《慈善法》的立法理念、制度创新和完善路径

王 涛

(聊城大学 法学院，山东聊城 252059)

十年磨一剑，《中华人民共和国慈善法》(以下简称《慈善法》)终于由中华人民共和国第12届全国人民代表大会第4次会议于2016年3月16日通过。《慈善法》是我国慈善事业发展进程中的第一部基础性和综合性的法律，必将把我国的公益慈善事业和社会治理推向一个新的高度。可以说《慈善法》的通过是我国慈善事业立法甚至是社会领域立法的一个里程碑。下面从立法理念、制度创新和发展路径的角度对《慈善法》进行梳理，以期达到更好地认识、实施《慈善法》，并进一步健全和完善我国慈善法制的目的。

一、《慈善法》的立法理念

立法理念是立法的内在精神和最高原理，其体现立法者对立法之本质、原则及其运作规律的理性认识和价值取向，是实现法之最终目的的最高思想境界。*林灿铃：《国际环境法之立法理念》，载《清华法治论衡》2010年第1期。立法理念在立法活动中处于核心的地位，它是立法者把握大局、制定良法的关键。慈善立法同样也离不开立法理念的指导。只有在正确的立法理念指导下，立法者才能正确地认识慈善立法的本质、基本原则，并理性地认识慈善立法的运作规律。我国《慈善法》的立法理念主要包括：民间本质，民主立法，共享发展。

(一)民间本质

慈善的主体在于广大民众，本质上是民间事业。慈善行为的本质应该包括如下几个方面：从慈善实施主体方面应该是民间的、自愿的、不求回报的；从慈善受益人方面应该是不特定的；另外，从慈善行为法律关系中，各个主体之间的法律地位应该是平等的。*王涛：《英国慈善法中的公益性标准及启示》，载《聊城大学学报(社会科学版)》2014年第4期。民间性应该是慈善的最本质特征。慈善的民间性主要表现为：慈善的参与主体是区别于政府部门的民间组织和民间力量；慈善活动具有自愿性，天然排斥政府强制力的干预，政府对慈善的参与，主要表现为提供良好法律制度环境和必要的监管。《慈善法》秉承了民间本质理念，主要体现如下：第一，着重强调自愿原则。自愿原则是保障慈善民间本质的重要前提。《慈善法》在第3条慈善定义的界定中，以及第四条规定的开展慈善活动的基本原则中，都着重强调了“自愿”。第二，降低了慈善领域进入的门槛。这主要表现在取消了慈善组织设立时的业务主管部门的许可和民政部门的审批程序，以及统一了慈善组织获得公募资格的法律标准。这些规定不但为大量的“草根”组织获得正式的法律地位提供正常的法律途径，而且打破了公募资格长期由少数官办或有官方背景的慈善组织垄断的局面，使得慈善组织能在公平的法律环境下参与竞争，必将有力地促进慈善回归民间本质。另外，《慈善法》把登记管理机关对慈善组织的年度检查制度改为慈善组织每年向登记管理机关报送年度报告和财务会计报告制度，有利于慈善组织自主性和自律性的提高。

(二)民主立法

法律的正当性离不开立法的民主基础，民主立法是立法中不可或缺的原则。关于民主立法，习近平总书记强调指出“要完善立法工作机制和程序，扩大公众有序参与，充分听取各方面意见。”*《习近平在中共中央政治局第四次集体学习时强调 依法治国依法执政依法行政共同推进 法治国家法治政府法治社会一体建设》，《人民日报》2013 年2 月25 日。我国《立法法》第5条明确规定：“立法应当体现人民的意志，发扬社会主义民主，保障人民通过多种途径参与立法活动。”《慈善法》的立法过程中充分体现了民主立法理念。首先，《慈善法》最后是由全国人大内务司法委员会牵头起草并提交全国人大审议的。《慈善法》从最初的立法建议到最后的出台，经历了非常漫长“十年磨一剑”的曲折历练。在十一届全国人大常委会立法规划中，《慈善法》的牵头起草和提请审议单位是国务院。从2005年开始讨论制定慈善法之后的七八年的时间，慈善立法的起草工作主要是在行政系统内进行的。但慈善立法牵涉到方方面面的利益，各部门往往从各自的部门利益出发考虑问题，在许多相关重大问题上难以形成共识，直接造成了慈善立法很难有突破性进展。在总结以往的经验教训的基础上，同时结合各方的建议，十二届全国人大常委会立法规划中明确，《慈善法》的牵头起草和提请审议单位是全国人大内务司法委员会。此后，慈善立法进程明显加快，由于全国人大相对比较超脱，避免了因部门争议使立法进程阻滞情况的发生，实质上也体现了人大主导立法的独特优势。从2014年2月底，全国人大内务司法委员会正式启动了起草工作，到2015年10月底，《慈善法》草案提请全国人大常委会审议，前后只有一年半左右的时间，到2016年3月16日《慈善法》最后获得通过，总共也就是两年左右的时间。可以说，慈善立法是人大主导立法的一个非常具有参考价值的经典案例，也是民主立法理念在慈善立法中的重要体现。其次，《慈善法》的开放立法过程也很好地体现了民主立法理念。慈善立法的社会参与度相当广泛，起草组参与的各种形式的立法讨论即达几十场次，并且组织召开了由有关政府部门、国内外专家学者、慈善组织、慈善人士参加的十几场专题论证会和研讨会，广泛听取了各方面的意见。全国人大内司委先后组织调研组赴湖北、浙江、福建、广西等12个省份了解慈善事业发展情况，听取地方的意见和建议。*徐富海：《慈善法要解决哪些问题》，载《中国民政》2016年第4期。慈善立法的开放立法还体现在六部慈善法民间建议稿*这六部慈善法民间建议稿分别是由北京大学法学院非营利组织法研究中心和清华大学公共管理学NGO研究所，中国社会科学院法学研究所，北京师范大学中国公益研究院，聊城大学慈善法研究课题组，上海交通大学第三部门研究中心，中山大学中国公益慈善研究院等7家机构提交的。的先后出台，其中，聊城大学慈善法研究课题组既没有“211”、“985”、社科院背景，又是唯一一个不属于“北上广”一线城市的研究团队。聊城大学慈善法研究团队不但多次积极参与慈善立法相关论证会、研讨会，并于2015年8月出版了慈善法专家建议稿，这不但说明慈善立法的广泛参与程度，也很好地体现了慈善立法的开放性。

(三)共享发展

中共十八届五中全会报告强调指出：“坚持共享发展，必须坚持发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享，作出更有效的制度安排，使全体人民在共建共享发展中有更多获得感，增强发展动力，增进人民团结，朝着共同富裕方向稳步前进。按照人人参与、人人尽力、人人享有的要求，坚守底线、突出重点、完善制度、引导预期，注重机会公平，保障基本民生，实现全体人民共同迈入全面小康社会。”*《中国共产党第十八届中央委员会第五次全体会议文件汇编》，人民出版社2015年版，第13页。这是关于“共享发展理念”最权威的诠释。所谓共享发展本质上讲就是要实现对人的利益包括公益和私益的公平配置，其主要包括三层含义：一是每个社会成员的基本尊严和基本生存条件都能得到维护和满足，二是每个社会成员的基本发展条件能够得到保证，三是每个社会成员的生活水平和发展能力能够随着社会的进步而不断提高。*董天美：《共享发展是慈善法制定的根本理念》，http://news.xinhuanet.com/politics/2016lh/2016-03/12/c_128794919.htm.作为第三次分配的重要手段，慈善事业是我国社会保障体系的重要补充。《慈善法》很好地体现了“共享发展”理念。首先，《慈善法》把“促进社会进步，共享发展成果”作为立法宗旨，在第一条中予以强调。这说明慈善立法作为合理分配资源、调节社会贫富差距的重要立法制度，是“促进社会进步，共享发展成果”的重要机制。其次，《慈善法》采用了大慈善的概念。传统的慈善往往局限在扶危济贫、救助弱势群体等活动，采用的是“小慈善”；而《慈善法》则把公益性作为慈善的本质属性，在传统“小慈善”基础上，采用了“大慈善”的概念。《慈善法》第三条明确规定：“本法所称慈善活动，是指自然人、法人和其他组织以捐赠财产或者提供服务等方式，自愿开展的下列公益活动：(一)扶贫、济困；(二)扶老、救孤、恤病、助残、优抚；(三)救助自然灾害、事故灾难和公共卫生事件等突发事件造成的损害；(四)促进教育、科学、文化、卫生、体育等事业的发展；(五)防治污染和其他公害，保护和改善生态环境；(六)符合本法规定的其他公益活动。”《慈善法》采用大慈善的概念，把整个社会慈善意识的提升作为努力方向，促进整个社会依法行善，把慈善事业融入到国家整体的经济社会发展中。应该说《慈善法》将慈善活动定位为“大慈善”，是和党中央提出的“共享发展”理念完全契合的。

二、《慈善法》的制度创新

《慈善法》作为慈善领域的基本法，不但在慈善事业的体制机制方面有所创新，而且解决了一些困扰慈善事业发展的棘手问题。相比原来的调整慈善的相关法律法规，如《公益事业捐赠法》《基金会管理条例》《社会团体登记管理条例》《民办非企业单位登记管理暂行条例》等，《慈善法》主要有以下几个方面的制度创新。

(一)慈善活动主体资格的门槛降低

第一，明确了慈善组织直接登记制度。我国慈善组织的设立一直采取的是“双重许可制”，即设立慈善组织不但要取得业务主管机关的许可，还要到民政部门去审批和登记。这种双重许可管理制度对慈善组织的独立性和自治性造成冲击，不利于广大社会公众慈善爱心的激发。《慈善法》第10条明确了慈善组织直接登记制度，不但降低了慈善组织设立的门槛，而且简化了手续，慈善组织只需按照法定的程序和条件登记即可取得合法资格。慈善组织直接登记制度的确立突破了长期以来制约慈善组织发展的瓶颈，必将极大地促进慈善事业的快速发展。第二，放开了慈善组织的公募资格。我国一直以来实行的是严格控制公募资格的制度，拥有面向社会的公募资格的基本上都是官办的或有官方背景的慈善组织，民间慈善组织很难通过正常途径获得公募资格。《慈善法》第22条规定：“慈善组织开展公开募捐，应当取得公开募捐资格。依法登记满二年的慈善组织，可以向其登记的民政部门申请公开募捐资格。民政部门应当自受理申请之日起二十日内作出决定。慈善组织符合内部治理结构健全、运作规范的条件的，发给公开募捐资格证书；不符合条件的，不发给公开募捐资格证书并书面说明理由。”这样就从法律上放开了慈善组织的公募资格，意味着少数官办或官方背景的慈善组织垄断公募权的局面将被打破。更多符合条件的慈善组织将可以通过正常途径努力获得公募资格，在公平的法律环境下平等地参与竞争。这样的规定不但有利于慈善组织募集资金发展壮大，还有利于统一规范慈善组织的募捐行为。

(二)明确了公募基金会年度慈善支出和管理费用比例

慈善组织在慈善活动过程中，在为达到慈善目的支出慈善费用的同时，不可避免地会存在管理成本、支出管理费用的问题。为了提高慈善财产使用效率，在保障慈善支出的同时，应该最大限度地降低管理费用。但如果合理的管理成本不能保证，又不利于慈善的可持续性。因此，合理规定慈善组织年度慈善支出和管理费用比例，是保障慈善组织健康运行的重要条件。对此，《慈善法》第60条明确规定：“慈善组织应当积极开展慈善活动，充分、高效运用慈善财产，并遵循管理费用最必要原则，厉行节约，减少不必要的开支。慈善组织中具有公开募捐资格的基金会开展慈善活动的年度支出，不得低于上一年总收入的70%或者前三年收入平均数额的70%；年度管理费用不得超过当年总支出的10%，特殊情况下，年度管理费用难以符合前述规定的，应当报告其登记的民政部门并向社会公开说明情况。具有公开募捐资格的基金会以外的慈善组织开展慈善活动的年度支出和管理费用的标准，由国务院民政部门会同国务院财政、税务等部门依照前款规定的原则制定。捐赠协议对单项捐赠财产的慈善活动支出和管理费用有约定的，按照其约定。”该规定在明确规定了公募基金会年度慈善支出和管理费用比例的基础上，授权国务院民政部门会同国务院财政、税务等部门规定公募基金会以外的慈善组织开展慈善活动的年度支出和管理费用的标准，同时又做出了尊重“捐赠协议”的规定。该规定既考虑到慈善的原则性，又顾及了慈善活动的灵活多样性，根据慈善组织的规模、性质、财产来源的不同，作出了相应的符合实际的规定。因此，该规定不但有利于对慈善组织实行分类管理，提高监管部门管理的有效性，而且有利于不同类型的慈善组织根据自身实际，统筹安排慈善支出和合理控制管理成本，提高慈善财产运用的有效性。

(三)专章规定了慈善信托制度*参见《中华人民共和国慈善法》(2016年3月16日)第5章。

信托是指委托人基于对受托人的信任，将其财产权委托给受托人，由受托人按委托人的意愿以自己的名义，为受益人的利益或者特定目的，进行管理或处分的行为。*何宝玉：《信托法原理研究》，中国政法大学出版社2005年版，第8页。慈善信托是委托人基于慈善目的而依法将财产委托给受托人持有，并通过委托协议将财产用于不特定受益人的信托。*王涛：《论慈善信托对力求近似原则的适用》，载《聊城大学学报(社会科学版)》2015年第1期。慈善信托为了慈善目的而设立，符合社会公共利益。相对于慈善组织，慈善信托具有灵活性、成本低、专业性的优势。在英美慈善事业发达国家，慈善信托是开展慈善活动的一条重要途径。我国在2001年10月1日生效的《信托法》中曾设专章对公益信托进行了规定，但实施十多年，公益信托并没有被有效激活。其中，相关法律制度不健全、不统一是公益信托不能被有效激活的主要原因之一。《慈善法》专章规定了慈善信托，与《信托法》中的公益信托规定相比，其创新之处如下：第一，改审批制为备案制。第45条第一款规定：“设立慈善信托、确定受托人和监察人，应当采取书面形式。受托人应当在慈善信托文件签订之日起七日内，将相关文件向受托人所在地县级以上人民政府民政部门备案。”这样就为慈善信托设立扫除了障碍。第二，承认非备案慈善信托法律效力。第45条第一款规定：“未按照前款规定将相关文件报民政部门备案的，不享受税收优惠。”也就是说，未经备案的慈善信托并非当然无效或非法，而只是不得享有税收优惠权。可以说，《慈善法》在慈善信托制度上的创新，将会有效激活慈善信托在我国全面发展，为更多的社会财产进入慈善领域开辟更加广泛的途径。

(四)专章规定了信息公开制度*参见《中华人民共和国慈善法》(2016年3月16日)第8章。

慈善事业的健康发展离不开慈善组织的公信力，而慈善组织公信力的最主要条件就是慈善信息公开程度是否符合要求。慈善信息公开是慈善组织健康发展的内在要求。俗话说：“阳光是最好的防腐剂”。美国卡耐基基金会前主席卢塞尔曾说过：慈善事业要有玻璃做的口袋。*转引自孙发锋：《信息公开：我国慈善组织公信力建设的突破口》，载《理论导刊》2012年第9期。这就要求我们必须将信息公开制度建设作为发展慈善事业的重要着力点。但我国慈善信息公开制度建设一直不太理想，很多慈善组织财务信息不够公开、透明，对我国慈善事业的公信力造成很大的负面影响。《慈善法》之前，也有不少相关慈善法律法规涉及到了慈善信息公开问题，如《公益事业捐赠法》《基金会信息公布办法》《关于进一步加强社会捐助信息公示工作的指导意见》等。但这些规范性文件只是对信息公开作出了原则性规定，而缺乏关于慈善信息公开的强制性的具体规定，使得慈善信息公开很难在实务中得到落实。根据民政部主管的中民慈善捐助信息中心发布的《2014年度中国慈善透明报告》，我国慈善透明指数为44.1分(总分100分)，有77%的公益慈善组织透明指数得分不及格。*徐富海：《慈善法要解决哪些问题》，载《中国民政》2016年第4期。《慈善法》专章规定了信息公开制度，详细规定了信息公开的内容和要求以及相应的监管方式和法律责任。其创新性主要表现在以下几个方面：第一，构建统一的信息公开平台。针对以往缺乏慈善信息公开和共享的渠道的情况，《慈善法》第69条第1款规定：“县级以上人民政府建立健全慈善信息统计和发布制度。县级以上人民政府民政部门应当在统一的信息平台，及时向社会公开慈善信息，并免费提供慈善信息发布服务。”该条款把构建统一的信息公开平台和及时、免费发布慈善信息作为县级以上人民政府及其民政部门的强制性义务。这样既避免了政府及其相关部门监管义务的缺失，同时也为社会公众查询相关信息和监督慈善组织提供了有效的渠道。第二，明确了慈善组织信息公开的强制性义务。我国之前也发布过关于慈善组织信息披露的规定，但往往是指导性规定，强制性不足，慈善信息是否公开要靠慈善组织的自觉自愿，因此，慈善信息公开往往得不到有效落实。《慈善法》要求，慈善组织和慈善信托的受托人应当在民政部门统一的信息平台上发布慈善信息，并对慈善信息的真实性负责。《慈善法》还详细列举了慈善组织应当公开的信息内容，以及信息公开的频次。强制性义务的规定增强了慈善信息公开的实效性；同时《慈善法》还从保护合法隐私的目的，明确了可以不公开的具体情形*参见《中华人民共和国慈善法》(2016年3月16日)第76条。，这样就进一步提高了信息公开的可操作性。第三，明确了慈善组织和慈善信托受托人对捐赠人和受益人的告知义务。一直以来，在慈善活动中，由于缺乏必要的法律保障，捐赠人、受益人的知情权往往得不到有效保障，造成慈善活动主体之间缺乏必要的信任，不能形成促进慈善事业发展的合力。《慈善法》明确规定：慈善组织开展定向募捐的，应当及时向捐赠人告知募捐情况、募得款物的管理使用情况；慈善组织、慈善信托的受托人应当向受益人告知其资助标准、工作流程和工作规范等信息。这样就从法律层面，明确了慈善组织和慈善信托受托人对捐赠人和受益人的告知义务，有效保障了捐赠人和受益人的知情权。

(五)强化了对慈善运行过程的监管

监管即对事物的监督和管理。慈善监管就是监管主体对慈善组织及其所开展慈善活动进行监督和管理的制度。监管制度是慈善事业健康发展的关键。一直以来，我国慈善监管总体上实行的是“重门槛、轻运行”的监管模式，即处于偏重准入规制、忽视过程监管的状态。这种监管模式在实践中普遍存在对慈善组织监督和管理错位、越位、缺位的现象。而在慈善事业相对发达的国家和地区普遍实行的是“宽准入、严过程”的监管模式，即放宽慈善的准入机制、重视慈善过程的监管。《慈善法》借鉴了国外的“宽准入、严过程”的监管模式，在降低慈善准入门槛的同时，强化了对慈善运行过程的监管。与以往的相关法律规定相比，其创新性主要表现在以下几个方面：第一，强化了县级以上人民政府民政部门的监督职责，并明确了县级以上人民政府民政部门有权对涉嫌违反本法规定的慈善组织采取的措施。*参见《中华人民共和国慈善法》(2016年3月16日)第92、93条。这就使得监管机关能依法履行监管职能。第二，作出了“建立慈善组织及其负责人信用记录制度，并向社会公布”的规定。这不但对慈善组织及其负责人形成极强的约束力，而且有利于社会公众能及时了解相关慈善组织及其负责人的信用记录情况，帮助社会公众参与慈善活动时做出正确的选择。第三，强化了慈善组织评估制度。之前，为了促进慈善事业发展，民政部从2007年开始推行社会组织评估工作，并初步形成了一套评估制度。但由于是指导性意见，没有法律强制力，是否参与评估由社会组织自主决定。慈善法明确规定：“民政部门应当建立慈善组织评估制度，鼓励和支持第三方机构对慈善组织进行评估，并向社会公布评估结果。”*参见《中华人民共和国慈善法》(2016年3月16日)第95条。这就从法律层面为慈善组织的评估提供了法律保障，进一步推动了慈善组织评估工作的健康发展。第四，强化了慈善的社会监督。根据《慈善法》的相关规定，国家鼓励公众、媒体对慈善活动进行监督；任何单位和个人都有权对慈善组织、慈善信托有违法行为的，进行投诉、举报。*参见《中华人民共和国慈善法》(2016年3月16日)第97条。第五，赋予了慈善捐赠人起诉权。慈善捐赠人的捐赠是慈善获得慈善财产的主要途径，必须有效保障慈善捐赠人的合法权益。但有些情况下，慈善捐赠人受到侵害后如果得不到有效救济，不但会降低慈善的公信力，而且会大大挫伤慈善捐赠人的慈善意识。《慈善法》在赋予慈善捐赠人向民政部门投诉、举报权的基础上，明确赋予了慈善捐赠人起诉权。*参见《中华人民共和国慈善法》(2016年3月16日)第42条。这必将对有效保护慈善捐赠人合法权益，防止慈善组织滥用捐赠财产，扼制慈善组织管理人员贪腐将起到非常重要的作用。

三、《慈善法》的完善路径

作为我国慈善事业发展进程中的第一部基础性和综合性的法律，《慈善法》的通过必将把中国的公益慈善事业和社会治理推向一个新的高度。但是，要想真正达到慈善法治与慈善事业之间良性互动的格局，最终实现我国慈善事业的健康可持续发展，还必须在《慈善法》的实施和完善做好以下几个方面的工作。

(一)完善《慈善法》相关配套制度

完善的配套制度是法律得以正确实施的前提。《慈善法》关于相关配套制度的规定一般都是原则性规定，需要进一步细化，才能在实务中得到贯彻实施。第一，《慈善法》规定了“弘扬慈善文化”、“国家鼓励和支持自然人、法人和其他组织践行社会主义核心价值观，弘扬中华民族传统美德”等内容。*参见《中华人民共和国慈善法》(2016年3月16日)第1、5条。落实这些内容，首先需要尽快建立相关慈善主体的评价、表彰制度、慈善激励政策；教育科研机构应把慈善文化纳入到教学科研内容中，比如中小学校应当开设慈善教育课或在现有相关课程中添加慈善文化内容，高等学校则应当在思政课中添加相关内容或组织慈善活动，在法学院开设慈善法学课程或鼓励设立慈善法研究机构。第二，《慈善法》规定了县级以上地方各级人民政府民政部门和其他有关部门的慈善管理职责。*参见《中华人民共和国慈善法》(2016年3月16日)第6条。这就要求县级以上人民政府及其相关部门应当结合当地经济社会发展状况，制定促进慈善事业发展规划、政策和措施，依法建立健全慈善信息统计和发布制度。第三，《慈善法》规定了慈善组织登记和认定程序，但是具体的细则没有明确。这就需要尽快出台关于“慈善组织申请设立登记部门的层级”、“等级与认定的衔接”等方面的实施细则。第四，《慈善法》规定了“慈善组织通过互联网开展公开募捐”，以及“建立网络慈善信息平台”的内容。对于慈善而言，网络不仅仅是一种渠道，更应该是一种网络时代出现的全新的慈善关系。网络给慈善发展带来机遇的同时，更带来全新的挑战，加大了监管的难度。这就要求有关部门尽快完善相关制度，处理好慈善和互联网的关系，利用互联网推动慈善事业的发展。另外，关于“慈善组织的终止清算”、“税收激励的落实”、“《慈善法》中慈善信托规定与《信托法》中相关规定的协调”等问题的落实都亟待相关配套制度的完善。

(二)修订《慈善法》相关配套法律

《慈善法》的落实离不开相关配套法律的支撑和辅助。《慈善法》通过之前，我国已经出台了不少慈善相关法律法规。这些法律法规主要包括：规范公民或有关组织的慈善捐赠活动的《中华人民共和国公益事业捐赠法》；慈善事业监督管理方面的《社会团体登记管理条例》《基金会管理条例》和《民办非企业单位登记管理暂行条例》；税法中关于慈善税收激励方面的规定；《信托法》关于“公益信托”的规定；针对某一类慈善组织的法，如《红十字会法》等；还有一些省市制定并通过了有关慈善的地方性法规。为了更好地实施《慈善法》，必须及时开展对这些相关配套法律的清理修订工作，同时就相关内容制定实施细则，保证以《慈善法》为核心的慈善法律体系的完整性、统一性。

(三)强化《慈善法》执法监督

孟子曰“徒法不足以自行。”*出自《孟子·离娄上》，原句是“徒善不足以为政，徒法不能以自行”。明代张居正曾感叹道：“天下之事不难于立法，而难于法之必行。”*出自明张居正《请稽查章奏随事考成以修实政疏》，原文为“盖天下之事，不难于立法，而难于法之必行；不难于听言，而难于言之必效。若询事而不考其终，兴事而不加屡省，上无综核之明，人怀苟且之念，虽使尧舜为君，禹皋为佐，亦恐难以底绩而有成也。”作为规范我国慈善事业发展的基础性和综合性的法律，《慈善法》的通过只是做到了“有法可依”。要使《慈善法》真正释放法治正能量，为慈善事业保驾护航，还必须做到“有法必依、执法必严、违法必究”。因此，为使得《慈善法》得到落实，必须强化《慈善法》执法监督。第一，可以通过专题讲座、专题培训班的方式，组织相关执法人员积极学习《慈善法》。这样不但可以提升他们的执法水平，还可以增强他们的慈善意识。第二，针对慈善的特殊性，强化慈善执法社会监督。慈善活动主要包括捐赠人、慈善组织和受益人之间的各种关系，存在捐赠人的分散性、受益人不特定性等特殊性。这些往往造成直接利害关系人对慈善执法监督不到位、无法实施的情况。因此，可以通过赋予热心公益人士监督权的形式，强化慈善执法社会监督。第三，严格执行《慈善法》法律责任的规定，让违法者得到应有的制裁，承担相应的法律责任。《慈善法》以专章的形式规定了违反《慈善法》应承担的法律责任*参见《中华人民共和国慈善法》(2016年3月16日)第11章。。其中相当的篇幅是关于慈善组织违反慈善法的法律责任问题。首先，民政部门应当进一步强化执法功能，建立一支素质高，装备精良的执法队伍，加强对慈善组织外部执法监督，同时还要强化慈善组织自律机制的健全和完善，从内外部有机结合的角度落实《慈善法》法律责任的规定。

(四)完善《慈善法》自身存在的不足

《慈善法》的出台是我国慈善事业立法甚至是社会领域立法的一个里程碑，其积极、进步意义毋庸置疑。但其中存在的不足之处也不容忽视。只有承认不足，正确认识、分析不足，才能为以后更好地健全和完善《慈善法》，提供有效的途径。

第一，《慈善法》中的有些规定用词不太准确，容易引起歧义。(1)第8条 “本法所称慈善组织，是指依法成立、符合本法规定，以面向社会开展慈善活动为宗旨的非营利性组织。”在本条中，“宗旨”用在这里不太准确。“宗旨”是指主要的思想或意图、目标，如党的宗旨是全心全意为人民服务。本条中“面向社会开展慈善活动”应该是实现宗旨的手段。因此，本条应该去掉“宗旨”两个字，修改为“本法所称慈善组织，是指依法成立、符合本法规定，面向社会开展慈善活动的非营利性组织。”(2)第16条 “有下列情形之一的，不得担任慈善组织的负责人”。在本条中，“负责人”用在这里过于概括，不容易把握。负责人是指担负责任的人，一般指负责某项事务的人。这里所说的负责人，是整个慈善组织的负责人？还是某项慈善组织事项或活动的负责人？很难准确界定。按本条要表达的意思应该是整个慈善组织的负责人，应该用“慈善组织高级管理人员”更准确。(3)第35条 “捐赠人可以通过慈善组织捐赠，也可以直接向受益人捐赠。”在本条中，“通过”用在这里不准确，容易与“慈善信托”相混淆。捐赠人的捐赠行为，要么指向慈善组织，要么直接指向受益人。指向慈善组织，是因为认同慈善组织的宗旨和公信力，相信慈善组织能完成自己的慈善目的，一般不明确指定受益人。如果确定明确的受益人，而只是通过慈善组织完成，应该是慈善信托行为。因此，在本条中“通过”改为“向”比较准确。

第二，《慈善法》中的有些规定存在不完善的地方，容易出现实施困难。(1)《慈善法》第10条，是关于慈善组织注册登记以及认定制度的规定。本条款缺乏关于慈善组织登记证书的规定，应该添加“颁发慈善组织登记证书，慈善组织登记证书应当记载慈善组织名称、具体组织形式、类型(公募或者非公募慈善组织)、住所、慈善组织活动目的、法定代表人”的规定，对登记证书及其应记载的事项作出明确规定。(2)按照《慈善法》第十条的规定，所有新设立的慈善组织有申请登记的义务，慈善法公布以前已经设立的慈善组织有申请认定为慈善组织的义务，但缺乏如果不申请登记或不申请认定的法律后果的规定，这将不利于该条款的有效实施。因此，应该在条款中或在后面的法律责任部分，添加慈善组织不申请登记或不申请认定的法律后果的规定。(3)第35条 “捐赠人可以通过慈善组织捐赠，也可以直接向受益人捐赠。”该条中规定的捐赠人直接向受益人捐赠的行为，不但存在道德风险，容易引起纠纷，而且该行为的法律性质明显属于民法中的赠与行为，应该有民法中的赠与合同的规定予以规范，不应该属于慈善法规范的范围。(4)第90条 “经受益人同意，捐赠人对其捐赠的慈善项目可以冠名纪念，法律法规规定需要批准的，从其规定。”根据慈善公益性要求，慈善活动的受益人是不特定的多数人。在现实中，捐赠慈善项目中的受赠人与受益人很可能是不同的主体。比如某捐赠人向某高校捐赠一个图书馆，受赠人是某高校，但受益人是某高校的教师和学生。由于受益人的不特定多数的特性，该条款中的“经受益人同意”在实务中很难得到实施，特别是在受赠人与受益人是不同主体的情况下。

第三，《慈善法》的“法律责任”部分存在不分情节、自由裁量权过大的情形。(1)第98条、第99条、第101条中规定的各种情形，存在过于概括、不分情节轻重的情况。法律的规制作用的发挥离不开对违法行为违法程度的准确认定。情节轻的处罚轻，情节重的处罚重，只有这样才能更有效地发挥法律的调整作用。因此，应该区分情节轻微、情节严重、情节特别严重的情形。(2)第100条、第101条中都存在自由裁量权过大的问题。“两万以上二十万元以下”，跨度达10倍，既没有情节轻重的区分，也没有罚款数额的递进。这种规定赋予了民政部门相关决策人相当大的自由裁量权，同时又缺乏必要的决策标准。这势必会为权力寻租，以及被处罚人非法活动留下空间，同时罚款对象没有区分个人和组织。为了更好地、更有效地落实法律责任，应该针对组织和个人，确定不同的罚款数额与递进等级。

第四，《慈善法》应该规定而没有规定的内容。(1)缺少关于慈善组织发起人的界定。慈善组织发起人在慈善组织设立过程中具有举足轻重的地位。《慈善法》应该对慈善组织发起人的资格、禁止担任发起人的情况做出必要的界定。关于慈善组织发起人的界定，可以表述为“慈善组织发起人必须是具有完全民事行为能力的自然人、法人或者其他组织国家机关以及以行政管理职能为主的事业单位不得作为慈善组织发起人。宗教团体设立慈善组织的，依照本法以及国家有关法律法规和政策规定办理。”*聊城大学慈善法研究课题组：《〈中华人民共和国专家建议稿〉专家建议稿》，法律出版社2015年版，第3页。(2)缺少关于慈善组织行业组织性质、地位、开展活动的进一步界定。关于慈善组织行业组织立法，不仅应当确立其职责，更为重要的是还要确立其性质和地位。慈善组织行业组织在总体上应定位于社团法人这一性质，设立该行业组织的慈善组织均是该联合组织的会员。还应该对慈善组织行业组织可以从事的活动做进一步界定。关于慈善组织行业组织性质、地位、开展活动的进一步界定可以独立成为一条，也可以补充到本法第19条中，表述为：“行业联合组织是慈善业的自律组织，是社会团体法人。行业联合组织可以开展下列活动：(一)教育、组织会员遵守慈善法律法规；(二)依法维护会员的合法权益，向慈善事业管理机关反映会员的建议和要求；(三)收集整理信息，为会员提供服务；(四)制定慈善行业行为规范与标准，组织慈善从业人员的业务培训，开展会员间的业务交流；(五)对会员之间、会员与其他关系人之间发生的纠纷进行调解；(六)组织会员就慈善业的发展、运作及有关内容进行研究；(七)为会员组织提供业务指导、咨询等服务；(八)接受政府委托开展其他服务；(九)章程规定的其他活动。慈善组织的联合组织制定的行业规范和惩戒规则，不得与法律法规相抵触。”*聊城大学慈善法研究课题组：《〈中华人民共和国专家建议稿〉专家建议稿》，法律出版社2015年版，第8-9页。