困境

从农村社区发展的历史来看，虽然其缘起及建设的时间不长，但成效比较明显。从现实来看，各地农村社区建设发展不平衡，社区建设依旧面临着不少困难和问题。具体表现在以下几个方面。第一，政府政策与若干实践的失败。以政府为代表的国家公权力量主导着国家最重要的政治权力，在国家治理和社会治理中依旧占据着核心的地位，基层政府对农村社区如何实现善治具有决定性的作用。当前，随着治理环境的动态性和管理对象的复杂性，政府在某些决策上的随意性大、失误过多、政策随意、上下不一等现象比较突出，各项治理的机制不够健全，由政府失败所导致农村社区的建设也随之陷入困境。第二，“宗族—派系”势力较为猖獗。传统的乡村社会共同体和社会是按照血缘及家族关系建立起来的。盖尔平(Charles Galpin)在其著作《一个农业社区的社会解剖》(1915)中提出：“农村社区是由交易中心与其附近散落的农村家庭共同构成的。”[6]弗里德曼认为“几乎在中国的每一个地方，几个相邻的村落就构成了乡村社会的基本单位”[7]。根据盖尔平和弗里德曼的观点进行诠释和延伸，当宗族与村落日常问题相互交错于一体时，会给农村社区的治理带来显性问题。同时，由于政治与经济利益的因素作用，农村社区中形成了由不同利益主体所构成的派系关系，各类派系在农村社区的治理进程中阻碍了农村社区的长效发展。第三，社会组织发育不足。当前的农村社会组织在培育上存在着发展落后、组织能力差、规模效应小等特征。而在政府主导社会事务治理过程中，由于农村社会组织在力量、规模、发展空间等方面有限，制约了其社会事务治理职能的实施，难以承担起其应有的作用。同时，农村社区社会组织发育程度低导致其在转移政府的部分社会职能方面存在着较大的困难，在为村民提供基本的社会服务、反映社区居民的多重利益方面表现得力不从心。第四，社区居民参与度不高。从农村社区的建设的性质和目标来看，是以社区居民为核心的基层组织建设。当前，农村社区的建设形成了政府主导、社区居民被动接受的局面，基层政府及社区在政策和宣传上没有突出居民的有效参与，导致农村社区建设的单一性和低效性。第五，乡镇企业发育不充分。受地域资源及城乡经济发展水平的综合作用，中国大部分基层乡镇企业在培育和发展上都不充分，乡镇企业在培育和发展上存在着规模小、效益差等突出特征。从当前农村社会的治理困境可以有效地说明，要发展现代化的农村社区，最根本的思路是激活和发展本地经济。

(二)“信任式微”：农村社区治理的新难题

首先，在农村大量出现的干群冲突和矛盾说明，农村社会的信任危机普遍存在。随着时间的推移，这一危机有不断恶化的趋势，农村社会信任的流失主要表现在：干群之间相互不满的情绪日渐严重。一方面是农村社区干部认为农村居民思想僵化、综合素质低、不理解基层干部的日常工作，由此造成对工作和农民的抱怨不断增加。另一方面是农村社区居民对社区基层干部表现出不信任，觉得社区干部利用政府的权力给自己捞好处，而不顾社区居民的利益。干群之间的误解严重，导致在很多农村社区就出现了干群关系疏远的现状。第二，基层干部本身信心和自我认同感缺乏。大体上来看，农村社区的干部较之社区居民更加容易察觉到体制内的不足之处和地方个别发展计划安排上的问题，但受体制格局的束缚，尽管一些社区干部想跳出僵化和固化的体制格局，却只能遵守体制内的生存规则，导致缺乏工作激情和责任感。第三，农村社区内能人队伍减少。任何组织的良性运转，都离不开组织内的精英分子带领和引导。同理，对农村社区的治理而言，社区内部秩序健康运行需要有农村社区本土治理人才来参与共治。在农村社区中，本土治理人才一般是指那些在农村中拥有相对较高的文化、社会影响力和占有相对资源优势的社区居民。村干部的工资和福利收入主要来源于村民的缴费，同时干部为了税费足额收缴，也必须为村民提供良好的服务，村民也可以不交税费为由，要求村干部为社区治理进行服务。因此，“税费”成了村干部这类体制中的精英与村民之间进行零和博弈的联结点。

(三)“财权弱化”：农村社区治理的新危机

熊彼特(Schumpeter)指出：在“财政上的变化是一切变化的重要原因之一”，几乎“所有的变化都在财政上有所反映”[8]。在农村进行税费改革的最终目的是以政策结构的系统性调整，来减轻农村居民在经济和精神上的压力。但由于改革牵扯到基层财权的问题，因此也深刻地控制了基层政府的自主权力和治理能力，随着财政配置进行重构和转移，基层政府自主治理权力削弱。基层政府资金的来源过分依赖上级政府的财政分配，由此造成处于最基层的农村社区在财政的配置上进一步紧缩。农村税费改革的总目标是：通过基层体制的改革，将基层政府转变为服务型组织，为农村社会和广大农民提供丰富的公共服务和公共产品，由财权缩紧造成的一些现实的矛盾，影响了农村社区的职能转型进程。

三、农村社区治理创新：“强政府—强社区”新模式的构建

(一)理顺基层政府权责，重构“政社共治”逻辑体系

推进基层政府权责科学和重构政社共治的逻辑体系，应该从以下几个方面入手：第一，科学设计行政管理机构，分类、渐进实施“社区大党委制”的体系改革。为了适应新形势下的农村社区经济发展要求，按照各试点农村社区治理的模式，对行政管理机构进行科学设计。在打破原来的机构设置的基础上，在可能的情况下分类推进社区大党委制的改革，以做好各项资源的有效整合，提高综合治理的效率。第二，探索科学的基层政府管理框架结构。要综合考虑常住人口规模、经济规模、土地面积、地理区位等因素，在机构的设置上，要考虑到农村社区运行的不同特点，把设置合理、管理高效、运行机制灵活作为社区运行的标准来落实。第三，创新基层行政人员管理手段。在“强政府—强社区”的农村治理模式初期阶段，基层政府社会治理职能强化和农村自治过程中必然会产生诸多的社会问题，在这一阶段必须要加强基层行政人员的思想建设，改进治理的手段，这是强化国家公职人员适应农村社区治理路径创新的需求。第四，加强基层干部队伍建设。建立现代化的科学政绩考核标准和机制，积极引入社会考核机制，特别强调引入第三方评估机构进行评估；要提高人民群众意见在干部考核中所占比例，使考核结果能够正确反映干部的实际政绩；要切实把群众作为考核的“主人”，使得基层干部真实做到全心为人民谋利益。第五，要大力规范推进行政权力下放。政府职能行使的前提和基础是权力，科学的行政管理体制必然要求体现权—责—利的一致性与协调性，政府部门从一些公共事务中实行退出机制，把这些“让渡”的权力转移到社会组织的职能范围之内，更加有利于基层政府集中精力和资源进行各方面的治理工作，顺利开展“强镇扩权”改革。

(二)培育公民文化环境，创新农村社区自治

在现代化进程中，中国农村社会经历着整体性变迁，农村公民文化从集体主义逐渐走向个体主义的话语体系。整体而言，当前农村公民文化变迁面临着经验层面的变迁、话语层面的变迁以及规范层面的变迁等三个方面。在新型农村社区建设中，如何培育公民文化环境，是当前中国基层政府与农村社区治理创新急需解决的问题。第一，要建设农村社区公民文化服务设施及网络体系。社区在进行公民文化环境的塑造过程中，需要在硬软件上面着手。同时，农村社区要构建公民文化基层设施网络。通过与基层政府的紧密合作，形成以政府为主导、多群体广泛参与、覆盖整个农村社区的公民文化设施体系。第二，提升农村社区和人员的综合能力。要以改进农村社区管理体制作为着力点，全面提升社区工作人员素质，并积极培育农村社会组织，提升农村社区自治的主体素质和建设能力。对于如何建设这样一支管理队伍，需要在选拔程序、教育培训、奖惩机制以及高质量推进城镇化建设等几个方面着手。第三，引导多方力量参与农村社区公民文化服务。政府通过购买社会公共服务来减少社会成本，减轻政府负担；而接受政府职能转移的多方力量在实施政府职能的同时也可以获得政府经费的支持，进而促进农村社区公民文化的良性健康发展。第四，整合体制和资源，提升公民文化服务。以体制的转型来解决城乡社区居民公民身份的一致性和公民权利、义务的平等问题。同时，要激发农村社区居民参与社区治理的积极性和创造性。毫无疑问，在农村社区治理的过程中，应该主动相信群众和不断依靠群众，寻求社区居民的共同利益和共同需求，以形成人人有责、人人共享、管理有序的社区公民文化构建机制。

(三)拓宽诉求利益渠道，构建良性互动机制

从农村社区治理的历史和成效来看，相较于城市社区，广大农村社区在公民诉求的利益渠道上还不够成熟，政府与社区、社会与社区、社区与社区这三类关系之间的互动体制尚处于一种构建和转型阶段。与农村社区有关的自治体系和格局还尚未完成革新。农村社区居民利益诉求渠道拓展，不仅可作为农村社区治理的重要突破口，同时对农村社区稳定也有一定的作用。可以说，农村社区居民利益诉求渠道的不断拓展体现了基层民主政治的发展，既可以在一定层面上规避群体性事件的产生，也可以促进农村社区内部人员思想和组织的团结与稳定。具体可以从几个方面来架构。其一，要转变政府管理方式，引入民主管理机制。从国家公权体系的纵向结构来讲，政府的管理方式在制度和政策安排上决定了农村社区的管理模式。随着国家治理体系和治理能力现代化在农村的不断深入，民主型的管理体制在很大程度上可以满足农村社区的需求，这也是新形势下农村社区建设需要把握的一种思想；探索基层政府协同发展的社区治理创新模式，由基层政府主动发起，以政府购买项目的形式开展治理创新探索[9]。鉴于此，民主化的管理机制在农村社区的推广中显得十分必要。其二，以制度和法律的调试，来明确政社间的权限边界。在制度和法律作为体系构建逻辑的理论视域下，要以法律的必要调整来确定何种行为是合法的、是不需要公权来干预的。法律与制度的调试要最终落实到既不能使农村社区居民的合法权益受到损失，也不能使农村社区不服从于政府的管控。这样，法律和制度才能真正起到约束和震慑作用。其三，建立政社合作视域下的社区工作站。建立农村社区工作站可以将政府的一些下延职能交给社区工作站来进行。在工作站的设置上，社区工作站要在政策上服从于作为上级政府以体现层级性；在业务上也要听取基层政府相关部门的指导和帮助。这样基层政府与农村社区就可以达成有效的善治，最终达到基层政府与农村社区的有效衔接与良性互动。

四、结语

构建中国基层政府与农村社区有效互动的衔接机制是新农村建设治理现代化和治理创新的应然要求。不论在学理层面还是在实践层面，农村社区的建设问题都是一项现实而急迫的问题，从基层政府的角度来研究农村社区协同发展的理想治理路径还只是农村社区治理的一个范式，至于如何高效地治理好中国的农村社区，还必须将各地的农村社区发展与实际的情况相联系。只有通过实践的不断检验并加以不断的调整，构建科学的中国基层政府与农村社区协同发展路径才能让农村社区在当前的“四个全面”战略布局和“五位一体”总体布局中发挥实际作用。

[参考文献]

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[3]中共中央办公厅 国务院办公厅：关于深入推进农村社区建设试点工作的指导意见[EB/OL].http://www.gov.cn/xinwen/2015-05/31/content_2871051.htm.

[4]中共中央办公厅：关于深入推进农业供给侧结构性改革 加快培育农业农村发展新动能的若干意见[EB/OL].http://www.gov.cn/zhengce/2017-02/05/content_51656 26.htm(2017-02-05).

[5]贺雪峰.什么农村,什么问题[M].北京：法律出版社,2008：4-7.

[6]Charles Josiah Galpin.My Drift Into Rural Sociology:Memoirs of Charles Josiah Galpin[M].Louisiana State University Press,1938:73.

[7]弗里德曼.中国东南的宗族组织[M].刘晓春,译.上海：上海人民出版社,2000：1-2.

[8]吴理财,李芝兰.基层财政及其改革初探——洪镇调查[J].中国农村观察,2003(4):11-16.

[9]谭琪,石兵营.基层政府协同“三社联动”的城市社区治理创新模式研究——以美地社区实践为例[J].重庆工商大学(社会科学版),2017,34(2):61-68.