法国奶业进入后配额时代的转制及成效调研报告

文/刘玉满

（国家奶牛产业技术体系产业经济研究室；中国社会科学院农村发展研究所畜牧业经济研究中心）

奶业在法国农业经济中扮演重要角色，根据法国全法奶业联合总会（CNIEL）（由法国牛奶生产者联盟、法国奶业合作社联盟和法国乳品加工业联盟联合创立）提供的2015年统计数据，奶业提供的直接就业人数达20 万人，奶业总营业额为260 亿欧元，高于钢铁行业。在奶业贸易方面，法国是中国的重要贸易伙伴，特别是婴幼儿配方奶粉，中国从法国进口份额接近14%。2015年4月1日取消生产配额制后，法国奶业同欧盟其它各成员国一样，进入了后配额时代。本报告重点介绍法国牛奶生产配额制的引进、废除及过渡期的应对措施等相关情况。

1 法国牛奶生产配额制的引进与废除

法国是欧盟的重要成员国，法国奶业公共政策执行的是欧盟的共同农业政策。法国奶业生产由非配额制变为配额制有一个重要的历史背景。欧盟从1952年开始实施共同农业政策，其政策目标有三个：一是提高农业生产率；二是提高农业国际竞争力；三是提高农业自给率。为了实现上述目标，欧盟对包括牛奶在内的重要农产品先后使用了三种政策工具，分别是最低保护价政策、农产品补贴政策和征收关税政策。欧盟共同农业政策执行的结果是：农业单产水平大幅度提高，农业国际市场地位大幅度提升，农业自给率目标也得以实现，并且逐步实现了自给有余。

从法国奶业生产发展情况看，在欧盟共同农业政策的刺激下，20世纪60年代初至70年代末，法国奶业生产规模不断扩大。成母牛存栏头数从1961年的714 万头增加到1979年的740 万头，增长了3.6%；奶牛单产水平从1961年的2.67 吨提高到1979年的3.59 吨，提高了34%；牛奶总产量从1961年的1 906 万吨增加到1979年的2 655万吨，增长了39%。欧盟其它各成员国的农业发展情况与法国奶业发展情况相类似，都经历了不断增长的过程。随着欧盟共同农业政策刺激作用的不断累积和放大，到了20世纪80年代初，一些重要农产品，尤其是乳制品出现了严重过剩，奶粉、黄油、奶酪等出现了严重积压，结果导致欧盟用于补贴的财政负担不断加重。另一方面，由于欧盟成员国内部牛奶生产过剩，导致牛奶价格下跌，奶农抗议不断。欧盟为了减轻不断加重的财政负担，稳定牛奶价格，于1984年开始实施牛奶生产配额制。

根据欧盟的统一农业政策，法国从1984年开始实施牛奶生产配额制度。因此，1984年前后是法国奶业由非配额制生产转入配额制生产的过渡时期。在过渡时期，法国的奶业生产发生了明显变化，参见表1。表1给出了1984年前后各4 年的法国奶业生产数据。从表1的数据中不难看出，法国奶业生产在实施配额制的过渡期前后，奶牛饲养头数下降，而牛奶总产量由原来的逐年上升趋势转变为下降趋势。这一时期，尽管奶牛单产水平不断提高，但是，由于成母牛饲养量下降幅度快于单产水平的提高，所以，导致总产奶量呈下滑趋势。这说明实行生产配额制，对于控制牛奶生产供给过剩局面确实是行之有效的行政干预举措。

表1 实施牛奶生产配额制前后法国奶业生产变化情况

表2 取消配额制对法国奶业生产的影响情况

然而，近些年来以中国为代表的一些新兴经济体对乳制品需求表现出强劲增长势头，如果继续执行牛奶生产配额制，将会形成对欧盟各成员国参与新兴经济体市场竞争的制度性羁绊而坐失良机。考虑到乳制品国际贸易格局发生的新变化，欧盟于2003年开始考虑取消牛奶生产配额制，并最终决定于2015年4月1日起取消牛奶生产配额制，把农场生产决策经营权交换给农场主，让他们自己根据市场情况进行决策。由于欧盟取消了牛奶生产配额制，因此，2015年前后法国奶业又经历了一个新的过渡期，即从牛奶生产配额制向非配额制过渡。

毫无疑问，取消配额制必然会对法国奶业产生一定的影响。从奶业生产情况看，由于取消配额制后法国采取了一些替代措施，所以，全国奶业生产并未发生大幅度波动，详情参见表2。表2中的数据表明，法国取消配额制后成母牛存栏量有所增加，但牛奶总产量基本稳定，这主要是因为奶牛单产水平有所下降造成的。奶牛单产水平下降的主要原因可能是越来越多的家庭牧场加入了有机牛奶生产的行列，而生产有机牛奶的单产水平通常会比普通牛奶有所下降。取消配额制虽然对牛奶生产没有产生实质性影响，但对家庭农场的收入水平却产生了重大影响。

取消配额制后，对家庭牧场收入的影响主要来自牛奶价格的下降。尽管法国国内牛奶供求关系没有发生实质性变化，但是，由于供过于求所导致的国际乳制品市场价格下跌必然会传导给法国。据法国畜牧研究所研究人员介绍，取消配额制对于法国家庭牧场收入的影响是非常巨大的。但是，这种影响在不同地区、不同生产者之间存在着明显差异性。就不同区域而言，2016年位于平原地区的家庭牧场有一半以上人均收入出现了负增长，而南部山区和丘陵地区的家庭牧场人均收入则下降了60%。就不同生产者而言，从事有机牛奶和地理标识牛奶生产的家庭牧场虽然人均收入水平有所下降，但由于牛奶的售价较高，所以仍处于赢利状态。

2 法国奶业由配额制向非配额制的过渡

在过去的30 年里，欧盟各成员国的奶业经历了1984年从非配额制向配额制的过渡和2015年又从配额制向非配额制的过渡。在由配额制向非配额制过渡的过程中，为了适应新制度，迎接新挑战，欧盟各成员国采取了不同的应对策略。欧盟内的奶业生产大国，如德国、荷兰在配额制取消后完全放开了牛奶生产管制，而作为欧盟第二产奶大国的法国则采取了与德国、荷兰等成员国不同的产业发展策略。需要说明的是，在取消配额制的过渡时期，法国政府并未直接参与影响奶业未来走向的政策和策略制定，而是把决策权交给了行业，由行业自己决定未来的命运。在法国，能够代表奶业行业的经营主体有两类：一类是合作社，另一类是私营公司。索地雅（Sodiaal）和拉克塔利斯（Lactalis）（国内文献中，也译为兰特黎斯）分别是合作社和私营企业的代表。

法国的奶业合作社有全国性的，也有区域性的。索地雅（Sodiaal）属于全国性的合作社，截至2016年底，1.25 万个成员家庭牧场分布在全国各地，成员家庭牧场的平均生产规模为50～60 头成母牛，年产471 万吨生鲜乳，每个牧场的平均年产奶量为376 吨，合作社在全国各地建有70 座乳品加工厂。特利斯卡利亚（Triskalia）是一个地方合作社。该合作社是一家位于布列塔尼省布雷顿（Breton）地区的综合性合作社。它的前身是由所在区域三家从事不同业务的专业合作社于2010年合并而成。合作社现有1.6 万个成员，280 个服务网点。2016年合作社营业收入为19 亿欧元。合作社所在地区有2.6万家农场，合作社覆盖了当地60%以上的家庭农场。合作社所从事的业务活动按照销售额来划分，主要包括畜产品，占37%；动物饲料生产，占20%；农作物产品销售，占19%；消费零售，占12%；专卖店，占12%。合作社年生产牛奶39万吨，占布列塔尼省总产量的8%。

除了奶业合作社外，私营公司也是法国奶业的另一大经营主体，其中，达能（Danone）、拉克塔利斯（Lactalis）、保健然（Bongrain）是世界乳品企业前20 强。此外，还有数以百计的中小型乳品厂。其中拉克塔利斯（Lactalis）公司经营规模仅次于达能，在法国位居第二位。该公司成立于1933年，集牧草种植、奶牛养殖、乳品研发加工、销售为一体，目前与1.2 万个家庭牧场建立了合同关系，与公司签订合同的家庭牧场平均生产规模70 头奶牛左右，在全球42 个国家建立了237 个生产基地和乳品加工企业。从1998年起，拉克塔利斯公司已经开始向中国提供牛奶、奶油、黄油、天然奶酪和再制奶酪等产品，品牌包括总统（président）、兰特（L a c t e l）、格尔巴尼（Galbani）、金章（Société）等，2009年在上海设立办事处。2017年，该公司投资1 亿欧元并购了江苏太子乳业有限公司。

由于合作社公司、私营公司两大阵营的同时存在，为了共同生存和发展，两大阵营之间既有竞争又有合作。两者之间的竞争主要体现在奶源的控制方面，目前双方大致各占法国国内生鲜乳50%的市场份额，两者与奶农的经济纽带都是通过合同关系而建立。这就意味着合同期满后，奶农与两大阵营的公司之间都有双向选择的机会。因此，两大阵营之间的竞争是不言而喻的。两者之间的合作主要表现在事关行业未来发展的前途和命运的重大事项方面，它们必须选择合作。事实上，在应对废除配额制后奶业治理战略和策略方面，两大阵营合作得非常紧密。

随着牛奶生产配额制于2015年的废止，行业管理的行政规则已不再发挥任何作用，取而代之的是乳品企业与家庭牧场之间建立的合同制。合同制是经历了2009年发生的奶业危机之后，由于市场规律已不能正常发挥作用，法国政府相关部门为稳定国内奶业形势于2010年在行业管理主体由公共部门向私营部门交接过程中所采取的重要举措。法国政府根据2010年7月27日起实施的《农业渔业现代化法（2010-874号）》，承诺在2015年4月1日正式废除奶业配额制之前，提前5年实行合同制。

事实上，到2015年底，几乎所有从事牛奶生产的家庭牧场都与乳品加工商或生鲜乳收购商（生鲜奶收购商多数情况下与乳品加工商是同一个经营主体，但也有小部分生鲜乳收购商是独立经营主体）签订了购销合同，实现了合同制生产（也称订单生产）。从家庭牧场的数量分布看，有55%的家庭牧场与合作社公司签订了生鲜乳购销合同，有40%的家庭牧场与非合作社或私营乳品加工企业签订了商业性的购销合同，剩下5%的家庭牧场尽管还没有与乳品加工商签订购销合同，但也已经与他们建立了联系。值得注意的是，有些向合作社公司出售生鲜乳的非合作社成员家庭牧场，他们与合作社公司签订的购销合同属于一般性的商业合同，即他们不能享受合作社给予合作社成员的各种优惠。从2016年起（2016年之前的乳品加工商或生鲜乳购销合同分为两类，一类是每个家庭牧场与乳品加工商或生鲜乳收购商之间签订的商业合同，另一类是通过奶农生产者组织代表奶农以讨价还价的方式与乳品加工乳或生鲜乳收购商先达成合同框架，然后奶农再与乳品加工商或生鲜乳收购商签订合同），只有家庭牧场与加工商或生鲜乳收购商之间签订的购销合同才有法律效力。

根据2010年政府颁布的关于生鲜乳购销合同行政令中提出的具体规定，生鲜乳购销合同中应含有强制性条款和灵活性条款。强制性条款是签订合同的双方必须遵守的法定条款。灵活性条款是合同双方在具体执行过程中允许有一定弹性的条款。例如，有些条款允许有意写得含糊些，尤其是关于奶价的计算，这样可以给合同双方通过协商解决预留更大空间。还有些条款作为缔约双方的“保留意见”，一旦将来需要便可立即启用。合同双方达成的口头协议不得纳入书面合同内容。书面合同的篇幅可长短不一，有的书面只有十几页纸，有的则含各种附件在内长达百页。强制性条款通常包括合同最短期限、生鲜乳购销数量、如何制定奶价（奶价计算公式要考虑牛奶质量、奖惩等因素）、付款、合同修订、合同终止与续期、重新协商等相关内容。灵活性条款包括合同双方的附加权限、年轻农场主安置政策、排他性条款、保密性条款、奶农间合同买卖以及优质优价等相关内容。

尽管合同条款很多，但合同制的核心内容其实只有两点：一是量化管控，即每个家庭牧场交售的牛奶量仍按原来的配额数量执行；二是差异计价，即“一场两价”（同一个家庭牧场生产的同批次牛奶，乳品公司收购时按A、B两种价格计价）。笔者所访谈的索地雅合作社是法国最大的乳品加工合作社，该合作社在法国率先建立起被称之为“量价差异化（differentiated price/volume system）”管理系统。这种计价方法是基于每个家庭牧场原来的生鲜乳生产配额，把每个家庭牧场交售的生鲜乳总量区分为A产量和B产量，A产量按占总产量的90%计算，B产量按占总产量的10%计算。相应地，索地雅公司在向家庭牧场支付奶价时，对于A产量支付A价格，对于B产量支付B价格。例如，一个年产50 万升的家庭牧场，A产量占90%，即45 万升，这部分牛奶按A价格计价；B产量占10%，即5 万升，这部分牛奶按B价格计价。A价格按国内市场价格计价，B价格按国际市场价格计价。法国在实施“量价差异化”管理系统过程中，除了执行A、B价格外，还有C价格。所谓C价格，是指乳品公司对于家庭牧场超出合同规定部分的牛奶而支付的价格，C价格通常低于生产成本。设定C价格的目的是不鼓励家庭牧场生产高于合同量的牛奶。需要特别指出的是，除索地雅合作社外，其它合作社公司和私营公司也都采取了类似的做法。

牛奶价格是购销合同中最为敏感的条款，通常是造成奶农与乳品公司之间关系紧张的根源。所以，各乳品企业在确定价格水平和定价周期时要综合考虑自己的产品组合、在不同市场的商业地位、工厂绩效以及利益分享等各种因素。就合作社公司而言，奶价基本取决于加工和营销绩效，而不涉及利益分配问题。定价周期通常为一个月，并由董事会决定，会计年度的年终价格补偿或利润返还也由董事会决定。法国所有的合作社公司都是根据CNIEL制定的综合指标计算牛奶收购价格的。A价格是根据几个综合指标制定的，而且允许生产者与乳品企业之间协商定价。B价格是根据国际市场的黄油、奶粉价格制定的，几乎不存在生产者与乳品企业之间的价格协商问题。就绝大多数的私营公司而言，它们定价的原则与合作社公司相类似，但价格波动性比合作社公司要大一些。一些中等规模的乳品企业，主要为国内市场生产饮用奶和新鲜乳制品，它们的收购价格时高时低。也有一些大规模乳品企业，它们的产品组合主要面向国际市场，所以它们的收购价格随国际市场价格变化而波动。

3 法国奶业基本实现了平稳过渡

通过以上的介绍不难看出，在欧盟取消牛奶生产配额制后，法国并没有立即跟进，而是继续沿用了原来的配额制管理办法，只是在名义上不再称之为“配额制”而已。但是，法国在牛奶计价方法上进行了创新。在访谈过程中，笔者特意向索地雅公司咨询了他们设计的A、B价格体系出于何种考虑。索地雅公司解释说，他们预计欧盟取消奶业生产配额制后，会增加国际市场供给，并由此引发奶业市场价格波动。为了避免过渡期内国际市场价格波动给国内市场造成重大冲击，他们设计出了“量价差异化”管理系统。他们之所以延续牛奶生产配额制的做法主要是为了防止国内市场供给过剩而引发奶价大幅波动，进而对家庭牧场的正常运转产生冲击。供给稳定了，价格也就稳定了，家庭牧场经营也就稳定了。至于索地雅公司实施的A、B价格体系，他们解释说，这个价格体系既可以保护合作社成员免受国际市场奶价大起大落带来的不利影响，又可以保障合作社成员在国际市场价格高涨时能够分享到一定红利。

在牛奶生产配额制取消后，由于法国实施了“量价差异化”管理系统，因而减轻了由于国际奶价的大幅波动对国内奶业的冲击程度，有效地帮助法国奶农渡过了难关，基本实现了由配额制向非配额制的平稳过渡。这主要体现在以下几个方面：第一，国内奶业生产基本稳定。根据法国畜牧研究所提供的最新统计数据，2015年法国牛奶总产量2 500 万吨，成母牛存栏量为370 万头；2016年法国牛奶总产量为2 470 万吨，成母牛存栏量为380 万头，牛奶总产量比2015年略有下降，但成母牛存栏量比2015年有所增长。第二，奶农总体上处于赢利状态。根据特利斯卡利亚（Triskalia）合作社提供的数据，其下属的莱塔（Laita）奶业合作社，2016年家庭牧场的平均生产成本为每吨330 欧元，而莱塔（Laita）奶业合作社支付给家庭牧场的平均A价格为340 欧元。也就是说，该合作社的家庭牧场处于微利经营状态。第三，有些家庭牧场取得了良好的经济效益。例如，我们所访谈的贝克顿牧场。该牧场生产有机奶，饲养50 头成母牛，全年生产牛奶25 万升。牛奶的生产成本为每吨340 欧元，生产的牛奶全部卖给拉克塔利斯（Lactalis）公司，公司对有机奶收购价格为每吨456 欧元，每吨奶获得的毛利润为116 欧元。

法国的奶牛养殖业虽然在全国各地都有分布，但主要集中在西部和北部以及东部山区。西部和北部生产的牛奶占全国的45%，东部山区占21%。法国奶农养殖的奶牛品种也呈现出多元化的倾向，其中，荷斯坦占66%，蒙贝利亚占17%，诺曼底占10%，其它品种占7%。法国的奶牛养殖业如同欧盟其它成员国一样，走的是以家庭牧场为经营主体的发展道路，农场主既养牛又经营土地，采取种养结合的养殖模式。家庭牧场的养殖规模都不大，按成母牛计算大约一半的家庭牧场养殖规模在40～80 头，平均规模57 头，每个牧场的平均产奶量为379 吨。养殖规模超过100 头的被视为大牧场，大牧场占家庭牧场总量的10%，奶牛存栏和牛奶产量分别占全国总量的20%。法国政府并不鼓励发展大规模家庭牧场，所以产业扶持政策尽量向中小规模的家庭牧场倾斜。政府把对家庭牧场的补贴标准设定为成母牛50 头，小于50 头的按实际养殖规模补贴，大于50 头的超过部分不予补贴。

法国家庭牧场的经营规模经历了不断成长和扩大的过程。根据法国畜牧研究所提供的数据，按饲养的成母牛存栏数计算，每个家庭牧场的平均规模是1983年为17 头，1990年为23 头，2000年为35 头，2010年为49 头，2016年为57 头。2016年法国家庭牧场经营规模的分布情况是，24%的家庭牧场养殖规模在5～29 头，养殖的奶牛头数占全国总存栏量的7%；26%的家庭牧场养殖规模在30～49 头，养殖的奶牛头数占全国总存栏量的19%；24%的家庭牧场养殖规模在50～69头，养殖的奶牛头数占全国总存栏量的26%；17%的家庭牧场养殖规模在70～99 头，养殖的奶牛头数占全国总存栏量的26%；9%的家庭牧场养殖规模大于100 头，养殖的奶牛头数占全国总存栏量的22%。

法国乳制品加工业在欧盟成员国中也同样占有重要地位。根据法国奶业组织CNIEL提供的2015年统计数据，2015年法国乳制品加工业的总营业额为260 亿欧元。全国有大小规模不等的加工企业600 多家，其中，世界乳制品加工前20强的企业中，法国占据4 席，这四家公司分别是位居第二位的达能（Danone）、位居第四位的拉克塔利斯（Lactalis）、位居第十四位的索地雅（Sodiaal）和位居第十七位的保健然（Bongrain）。不难看出，在企业规模方面，法国的乳制品加工企业是以中小型加工企业数量居多。法国乳品企业按所有制性质划分，可分为合作社公司和私营公司两大类，上述四家公司中，索地雅属于合作社公司，其它三家均属于私营公司。

法国的合作社公司和私营公司在推动国内奶业发展方面扮演着不同角色。索地雅公司认为，合作社公司是奶农的互助组织，合作社的宗旨是为奶农谋利益，既要把奶农生产的产品销售出去，又要帮助奶农赚钱，因此，合作社公司要立足在本土发展。而拉克塔利斯公司认为，私营公司的宗旨是为股东追求投资回报，因此，怎么能挣钱就怎么发展，哪里能挣钱就去哪里发展，资本要跟着利润走。目前，拉克塔利斯公司除了与1.2 万个奶农建立了合同关系之外，同时也在奋力开拓国际市场。在市场开拓方面，索地雅公司基本上以满足国内市场为主，而拉克塔利斯公司则主要瞄准海外市场，并且在42 个国家建立了237 个生产基地和加工企业。

法国乳制品加工行业生产的乳制品品种非常丰富，但可简单地归为液态奶和干乳制品两大类。法国生产的液态奶95%是常温奶（超高温灭菌奶），低温奶（巴氏杀菌奶）只占液态奶总产量的5%。常温奶的90%供应国内市场，另外的10%供应国际市场，包括中国市场。在干乳制品方面，法国传统优势在于奶酪生产，实际上法国是欧洲第一大奶酪生产国。根据CNIEL提供的资料介绍，法国生产的奶酪花色品种多达1 000 多个。法国的奶酪生产既有大规模的工厂化现代工艺，又有小规模的作坊式的传统工艺。由于法国在乳制品加工行业实施了原产地保护制度，使得一些以传统方式生产的具有地方或家族特色的奶酪得以生存和发展。