公共政策执行中的公民参与研究

黄静+唐迩丹

摘要公共政策参与是指公民个体或群体，通过各种途径向政策制定者表达利益诉求，或者提出各种政策意见和建议，以期影响政策结果的行为。良好的公民参与既是公共政策民主性、科学性的体现，又能有效提升公共政策的执行效能。合理看待公共政策执行中公民参与作用，提升公民参与的意愿和能力，提供有效的参与渠道和制度载体，打造公民参与的政治文化，是促进公共政策执行的现实路径。

关键词公共政策 执行 公民参与

公共政策参与是指公民个体或群体，通过各种途径向政策制定者表达利益诉求，或提出各种政策意见和建议，以期影响政策结果的行为。公众参与公共政策的制定与实施等各个环节是公民享有的一项基本权利，也是民主政治发展的必然要求。好的政策设计如果脱离了公民的有效参与，只能被“束之高阁”，而政策执行过程中之所以出现“上有政策、下有对策”等执行问题，主要在于缺乏公民参与的制度设计和有效渠道。公民参与公共政策执行中，了解到政治系统的运作，才能全面提高公共政策的执行效能。

一、公共政策执行中公民参与的内涵与意义

公共政策执行是通过政策工具将政策理念付诸实践的过程。作为公共政策与政策效果的中介，公共政策执行至关重要。公共政策的参与者通过各种渠道参与公共政策，一方面表达自己对公共政策执行的关心，另一方面也可以表达自己的利益诉求，使政策制定者、执行者准确把握利益相关者的诉求，作出相应的政策改进。通过广泛而有效的公民参与，能减少政策执行阻力，实现预期目标，达到公共政策的效益最大化。

参与权对每个公民而言，不仅仅是权利，也是义务，是对国家公共事务的意见表达。参与权使公民树立“主人翁”意识，通过参与政策执行，积极与政府和单位、组织的管理者合作，推动国家、社会公共事务的发展。从而增强公民福祉，增进人民利益。据此，公民参与能够更好的维护并推动公共政策的执行，更好的实现预期目标。公共政策目标的实现又增进了人民的利益，又会推动公民更积极的参与公共事务。

公民参与能够有效控制公共政策走向，提高政策执行质量。对于公共政策的执行情况、执行效果的监督，往往在很大程度上能够保证公共政策按照预定轨道运行。公共政策会因为时间、空间的变化而做出相应调整，而这些信息的来源，很多是依靠公民参与，公共政策本身面对的群体多元、调整的利益复杂多变，因此在执行过程中必须根据实际情况不断的调适，使之能够根据具体环境作出恰当的反应。公共政策在执行过程中除了内容设计的问题外，更多是因为执行过程出现异化，导致诸如政策寻租等问题产生。要解决好这些问题，公民的持续、有效的参与能够对政策的执行者起到警示作用，对其强有力的监督，使得政策能够始终维护人民的利益，而不至于沦为谋求私利的工具。

综上，公民参与公共政策执行是提高政策执行效能，维护公共利益，体现“人民当家做主”、“主权在民”的重要表征。在现代政治中，公民参与是体现其作为人民主人的重要途径。通过参与管理国家公共事务，人民不仅仅能够维护自身利益，而且更是以主人翁的地位管理，提出社会主义民主是真正的民主，各个阶层、民族、团体的人民都被允许参与公共政策执行、监控、评估更是集思广益，发挥其聪明才智，也体现出社会主义民主的广泛性。

二、公共政策执行中公民参与的主要问题

通过公民参与，政策主体能及时发现公共政策执行中的问题，反馈给相关政策的制定者、执行者，政策的制定者、执行者再根据反馈而来的信息进行整理、分析，依据具体情况，进行政策的调整（政策中止、政策终止、政策变通等），使得政策能够取得预期效果。但因国情差异、制度设计、公民素质等诸多因素的影响，现实中公共政策执行中的公民参与问题重重，主要体现为以下几点：

（一）公民参与动力不足，能力低下

公民是民主政治的主體，良好的公民参与动力和能力是有效政策参与的前提。当前，我国公民缺乏平等意识、规范意识和理性意识，缺乏政治责任感和积极主动精神。一方面，公民个人意识对于自主、竞争、效率、公平和公正等价值缺乏足够关注，往往只在意“我能得到什么好处”，公民参与公共政策、社会公共事务管理、监督政府等活动当中较少出对公共利益的考量，而是谋求个人利益。另一方面，要提高公众参与动力和能力意味着必须提高公众的知识水平，只有具备一定的知识水平，才能按照意识指引，客观全面地分析问题，并准确表达自己的思想和观点。目前，我国公民文化建设较为滞后，公民对国家的大政方针缺乏足够关注。绝大部分公民缺乏参与公共政策的知识和经验，多停留在“游行示威”等非理性的参与阶段，这对我国公共政策执行形成了不利影响。

（二）公民参与缺乏制度保障和有效渠道

现代民主国家都是以制度治国，以法治治国。公民参与必须依托成套的体制机制保障。体制机制、参与渠道的完善与否决定了公民参与的效度。我国公民在表达利益诉求方面存在成熟度和有效度均不足的情况，很大程度上是因为缺乏公民参与的制度保障和有效渠道，公民诉求不能得到合理合法化的表达，在“强政府，弱社会”的局面下，处于弱势地位的公民个体往往由于自身知识能力的缺陷可能在表达诉求时无从下手，公民参与缺乏有效话语权，目前在我国，互联网的普及使得我国公民参与不再局限于过去仅仅依靠人大和信访两条渠道，如何使得公民理性运用政府门户网站、网上信访、政务微博等方式表达诉求，政府有效回应，是当前公民参与的一大问题。

（三）公民的政治冷漠和非理性政治参与的悖论

我国公共政策中公民的政治冷漠和非理性政治参与的悖论主要体现在：一方面，公民对政治冷漠，认同度不高，缺乏对其运作体系、规则、特点的了解和知识。对政府或社会发起的政治参与活动持冷漠观望的态度。另一方面，公众又对政治活动又体现出狂热的非理性态度。由于自身的修养不足，缺乏对参与政治的知识，对政策主张的独立思考、批判精神以及理性行动的能力，导致对有关政治的观点言论缺乏辨别，热衷于以网上对骂、对抗甚至群体性事件方式表达诉求、维护权益，容易导致公共利益被公众非理性绑架的极端，这里面固有现有意见表达机利益维护渠道的不畅，但也从另一个方面说明我国公民参与存在的政治冷漠和非理性参与等问题。

三、提升公民参与公共政策执行效能的对策建议

我国学者王沪宁认为我国公民参与的问题主要表现在：一是对政治体系的认识差；二是政治感情淡薄，即公民缺乏对政治体系及其权威的归属感、眷恋感”。提高公民参与效能决定治理能力现代化的因素之一，需要从多个方面入手，对公民的政治人格、知识网络、参与意识实践方式进行重塑。

（一）提高公民政治参与素质，培养公民参与能力

公民是民主政治的主体，公民意识是有效政策参与的前提。现代公民意识主要包括平等意识、规范意识和理性意识，体现着高度的政治责任感和积极主动精神。在这种意识下，一方面，公民个人意识对于自主、竞争、效率、公平和公正等价值有着普遍的、积极的追求，并努力在社会生活的各个领域实现并维护这些价值。也就是说，公民意识使得其积极主动地参与公共政策、参与社会公共事务管理、参与监督政府等活动当中。另一方面，公民社会强调由个人意识上升到社会整体的公共意识，强调不断发展壮大的民主意识力量。通过加强自身文化素质方面的学习，增强其对国家大政方针、实事热点的了解提高以政治意识为基础的政治能力与公民的责任意识，鼓励公民参与的文化发展。

（二）建立及时有力的反馈机制，不断调适公共政策

以往的政策执行，通常都是从中央到地方单向的，人民群众仅仅是作为政策客体接受执行。政策执行必须考虑的是人民的接受度和认可度，即如何激发公众参与，为公众表达诉求提供渠道，并及时予以反馈。及时有效的反馈机制一方面能够激起公民参与的热情，认为自己的力量是能够影响公共事务的，能够对公共政策产生一定效果的。另一方面通过公民参与，不断的反应公民利益诉求，政策当局能够知晓公民的想法，并据此决定政策的去向。这其中，公民的不断参与为政策执行提供了监督的砝码，使政策能够良性被执行。

（三）不断拓宽公民参与公共政策执行的渠道与范围

随着社会的不断发展，公民参与公共政策执行的方式不断的多样化、多元化。内容也随着公共事务范围的不断扩大而不断的深化、扩展。在内容上大多涉及到公民关心的议题如教育、卫生、环境等方面，但这还不够，公民参与应该是全过程的，除了公民参与政策的制定外，还应该加强政策执行过程中的监督作用，让公民能够时刻关注着公共政策的发展。在形式上，通过现代通讯网络，如网络举报、公民论坛、电话咨询、电话访谈、座谈会、恳谈会、电视会议等。政府多渠道的听取人民意见，公民多渠道的表达自己心声，国家与社会、政府与公民的良性沟通互动，推动社会的不断向前发展。

（四）积极塑造公民参与文化

传统政治文化的影响下，公民不愿参与公共事务的管理。现代民主政治又迫切需要公民积极投身于公共事务的建设中，这就要求必须在全社会弘扬参与性的政治文化，鼓励公民踊跃参与公共政策执行，为国家的发展建言献智。参与性政治文化不同于传统文化之处在于它不仅不压抑，反而积极的鼓励公民以主人翁身份治理国家，要求公民有强烈的主人意识、参政意识，认识到自己的权力和义务，绝不是公共政策执行的围观者。另一方面提升政府官员和公民的觉悟，认识到现代社会的发展并非零和博弈，而是可以达到政府与社会的良性互动，实现社会公共利益最大化的。这样一来，在全社会形成参与性的政治文化，政府的群众基础得以巩固和扩大，就更能维护人民的利益。在全民智慧努力下，社会各项事务都能有条不紊的展开，推动并最终实现国家治理能力的现代化。

四、结语

实践证明，若有治理之名而无符合标准的参与者，治理能力现代化可能成为确认专治统治的新工具，遑论民主；若有公民之述求而无与之配套的参与渠道，治理现代化只能束之高阁。公民参与公共政策执行，乃至参与到国家社会生活的方方面面必將成为整个社会的主旋律，也将助推中国民主政治的发展及各项事业的进步。