城市房屋征收利益平衡法律机制构建

李震刚

摘要随着国家大力推进城镇化，各省市因发展新城区、旧城棚户区改造、地铁、城市快速路等基础设施建设等原因，导致城市房屋公益性征收总量增速加快，从而引发了一系列城市拆迁纠纷与矛盾，本文通过分析城市房屋征收中被征收人特别是弱势被征收人群体所面临的困境，通过建议城市房屋征收立法，完善征收补偿标准及流程，从而推动我国城市房屋征收中各方主体利益平衡机构的构建。

关键词房屋征收 利益平衡 权利保护

一、城市房屋征收中各方主体的利益诉求及冲突

（一）城市房屋征收从性质上看，属于地方政府单方面实施的行政征收具体行政行为

地方政府作为房屋征收的征收人，其通过对目标地块所有房屋及附属建筑物作出房屋征收决定书，并发布征收公告。是地方政府针对特定公民、法人实施的具体行政行为，具有强制性、法定性特点，其行为也具有可诉性。被征收人对于征收决定或具体的补偿方案不服，可以通过行政复议或行政诉讼的方式寻求救济。当前随着我国市场经济不断发展，GDP的高增长已经成为各级地方政府追逐的首要目标，很多地方政府盲目扩大城市建议规模，大拆大建，搞“形象工程”、“面子工程”，人为扩大城市房屋征收的范围与规模，归根结底是因为地方政府高度依赖土地财政，凭借城市房地产的高速发展带来的土地资源高溢价带来的土地出让巨额财政收入。这是地方政府乐于大规范房屋征收的源动力。正是由于在房屋征收过程中，地方政府身涉重大经济利益纠葛，其既是征收决定的决定者与发布者，又指定具体的所属行政机关（通常是住房保障和房产管理局）作为房屋征收部门，既是裁判员，又是运动员，因此存在着地方政府在房屋征收过程中职能与角色不清的矛盾。

（二）城市房屋征收中所涉各方主体利益冲突的复杂性、多元性

首先，被征收人与征收人之间的利益冲突是城市房屋征收过程中诸多利益冲突的核心，且非常复杂。所谓被征收人是指征收范围内国有土地上单位和个人房屋的所有权人。被征收人可以通过房屋被征收获得征收货币补偿或者房产置换与及因积极配合政府征收而得到的各种奖金从而追求拆迁补偿利益的最大化。被征收人希望补偿范围全面，既包括被征收的房屋及其附属物，还包括合理期限内的临时搭建的建筑物、土地使用权溢价部分、其它利益损失和费用等。但从当前城市房屋征收实际看，普遍存在着补偿项目不全面，补偿方案不公平未考虑被征收人及被征收房屋历史因素，方案简单机械、补偿标准偏低等问题。

其次，被征收人与被征收人之间也存在着利益冲突。很多地方政府房屋征收部门为了鼓励被征收人尽早签约、尽早搬迁，通常会在征收补偿方案中设定补助与奖励，例如南昌市西湖区政府发布的《东湖周边地块城市棚户区（旧城）改造国有土地上房屋征收补偿方案》（2016、12、28）中对于选择货币补偿的被征收人在补偿签约期限内签约并在搬迁期限内完成搬迁交房的，另按被征收房屋市场评估价的20%给予补助。被征收人在补偿签约期限内提前签约并完成搬迁交房的，再按时间分给予5%-20%不等的奖励。而这样的补助与奖励政策通常会对被征收地块的被征收人产生分化作用，大多数被征收人可能基于自身利益考量，为了能拿到全额的补助与奖励，选择在征收公告规定的签约及搬迁期之前与征收部门签约及完成搬迁，这部分被征收人可能会与另一部分由于种种原因对于补偿方案不满意而拒绝签约及搬迁的被征收人产生尖锐冲突与对立。

二、城市房屋公益征收所面临的困境和问题

（一）城市房屋征收可能使弱势被征收人更加弱势

城市房屋征收涉及的层面比较复杂，它除了涉及到被征收补偿安置的问题外，还可能涉及到其它诸多社会问题。例如被征收人子女入学入托问题、安置房远离中收城区的被征收人的生活配套不到位问题等。这些问题对于生活困难的弱势被征收人群体的影响更甚。另外一个突出问题是征收补偿标准不合理，补偿范围不全面等具有典型的地方政府单方面决定征收补偿项目及标准的格式合同特征。基于市场经济的视角，公正合理的补偿应该能够弥补被征收人因房屋被征收所遭受的所有损失，这种损失既包括直接经济损失，也应当包括因重新择居而增加的生活成本所导致的间接损失。但现实征收操作中，往往是地方政府与被征收人激烈博弈，从而引发一系列因征收而导致社会公众事件。

（二）政府角色错位，被征收人缺乏有效的法律救濟机制

在城市公益房屋征收中，政府的角色应当是为了社会公共利益而征收房屋，以满足城市发展的公共需要。但某些地方政府官员唯GDP是从，打着旧城改造公共利益的旗帜大规模进行城市房屋征收，为了追逐短期经济利益，而人为降低征收补偿标准，损害被征收人利益。虽然我国《国有土地上房屋征收与补偿条例》及《行政诉讼法》都明确规定了被征收人不服征收决定，可向做出征收决定的上一级人民政府申请行政复议可向同级人民法院提起行政诉讼。但收于众所周知的司法体制等原因，法院并没有独立的审判权，其人财物都受制于地方政府，我国目前并没有建立起一套完整的私权保障体系。因此从征收实践看，大量的征收纠纷被征收人并不是选择采取司法程序进行维权，而转向选择自力救济方式。

三、完善我国城市房屋征收中各方利益的平衡机制

（一）完善城市房屋征收立法与被征收人救济途径

首先，房屋所有权是公民重要的物权，鉴于目前房屋征收的法规效力和层级太低，全国人大及常委会应尽快制订专门的城市房屋征收法，进一步细化城市房屋征收的宗旨与原则、征收的程序及方式、补偿的范围与标准，以及相应的法律责任等。其次，应完善被征收人救济途径，可增加调解、仲裁等多种方式。例如可以效仿医疗纠纷处理，设立独立的城市房屋征收调解委员会，专门调解城市房屋征收过程中各类争议纠纷，征收部门与被征收人达成的调解协议具有法律效力，一方不履行调解协议，另一方可向法院申请强制执行。当然，房屋征收调解委员会的调解不具有强制性，双方未达成调解协议，任何一方仍可以申请行政复议可提起行政诉讼。

再次，应完善征收决定与征收补偿决定的司法审查办法。如前所述，被征收人如对于征收决定及补偿决定不服，可向做出决定的上一级人民政府申请行政复议或向做出决定的人民政府同级人民法院提起行政诉讼。笔者认为司法审查的重点应当包括对于征收决定的实体性判断以及征收决定的价值观念的审查两个方面。实体性判断司法审查着、重于征收决定是否符合公共利益之必要，是否符合拟征收房屋下土地之正当且合理的使用。而对于征收决定的价值观念审查则偏重于征收及补偿决定是否符合平等、公平、比例原则。例如补偿决定是否公平，应从主体、客体是否公平、估价是否公平三方面考虑。主体是否公平是指补偿的不仅是被征收房屋的产权人，还应包括与被征房屋相关的收益人，例如商业房屋的承租人。客体的公平是指补偿的对象不仅包括已进行产权登记的房屋，还应包括由于历史原因未进行产权登记的房屋及临时建筑等，对于商业用途房屋还应当考虑房屋商誉等无形资产价值。

（二）完善征收补偿标准及评估机制

1.区分征收房屋性质、用途制定不同的征收补偿标准

一般情况下，在房屋征收范围内已经依法登记的房屋，其性质、用途和建筑面积，应当以房屋权属证书、不动产权证书和房屋登记簿的记载为准，区分为住宅房屋和非住宅房屋（经营性或非经营性），分别制定不同的征收补偿标准，通常经营性非住宅房屋的补偿标准要高于住宅房屋。但在征收实践中，征收部门应实事求是，充分考虑征收房屋的历史变迁与现状，现场实地勘察综合认定，从而有利于化解与被征人的矛盾。例如房屋档案中没有载明经营性面积的非住宅房屋，其实际上被征收人多年以来一直用于经营性用途，且分隔开部分面积用于仓库、厨房、试衣问等，这些面积是否可认定为经营性用途可由征收部门现场勘察综合认定。

特别情况下，征收部门应考虑符合“住改非”条件的非住宅房屋的认定。由于历史原因，很多原为住宅的房屋很早就取得了合法、有效的营业执照或者其它相关生产经营行政许可手续，至房屋征收时一直作为非住宅房屋使用，符合此类“住改非”条件的房屋，征收部门应当牵头规划、工商等相关部门认定其经营性非住宅性质和补偿面积。

2.未经登记建筑的征收不应按“违章建筑”一刀切的不予补偿

棚户区改造过程中未来经登记的建筑物的征收补偿问题一直以来是困扰征收部门的核心部门，也是造成近年来多起征收群体性事件的导火索。这些未经登记的建筑物形成的历史原因复杂，有的是管理者的责任，有的是为业主自己的责任。因此不应一刀切的不予补偿。征收部门应牵头组织相关政府部门对认定为合法建筑和未超过批准期限的临时建筑的，给予补偿；对认定为违法建筑和超过批准期限的临时建筑的，则一般不予补偿，但也应考虑被征收人的特殊情况。例如对难以认定自行搭建房屋具体建造年限，但被征收人在城市他处没有房产，该自行搭建房屋为被征收人唯一住房的，且该住房面积较小。征收部门则应基于人道主义考量，按该搭建房屋的实际面积给予补偿安置。

3.房地产价格评估机构的选定应尊重被征收人的选择权

房屋征收评估是征收补偿价格市场化的重要手段。为提高房屋征收评估的质量与效率，使用评估结果更公平合理，评估机构的选择应当充分尊重被征收人的选择权。首先，应打破评估机构的地区垄断现象，候选评估机构应当由专门的招标代理机构通过招投标程序择优选择若干家，且不限参与投标的评估机构的地域性。其次，候选房地产评估机构由被征收人协商选定，协商不成的，由房屋征收部门召集不少于三分之二的被征收人按照少数服从多数的原则投票决定，如少于三分之二被征收人参与投票或没有房地产评估机构获得简单多数票，则采取由公证部门见证情况下抽签决定。

当事人对评估机构评估被征收房屋价值有异议的，可以通过征收部门向房地产价格评估机构申请复核评估，对复核结果仍有异议的可向房地产价格评估专家委员会申请鉴定。

四、結语

随着我国城镇化进程的加快，城市房屋征收的日益普遍化与被征收人及其它利益相关人利益平衡问题已经成为影响社会稳定、城市发展的重大课题。通过构建各相关主体的利益平衡机制，有利于化解矛盾，实现土地资源的合理配置，最终有利于实现城镇化和谐稳定发展。