区域创新系统中的政府角色研究综述*

董 强，田喜洲(重庆工商大学 经济学院，重庆 400067)

在区域创新体系中，地方政府是促进区域经济发展的重要力量，它不仅制定区域创新活动规则，而且参与区域创新活动，起着双重的作用。地方政府的特殊身份，决定了其在区域创新体系中的重要作用。为了提高地方政府在区域创新体系中的作用，有必要对地方政府行为进行准确定位，以确保区域创新系统的健康运行，促进区域经济乃至国家经济的稳健、长久发展。因此，对区域创新系统中地方政府的角色研究就具有重要意义。本文主要对近十年来国内的相关研究进行梳理与述评。

一、区域创新系统概念及其作用

区域创新系统的有效构建是创新持续的前提。区域内，各组织要素结网而创新。区域网络有助于创新主体的培育与发展，区域创新能力的提高能够实现经济增长方式发生根本性转变，实现经济持续增长。

(一)区域创新系统的概念及其发展历程

区域创新系统(Regional Innovation System,RIS)是经济、政治和制度关系的集合，发生在一个特定的地理区域，生成一个集体学习过程以便知识的快速扩散。Cooke(1992)[1]对区域创新系统进行了较早的研究，他认为区域创新体系主要是由在地理上相互分工与关联的生产企业、研究机构和高等教育机构等构成的区域性组织系统(Cooke, 1996)[2]。Wiig(1995)[3]在探讨区域创新系统的概念时，认为广义的区域创新系统应包括：进行创新产品生产供应的生产企业群；进行创新人才培养的教育机构；进行创新知识与技术生产的研究机构；对创新活动进行金融、政策法规约束与支持的政府机构；金融、商业等创新服务机构。此后，Cooke(2008)[4]对区域创新体系理论进行了重新梳理，指出区域创新体系理论经历了三个阶段的发展，首先是1960年代末的一般系统理论，然后是1980年代改进了的区域创新体系方法，最后是新形势下的区域创新网络理论。

在区域创新体系的要素及其互动模式上，Beckenbach等(2007)[5]在已有文献的基础上，运用区域创新活动终端需求的代理模型，在部门层次用投入—产出表描述了区域互动的因素，并在此基础上提出了RIS构成要素分析模型。与此不同的是，Pekkarinen等(2006)[6]则是从区域创新体系中创新网络的角度研究的，但关于企业层面的研究却很少，Sternberg(2007)[7]则填补了这一空白。随着区域创新体系实践和理论的不断改进，Fleming等(2007)[8]、Fritsch等(2011)[9]带来了新观点——小世界网络理论。近年来，区域创新体系这一概念在经济可持续发展中成为广为使用的分析框架。基于区域创新政策的角度，Yongrok等(2009)[10]、Lee(2010)[11]、Mari等(2010)[12]均对区域创新体系进行了实证分析，发现区域创新体系因为缺乏治理而效果甚微。此外，Gaschet等(2015)[13]还分析了区域创新系统的多样性以及其在欧洲的经济表现，通过确定各部分创新生产体系的具体安排，在区域层面提出了适应创新与社会生产系统的框架。但Ricardo等(2015)[14]则认为政府研发投资并不是促进经济增长的有效办法，而Giedre等(2016)[15]通过对欧洲东部和中部地区的创新效率水平运用非参数数据包络分析，认为政府应加强区域创新活动的水平。总之，区域创新理论体系在得到发展的同时，也应该看到，尽管有大量的实证案例，但由于研究对象存在各个方面的差异，普适性经验的总结和理论体系的完善仍然比较困难。

以上是国外学者对区域创新系统的理论研究，我国学者则是从20世纪90年代末开始关注区域创新体系并对其展开研究。胡志坚和苏靖(1999)[16]认为，区域创新系统是某区域内由参加技术创新活动的企业、中介、大学和研究机构以及政府组成的，为创造、储备和转让知识、技能和新产品的相互作用的网络系统。黄鲁成(2000)[17]则认为区域创新体系是一个网络系统，在特定经济区域内，创新的机构和组织在相关的制度和政策下运用创新所需的物质而创新。与此类似的是刘斌(2003)[18]的观点，他也认为区域创新系统的性质是制度和政策网络。而曾小彬(2008)[19]则从构成体系元素的角度出发，提出了区域创新主体体系、区域创新客体体系、区域创新方式体系以及区域创新政策体系等。

此后，国内学者主要针对具体某个省份的区域创新系统进行了实证研究。例如，戚汝庆(2009)[20]、陈世海等(2010)[21]、郑新等(2013)[22]、牛盼强(2016)[23]等都是针对某个省份的区域创新系统进行的实证分析，指出了该省份区域创新体系建设中存在的一些问题，分析了原因并给出了相应的具体建议。其他一些学者，如徐兰等(2010)[24]、颜莉等(2011)[25]、张海滨等(2012)[26]、刘建华等(2016)[27]则是采用了不同的模型对区域创新系统进行了研究，从而对区域创新系统的构建提供了理论依据。

结合国内外的研究成果，可以看出，虽然区域创新体系的概念尚无一个统一的定义,但至少可以明确以下三点:第一,区域创新体系本质上是一个社会体系；第二,区域创新体系内的各主体之间以系统的方式进行互动交流；第三,系统性的互动模式能够增加和提升区域的学习能力。概括地讲，区域创新系统是指区域网络各个结点(企业、大学、研究机构、政府等)在协同作用中结网而创新，并融入到区域创新环境中而组成的系统。构成区域创新系统的组织要素包括区域内的企业、大学、科研机构、中介服务机构和地方政府。

(二)创新是实现经济持续增长的源泉

改革开放以来，我国经济社会发展取得巨大成果。但是，伴随着经济发展的同时，一些长期积累的深层次矛盾和问题也越来越凸显，特别是：经济结构不合理，粗放的经济发展方式，产业技术水平低。一方面，我国经济持续快速增长，经济总量显著增大，工业化和城市化速度加快，这些都为发展带来了新机遇。另一方面，高投入、高消耗、高污染、低产出、低效益的粗放型增长方式导致可持续发展面临的成本上升，资源和环境压力日趋严重。赵增彦(2007)[28]研究认为，自主创新可以在调整企业产品结构的基础上实现经济增长方式的转变，而且增长方式发生根本性转变也主要依靠创新的培育和发展。此外，徐维祥和方亮(2015)[29]、蒋天颖和刘程军(2015)[30]则是运用不同模型分析了创新对区域经济增长的影响，为创新能促进经济增长提供了理论依据。与此不同的是，唐未兵等(2014)[31]则研究认为，在一定条件下技术创新对经济增长方式转变的作用是不确定的，但不能否定长期内技术创新对经济增长方式转变的根本作用。所以，我国经济发展要实现从资源依赖型向创新驱动型转换。

区域创新网络的构建有利于区域内各组织要素产生创新。各组织要素间正式与非正式的合作交流促进了知识的流动，有助于不同类型的创新行为协同产生最大的创新绩效。区域创新能力的不断提高和大批知识产权的产生，可以逐渐形成区域的比较优势和竞争优势，并产生特色的产业链，形成新的经济增长点，实现区域经济持续增长。

二、创新驱动发展战略中市场机制的不足及政府参与的必要性

创新是区域发展最根本的内在动力。目前，我国区域创新系统还尚在初级发展阶段，为了使不同利益主体的创新行为通过协同作用尽可能产生最大的创新绩效，纠正市场失灵，地方政府起着非常重要的主导作用。

(一)创新驱动发展战略中市场调节的不足

市场是配置创新资源的基础力量,企业是实现创新发生的最直接主体。但企业在实现创新方面有很多不足的地方。在国内，赵增彦(2007)[28]指出，企业的自主创新动力不足。因为大部分创新项目投入大，实施周期长，企业进行自主创新投资风险大，所以很多企业都不愿进行创新。除此以外，唐清泉等(2008)[32]、王卫东(2009)[33]以及林煜和吴芷静(2013)[34]还发现技术的外部性，使研究开发创新企业的预期收益低于社会平均收益，企业即使知道创新有很大利益，也不去创新。因此，王鹏和赵捷(2011)[35]认为要加大知识产权保护工作，以增大企业创新的积极性。同时，由于企业创新动力的不足，导致企业的创新主体地位也没有建立。目前主要是科研院所和高等学校在进行自主创新，研究成果远离企业，远离市场，导致技术创新供求的错位。相反，企业研发机构不仅数量较少，缺乏人才，而且建设滞后，设施落后，缺乏创新成果和转化能力(赵增彦，2007)[28]。

另外，陈旭(2006)[36]指出，地方企业发展规模小，抗风险能力弱，尚不具备独立开展创新活动的能力。梁俊伟和薛莉(2012)[37]则进一步指出企业研发投入过低。发达国家企业比较重视技术开发，都会拿出其销售收入的一定比例用于研发投入。而我国企业对技术创新的投入则很小，甚至有的企业连自己的研发机构都没有，更别说进行研发活动了(赵增彦，2007)[28]。因此，程中华(2015)[38]认为要逐步增加研究经费投入，逐步提高研发经费在国民经济中的比重，以增强企业的创新研发能力。同时，杨平(2006)[39]、赵增彦(2007)[28]研究还发现，大部分企业都是从国外引进技术，但是企业对引进技术的消化吸收和再创新能力不足，结果造成不断重复引进。

基于上述研究，王宗军等(2008)[40]、王卫东(2009)[33]以及林煜和吴芷静(2013)[34]则进一步指出了企业自主创新的一些技术风险性。(1)企业自主创新技术实现的不确定性。技术创新虽然有很高的收益，但由于需要投入多，而且回收期长，在实际的创新活动中，一项技术能否实现是不能完全确定的。(2)技术效果的不确定性。如果企业进行技术创新实现的新技术并不符合市场的需求，因此并不能给企业带来应有的收益，所以企业在技术选择上存在着失误的风险。(3)技术寿命的不确定性。一项新技术的实现需要花费大量投入，如果这项技术应用不久就被新的技术所代替了，那么研发这项技术的企业不仅不能获得预期的收益，反而会遭受一定的损失。

总之，鉴于企业作为市场创新的直接主体，在构建区域创新系统中存在种种不足，这就需要政府参与来弥补不足，以提高企业在区域创新系统中的创新能力。

(二)创新驱动发展战略中政府参与的必要性

从影响区域创新能力强弱因素的角度出发，张国旺，李柏洲(2009)[41]和林煜等(2013)[34]认为，区域内创新资源并不能自动进行整合，构成区域创新能力，企业无法弥补区域市场存在的一些不足，需要借助政府的力量来更好地对技术创新资源进行配置(黄乾，2004)[42]。同时，吴春雷(2015)[43]也认为，我国市场经济机制发展仍然不完善，需要政府在宏观上给予创新驱动发展战略引导，利用政府在经济运行上掌握的信息优势对社会资源进行整合，引导企业创新的发展方向。

一方面，地方政府行使企业“经纪人”的功能，在区域创新系统中发挥积极的作用。周瑾等(2003)[44]研究发现，由于市场发展不成熟，竞争秩序不规范，地方政府利用行政力量监督企业的交易活动，可以减少交易的风险成本，增加交易成功率。例如由地方政府出面举办的产品展销会、招商引资会、贸易洽谈会等，实际上就是地方政府行使的“经纪人”功能。

另一方面，地方政府还组织企业进行结构调整和资产重组，对企业投资的产业选择方向给予指导。严格意义上，企业的发展规划是其作为市场主体自主的行为，地方政府只是在宏观上对企业的经济活动进行一些指导。但是，周瑾和周文婕(2003)[44]认为由于企业掌握的市场信息不完备，会导致企业投资方向选择上的过度竞争，不利于市场经济的健康发展。地方政府利用对本区域市场信息掌握的全面性，指导区域内企业进行结构调整，一定程度上影响企业投资的产业选择。之后，梁俊伟等(2012)[37]和李常官(2015)[45]的研究也表示，地方政府应以本地资源禀赋带动创新要素的供给，积极搭建当地资源与高等院校及科研机构的对接平台，深耕当地优势细分产业，加强特色产业链创新，逐渐打开传统资源城市产业系统升级的新局面。

综上所述，创新是实现经济发展的根本动力，也是实现经济增长方式发生根本性转变的重要手段。由于我国现阶段市场体制尚不健全，企业作为市场主体创新能力不足，区域内的创新资源得不到最优整合，这在一定程度上不利于创新驱动发展战略的实施。在这种情况下，政府主导作用的发挥就显得十分必要。

三、地方政府在构建区域创新系统中存在的问题

党的十六届五中全会指出“建立以企业为主体、市场为导向、产学研相结合的技术创新体系，形成自主创新的基本体制架构。”经过十多年的努力，区域创新系统得到了一定的发展，但仍存在许多方面的不足。

(一)地方政府唯GDP增长论及忽视经济发展的合理性

周雨风(2010)[46]以及林煜等(2013)[34]指出，在单纯以GDP指标考核为标准的片面政绩观的驱使下，一些地方政府开始不顾本地的实际发展情况，四处搞建设、盲目引投资，不利于地方经济的可持续发展。甚至在一些地方，政绩考核就看GDP增长情况，就看招商引资的完成额，就看财税报表的上缴税收，而其他教育、文化、卫生、环保等都成为次要的考核内容，甚至必须为GDP的高速增长服务。在这些政绩考核的压力下，地方政府不可能再高屋建瓴地考虑经济结构调整和发展方式转变的问题，进而作出一些粗放经营的决策，不利于经济的健康发展。

(二)地方政府在创新活动中的越位、错位和缺位

吴春雷(2015)[43]和梁俊伟等(2012)[37]研究发现，地方政府过多地干预了市场经济主体的活动，忽视了市场内在的运行规律。地方政府要么直接进行市场经营活动，要么利用公共权力寻租，结果造成市场失灵的加剧。反之，在一些地方政府应该起作用的领域，如公用事业管理、知识产权保护等方面，地方政府没有很好地利用公共权力进行监督、执法，造成了市场秩序的混乱，不能对资源进行最优的配置(周雨风，2010)[46]。

(三)地方政府在促进研发活动与经济行为相结合方面作用发挥不充分

李志军(2012)[47]、吴金希和李宪振(2012)[48]等认为创新行为最终要与各类市场主体的经济活动结合起来，转化成为有效的社会生产要素并产生经济效益。更进一步，梁俊伟和薛莉(2012)[37]指出，地方政府应采取积极的措施使研发主体和生产主体产生合作，并使得创新成果得到及时转化。但是，由于地方政府职能的越位和缺位，制约了研发活动的市场转化。越位主要表现在为了对地方经济产生立竿见影的作用，某些地方政府过多地干预了创新主体的研发活动，鼓推一些“短平快”的研发成果，结果造成创新活动的扭曲。缺位主要表现在地方政府没有利用掌握的完备信息，及时给创新主体和市场主体提供合作平台，结果造成研发成果失去时效性。

(四)地方政府职能作用利益取向的变异

徐建中和赵毓婷(2011)[49]指出，在改革过程中，地方政府会慢慢变得具有自我利益意识，出现追求自身利益的行为倾向。地方政府的职能应该是协调本区域内的各行为主体，使所有主体都能受益，调动创新主体创新的积极性，共同发展区域创新实力并促进区域经济发展。然而，很多地方政府利用权力对资源进行配置，过多地参与了经济活动。此外，吴春雷(2015)[43]的研究也表示，地方政府往往为了实现某种既定的创新目标，忽视市场创新的内在规律，为了创新而创新，导致创新行为的扭曲。

综上所述，地方政府在区域创新系统的构建中仍然存在很多的问题。地方政府并不是万能的，要遵循有所为有所不为的原则，在区域创新系统这个舞台上演好自己的角色，既不能“越位”，也不能“缺位”。地方政府的干预只能是弥补市场机制的不足，而不应该左右企业的创新行为，甚至用政府行为代替企业行为。

四、区域创新系统中地方政府职能的优化

地方政府作为区域创新系统的重要组成要素，既是区域创新活动规则的制定者，也是区域创新活动的直接参与者，地方政府有责任培育良好的区域创新环境。

(一)地方政府作为区域创新活动规则的制定者

在区域创新系统中，各行为主体都是一个单独的利益体，它们之间必然存在着多种矛盾冲突，这在一定程度上不利于区域创新效率的提高。而这些矛盾冲突单独依靠市场是无法调节的，必须依靠各种法律法规予以规范、协调，这也是地方政府利用行政职能规范和调节各行为主体创新活动的重要手段。黄乾(2004)[42]、刘锦英(2009)[50]、张国旺等(2009)[41]指出，我国区域创新活动规则至少应当包括以下内容: 协调区域间创新矛盾的政策规则；区域内部创新主体之间创新矛盾的政策规则；保护创新主体创新活动的政策规则；激励创新主体创新的规则；规范创新活动的规则以及约束区域创新中政府行为的规则等(韩庆海等，2009)[51]。基于此，王鹏，赵捷(2011)[35]以及周景坤和段忠贤(2013)[52]等对区域创新环境在区域创新系统中的作用进行了实证分析，论证了区域创新环境的重要性。良好的区域创新环境有利于区域创新活动的进行，并能促进创新效率的提高。

总之，在区域创新体系中，地方政府应该建立健全有利于区域创新活动的法律体系，通过政府行政和管理机构的有效运作，规范创新行为、保障创新者的权益，为区域经济可持续发展提供动力。

(二)地方政府作为区域创新活动服务的提供者

在区域创新体系中，地方政府作为区域创新体系的重要组成要素，不仅制定各种规则，还提供其他一些形式的服务，直接参与区域创新活动，促进区域创新能力的提高进而推动区域经济的发展。

1.物质性的基础设施。陈月梅(2003)[53]、黄乾(2004)[42]、石薛桥(2006)[54]等的调查研究表明，由于道路、电信设施、大型共用数据库、图书馆等基础设施和公共服务具有外部性、投资周期长、回收慢等特点，因此一般企业不愿对其进行投资。刘锦英(2009)[50]、韩庆海等(2009)[51]和吴春雷(2015)[43]等也认为，为了使区域活动正常进行，对于那些以盈利为目的的企业不愿投资的创新基础设施,一般来说只能由地方政府来提供。

2.人力资本投资。黄乾(2004)[42]、石薛桥(2006)[54]以及陈旭(2006)[36]等指出，由于人才的流动性以及财力的一些限制，大部分企业都不愿进行人力投资，导致创新人才缺乏，进行创新活动更无从谈起，所以政府应该进行人力资本投资尤其是教育的投资，为区域创新活动提供足够的人才。程中华(2015)[38]则进一步认为，要不断提高科技研发人员的福利待遇水平，使其专心地进行科研工作，从而逐步造就一批高层次科技领军人才和创新团队。此外，丁生喜和王晓鹏(2016)[55]也认为要增加政府教育支出，培养和吸引创新人才，为区域创新活动提供足够的人才。

3.完善专业化的中介服务平台。韩庆海等(2009)[51]认为区域创新体系的创新能力不仅体现在科研机构的创新成果有多少，而且要看这些创新成果能不能转化成有效的社会生产要素并产生经济效益。地方政府应完善专业化的中介服务平台，提高其在区域创新系统中的作用。例如地方政府举办的产学研对接会，定期或不定期举办大学与区域企业科技供需交易会等(王伟，2009)[56]。其他一些学者，孔庆凯等(2003)[57]、杨平(2006)[39]等也认为要促进产学研合作，有效促进科研成果和科技发明的产业化和商业化。

4.提供创新信息，推广新技术。孔庆凯等(2003)[57]、陈旭(2006)[36]等认为，企业单独进行信息收集，不能确保信息的完整性、及时性，因此可能会因信息不对称导致创新活动障碍。地方政府可以利用对地方资讯的熟悉度，给企业提供最新的完备信息，避免一些创新活动损失。此外，石薛桥(2006)[54]也指出，为了减少企业创新活动的盲目性，政府有义务向创新主体提供最新经济信息和技术信息。国际和国内已经研究过的，无需再去研究，浪费财力、人力、物力，可以直接引进并吸收。

5.设立创新基金，支持企业技术创新。杨平(2006)[39]指出，目前银行贷款是我国技术创新投资的主要资金来源。因为创新具有风险性，银行往往不愿意对长期的创新项目贷款，大多是贷给一些短平快的项目以便获得短期利益。针对这种现状，王向华等(2011)[58]认为，地方政府应直接加大科研经费投入，通过财政补贴或建立研发风险基金，提高中小企业的自主研发能力(丁生喜等，2016)[55]。总之，地方政府应采取各种措施为企业提供创新基金，解决企业融资难的问题，支持企业进行技术创新。

6.引导产业发展方向。地方政府应充分发挥职能作用，培育创新主体，引导产业发展方向。孔庆凯等(2003)[57]和唐睿(2013)[59]研究发现，地方政府一般通过行政、法规等手段规划资源的分配、引导企业的行为。对于那些有利于区域发展的产业项目，不仅给予政策支持，而且在公共财政资金上大力扶持；对于那些高消耗、高污染的产业，则严格行业准入，禁止投资新建项目。例如对当地企业划分等级，在信贷、土地使用等方面区别对待，进而引导产业的发展方向。此外，吴金希和李宪振(2012)[48]的研究还表示，发展新兴产业是应对金融危机的需要。地方政府应建立优先发展战略性新兴产业的政策导向，引导资源朝着新兴产业的方向发展，以增强抗危机能力。

综上所述，地方政府作为区域创新系统中的一个基本结点，不仅制定各种区域创新系统规则，积极营造区域创新环境以及创新网络的形成；而且还参与区域创新活动，采取各种措施促进区域创新效率的提高，在区域创新系统的构建中发挥着不可替代的作用。

五、研究不足与展望

综观已有研究，我国学者对区域创新系统中政府角色的研究还存在很多方面的不足。大部分都是基于“现状—问题—对策”的宏观研究范式，导致研究成果过于笼统，提出的对策建议相对空泛。即使是个案的分析和描述，也由于缺乏规范和系统的指标体系，难以准确地评价地方政府在区域创新系统中发挥的作用。而且对区域创新系统中政府与其他构成要素的关联性研究也较少，此外，大部分研究者对区域创新系统中政府角色的研究多以定性研究为主，忽略了地方政府区域政策的时效性和局限性。上述不足在一定程度上制约了对区域创新系统中政府角色的准确定位，但同时也为下一步研究提供了研究空间和方向。对区域创新系统中政府角色的研究，笔者认为应加强对以下几个方面的探究和关注：

一是完善规范和系统的指标体系，深入探究地方政府对区域创新能力的影响因素，从微观的角度去研究地方政府在区域创新系统中发挥的作用。例如：物质性基础设施、人力资本投资、设立创新基金等方面对提高区域创新能力有没有影响？如果有，影响程度大小？总之，和地方政府相关联的每一项政策，都要细化和深化研究，进而得到对区域创新能力影响大小的指标体系。

二是强化地方政府和区域创新系统中其他构成要素的关联性研究，探析地方政府的区域政策对其他要素的影响机理，具体分析政策对其他构成要素的影响进而对地方政府进行准确定位并促进区域创新能力的提高。

三是应用动态的视角看待区域创新系统中地方政府制定的政策。在研究的视角上，更多的学者认为区域创新系统中政府制定的政策是不变的，事实上区域创新活动是一个长期的、动态的过程，它是一个由众多创新主体和相关因素互动的复杂系统。要根据空间和时间等各个方面多维度地研究，针对不同区域不同的发展时期找出具体相适应的政策。

四是要从全局去评价区域创新系统中地方政府制定的政策。不少文献都是针对某一具体区域创新体系进行研究，因地方政府制定了适合该区域发展的政策措施，该政策措施对该区域是有利的，但从全局来看不一定就是有利的了。因此某一项政策的制定不仅要对局部有利，也要对全局有利才行。

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