论行政主体容忍义务的法理基础

刘赫喆

(山东大学 法学院，山东青岛 266237)

容忍义务在私法领域并非陌生概念，然而行政主体对容忍义务的承担尚未被充分讨论及研究。通过对现有义务研究进行梳理后不难发现，容忍义务区别于传统意义上的义务，在具体法律关系中不具有对价性，从而对权利与义务的依存关系提出挑战。对于公民之间互负容忍义务这一观点，目前学界已基本达成共识，那么公民与国家之间是否也应互负容忍义务？作为国家权力的行使者，行政主体是否应当根据个案具体情况，在相对人违法情节轻微或存在可谅解理由时予以适当容忍？本文通过对行政主体容忍义务的理论基础、法律依据进行分析，并结合具体案例说明行政主体具有承担容忍义务的现实需求，以期为行政主体容忍义务的存在提供依据，并由此引发关于容忍义务规范化、制度化的一系列思考。

一、行政主体容忍义务的学理前提

行政主体容忍义务这一概念虽未获得法律明文规定，但不乏有力的学理依据作为支撑。容忍义务的提出一定程度上使道德规范在法律中得到认可，并且行政主体容忍的精神在传统儒家思想和西方近代民主自由思想中时有体现，同时在行政法基本原则中得到印证，具有不容忽视的学术价值。

(一)法律与道德的双重要求

容忍义务作为一种社会规范，于法律规范与道德规范之间建立起联系的桥梁。若实施某种行为受到道德谴责而不受法律约束，则人们对法律上的约束具有容忍义务；反之若实施某行为仅为道德所要求，法律上的容忍义务则找到其合理存在的依据。*参见胡杰：《论容忍义务》，载《苏州大学学报(哲学社会科学版)》2013年第2期。法律作为一种强制性规范，对需要公权力介入的种种事项进行规定，而社会生活中诸多事项不宜以法律形式加以干预，目前在法律领域尚属空白或存在漏洞，难以找到明确法律依据。但作为社会公认的规则，同样需要行政主体在实施行政行为时予以考虑，方能使行政行为兼具合法性及合理性。容忍义务的承担正是行政主体尊重社会道德要求的体现，其存在本身就是道德规范的法律表达，在不违反行政法规定的前提下，应当充分考虑社会习惯及情理，并根据行政相对人的个体差别，在一定条件下适当放宽对相对人的要求。

(二)中西方哲学思想的支撑

我国儒家思想创立并形成于先秦时期，自汉武帝“罢黜百家，独尊儒术”而作为传统中国正统思想统治达两千余年，“容忍”正是其重要的精神主张之一。先秦儒家推崇德治，强调“德主刑辅”的刑罚观，反对“不教而诛”，认为教化未施导致民有过错和犯罪，责任不在民而在施行教化的统治者，要求统治者应予以容忍，从而慎用刑罚。后董仲舒结合天人感应理论，进一步完善德主刑辅说，改自秦以降的“刑治”为“德主刑辅”，“容忍”的观念得以不断深化，对我国法律思想的影响一直持续至今。

西方哲学思想也是容忍义务的主要理论来源，其关于政府与公民特征及关系的探讨，无不体现着容忍的精神，为容忍义务概念的形成奠定基础。以洛克的相关学说为例，作为西方近代自由主义思想的奠基者，洛克首次对有限政府进行系统阐述，其在《政府论》中提出的若干观点，为行政主体容忍义务的存在提供了原始依据：一是政府起源的相关理论，个人订立契约同意形成一个政治社会，将自己执行自然法的权力让渡给政府，古代哲学家追求崇高的善，而洛克则强调人的欲望满足，理性的作用是将不同的欲望进行调和，成为满足欲望的手段。*参见王兵：《论洛克政府起源学说》，2009年中共中央党校硕士学位论文，第29页。因此公权力在行使时应尊重个人愿望，最大限度上为个人权利的实现提供便利，必要时应对违反行政规则但未造成严重后果或者可予以理解的行为适当容忍。二是适度政府理念，洛克提出有限政府是人民出于自愿而组成，行使权力只能以实现公众福利为目的，由此确立个人权利优先的自由主义普世价值。*参见翟少波：《洛克有限政府理论及其当代价值》，2013年江西师范大学硕士学位论文，第36页。其主张政府人民权利过渡的有限性，决定政府在很多问题上不应过度苛责追究，应宽容对待。而且成立政府的根本目的是保障公众福利，因此在维持正常社会秩序的情况下，政府应对公众轻微违法行为作出一定让步，从而限制公权力的扩张及滥用。

此外，西方哲学中的人民主权、社会契约等理论学说均对政府和公众的关系进行了一定解读，证明人民权利的行使只受自己意志的支配，不受其他任何人及人定法的束缚。从国家权力来源及本质上看，在契约达成权力让渡时，国家和人民已默认双方互负容忍义务。

(三)行政法原则的体现

行政主体存在的根本价值在于帮助行政相对人更好地享有相应权利，任何行政行为的实施，本质上并非为了行政主体行使公权力或实现行政目的，而是旨在维护行政相对人的合法利益，这一点主要体现在行政法基本原则层面。因此容忍义务的承担是防止权利滥用以及限制裁量权扩张的重要手段，以下几项原则都在行政主体容忍义务这一概念中得到了体现。

首先，比例原则是容忍义务具备合理性的重要支撑。比例原则制定的价值在于对自由裁量权的制约，若公共利益与个人利益产生冲突,不能笼统认为个人利益必须服从于公共利益，即使要损害个人利益，也要尽可能控制在最小范围内。由此可知，行政法中容忍义务的适用是比例原则的必然要求，为保护相对人权益最大程度上不受侵犯，行政主体对相对人行为的适度容忍是没有异议的。需要说明的是，相对人同样也应适用比例原则，只要行政主体为了公共利益对相对人的损害控制在适当的限度内，相对人也应当予以容忍。当进行利益衡量后公共利益大于或等于个人利益时，相对人不能过分强调个人利益而拒绝让步，否则将阻碍行政工作的正常进行。

其次，信赖保护原则也是容忍义务的理论来源。德国作为最早确立信赖保护原则的国家，主要目的是建立诚信政府以及维护相对人权益。信赖保护原则重在对私权的保护，行政主体行使行政权，在注重公共利益的同时，也要保障公民的合法权利不受侵害，即使授益行政行为存在违法情形，只要不是因相对人过错所导致，同样不得撤销或改变。从某种程度上，这对行政行为的合法性及合理性标准提出了挑战，也是行政主体为维护相对人权益进行一定容忍的表现。

再次，行政主体适度容忍是保障和尊重人权原则的体现。具体而言，行政主体实施行政行为不得侵犯公民的合法权利，并保障公民基本自由。这就要求行政主体不仅要遵守法律相关规定实施行政行为，还要设身处地为相对人着想，在法律适用存在弹性空间或规定不明的情况下，将维护相对人利益作为作出行政行为的判断准则。行政主体对容忍义务的承担，正是为相对人着想的表现，为体谅相对人的实际难处，在不违背法律规定的前提下可适当放宽要求，协助相对人行使行政权利以及履行相应义务。

最后，惩罚与教育相结合原则也对行政主体的适度容忍行为提出了要求。当存在违法行为时，使相对人受到行政惩罚并非行政主体的执法目的，弥补过错、避免再犯才是最终目标，惩罚仅是实现目标的手段之一。因此教育为主，惩罚为辅的追究模式是行政执法的合理选择，对相对人的非过错行为及轻微违法行为予以容忍，首先采取教育方式促使其及时弥补，这不仅是对相对人权益的维护，同时有利于提高行政工作效率，减少不必要的行政损耗，达到事半功倍的效果。

二、行政主体容忍义务的法律支持

(一)容忍义务的相关法律规定

大陆法系国家对容忍义务的研究起步较早，关于容忍义务，研究最深入、适用最广泛的国家无疑是德国，冯·图尔、伯蒂歇尔、卡尔·拉伦茨等学者对于容忍义务概念的发展皆有所贡献。德国民法学家冯·图尔提出，“容忍义务是某人有义务不提反对或异议，而这种反对或异议是他本来有权提出的；如果一个行为本来就不能或不可阻止，就无所谓容忍。”*拉伦茨：《德国民法通论(上册)》，法律出版社2003版，第266页。伯蒂歇尔使用“屈从”一词，对这种法律上的拘束进行了概括，即容忍义务。而卡尔·拉伦茨将容忍义务界定为“权利人必须容忍他人的某些行为，而他本来作为权利人是不需要这样做的。如果权利人设定了一个质权，那么在特定情况下就要容忍质权人对质物进行拍卖，并因此失去他对物的权利。”*[德]卡尔·拉伦茨：《德国民法通论(上)》，王晓晔等译，法律出版社2003年版，第266-269页。早在1896年《德国民法典》中，容忍义务已在多个适用领域具有明文规定，从第906-924条具体规定了相邻关系中所有权的限制与所有权人的义务，如第912条关于建筑物逾界的规定，第918条关于排除必要通道权的规定，另外还有第229条关于自助事宜的规定，第1004条关于排除和停止侵害请求权的规定等，容忍义务已出现在形成权、限制物权、相邻权、债权等众多法律关系中。

而在英美法系中，容忍义务主要存在于侵扰制度，即何种行为不构成侵扰制度所规定的侵扰行为，从而原告容忍被告的行为，被告对其行为可提出有效抗辩。*参见王艳：《英美法侵扰制度中容忍义务判断标准研究》，山东大学2013年硕士学位论文，第9页。也就是说，此种判断以道德为先导，只有当某种行为或利用具有不合理性时才具有违法可能。容忍义务在英美法判例及制定法中没有明确提及，但容忍精神在侵扰法条文中作为一种法律拘束确实存在。目前英美侵扰制度中存在三种判断标准，一是非实质损害说，强调侵扰若系合理、非重大且未持续存在，应予以容忍；二是自甘风险说，强调明知风险仍自愿面对，则不得以此为由获得赔偿；三是效用衡量说，强调行为效用明显大于损害结果时，法院以损害赔偿判决替代禁令状，受损人应容忍侵扰。*参见秦伟：《英美侵扰制度中容忍义务判断标准考》，载《政法论丛》2015年第4期。同时英、美等国对于容忍义务的法律实践也较为系统，例如相邻关系中的容忍义务、租赁合同中的容忍义务等。

目前我国关于容忍义务在学理解释方面存在少量研究，民法、刑事司法程序、环境保护、经济法等领域均有所涉及。尤其在民法领域，容忍义务的价值已基本得到认可，其最初适用来源于相邻权，我国《物权法》第84-92条规定了不动产权利人的容忍义务。只要损害行为尚在一般人能够忍受的损害范围内，就应当予以容忍，超过忍受限度加害方需要承担相应的民事责任。王利明将其解释为“限制不动产所有人或使用人的权利行使，使其权利行使负有一定的作为或不作为义务。”*王利明主编：《中国物权法草案建议稿及说明》，中国法制出版社2001年版，第333-334页。随着相关研究的不断深入，容忍义务理论在用益物权、质权、合同、侵权行为、环境保护、知识产权等司法实践中相继得到承认，生活中某些常见情形均能体现其法律适用，如承揽人需要接受定作人监督检验，知识产权的权利穷竭，医疗行为对患者的必要侵害等。我国现阶段通过对长期实践的归纳总结，将其转化为相关条文加以规制，从法律层面对容忍义务这一概念给予肯定。然而我国关于容忍义务的法律规制零散，且存在诸多漏洞以及规定不明之处，需要尽快将其条文化、系统化，使容忍义务理论在实践中有法可依。

(二)容忍义务在行政法领域的探索

综合学界研究成果，容忍义务以存在方式为划分标准可分为两类：一类存在于公民之间，一类存在于公民与国家之间。前者是指公民对来自其他公民的轻微冒犯甚至一定程度的不合理入侵抱有克制与隐忍的态度；后者是指公民对来自国家的合理侵犯或行为规制承担一定消极和克制的义务。*参见胡杰：《论容忍义务》，载《苏州大学学报》2013年第2期。其中第二类说法承认了行政法中相对人的容忍义务，在授权模式层面，公民的权利让渡并未就具体内容达成一致意见并形成具体文本规定，权力的内容和性质存在自由裁量空间，因此要求公民在权力合理运行过程中承担相应的容忍义务。*参见胡杰：《容忍义务的公法之维》，载《学术论坛》2015年第12期。在行政主体与行政相对人的关系上，传统观念认为行政主体是管理者，行政相对人为被管理者，因此法律实践往往强调管理者角色，为相对人施加了种种接受并服从管理的义务。*参见杨解君：《行政法上的义务责任体系及其阐释》，载《政法论坛》2005年第5期。但此种观念本身存在不合理之处，行政主体与行政相对人双方主体应当互负容忍义务，甚至行政主体所承担的容忍义务在行政运行中意义更为重要，然而行政主体的容忍义务目前并未得到学界的承认和解释。民法中双方主体权利义务对等，因此受到同等保护以保障公平；而行政主体在行政关系中明显属于强势一方，在享有公权力的同时，理应承担较重的义务，从而实现宏观上权利与义务的对等以及行政相对人合法权利的维护，因此行政主体对容忍义务的承担更应受到法律的约束。

在当代德国行政法学界，容忍义务被视作一种非正式行政行为，哈特穆特·毛雷尔将其定义为行政行为作出时或作出前，行政主体与公民进行协商或其他接触的行为。根据《德国联邦行政程序法》第35条的相关规定，行政容忍是行政主体在行政裁量权限度内对相对人的违法行为表示允许，从而阻却行政相对人行为的违法性。这与我国司法实践中容忍义务在行政法领域的理论应用具有极高的相似性，虽然目前行政法相关法律规章中未曾对容忍义务进行明文规定，但是许多行政法律条文的制定，特别是近年来一系列行政法律的修改，充分体现了行政主体容忍的精神。例如，在2015年颁布实行的《行政诉讼法》将起诉期限由原来的3个月延长至6个月，还规定了因不可抗力或者其他不属于当事人自身的原因超过起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内，不仅为行政相对人行使行政诉讼权利提供了极大便利，同时减少了因超过起诉期限而无法进行司法监督的现象。而登记立案制度及上级法院直接立案审理制度的确立则减少了对原告起诉的阻碍，立案以形式要件为主要依据，同时要求法院对行政当事人理解不清的地方进行释明，解决了实践中普遍存在的立案难问题，是保护当事人诉权的有效途径。

结合我国行政法现有情况，可将行政法中行政主体的容忍义务定义为：行政主体在自由裁量权范围内，在特定情况下对行政相对人违反行政规定的行为具有的不提出异议的义务。由此产生一个疑问：行政主体若未履行容忍义务，是否可以视作行政不作为？答案应当是否定的，行政不作为成立的前提是存在法定义务，当具备作为可能性而不作为或者存在程序瑕疵时，行政主体承担相应责任。而容忍义务目前并未得到法律的明确认可，自然在内容及程序上缺乏详细规定，不存在判断义务是否履行以及程序有无瑕疵的衡量标准，因此不能将行政不作为的相关理论强加于行政主体容忍义务中适用。需要说明的是，行政法中的容忍义务不同于一般的法律义务，并非是一种强制性的规范命令，此项义务没有所具体对应的某项权利，未履行此项义务也难以明确需承担的责任。容忍义务的承担是为了实现行政关系双方主体间权利义务的利益平衡，并不苛求权利与义务的绝对对等，也没有严格的问责机制，而是在最大限度上追求实质公正。也正是由于容忍义务具有诸多不确定因素，行政主体在一定限度内具有合理履行容忍义务的弹性及自由，这也需要相关法律的完善加以规范，进而消弭权利滥用的潜在风险。然而行政主体并非对全部行政行为均需承担容忍义务，出于维护行政法律严肃性以及相对人利益的目的，从受行政法规范拘束程度的层面，应为裁量行政行为，即必须是行政主体对行政法规范的适用具有灵活性的行为，不仅要考虑行为具有合法性，还要保证行为合理性；从对行政相对人产生影响的层面，应为授益行政行为，即行政主体为相对人增设权益、减免义务的行为，不可增加相对人负担或损害其合法权益。

三、行政主体容忍义务的现实写照

从实践意义上，行政主体容忍义务的承认是行政法维护相对人权益的立法宗旨的体现，也是对行政主体公权力行使的合理限制。不仅为相对人的权利行使提供最大程度的便利与支持，同时降低了行政主体被诉讼、被复议的风险，从而有效化解冲突矛盾，既符合行政主体执法为民的工作原则，也是保障人权、法治进步的必然要求。实践中一些具体情况的处理，充分体现了行政主体容忍的精神，同时对其存在的现实意义加以佐证，以下将选取几个典型案例进行分析探讨。

(一)自由裁量权适用的前提

立法机关授予行政主体裁量权，最根本原因在于裁量权在形式法治状态下，能够更大程度满足法律适用中对个案正义的要求。*参见周佑勇：《行政裁量的治理》，载《法学研究》2007年第2期。正是因为行政主体具有自由裁量权，容忍义务的适用才有了合法性前提。而裁量权过于自由而缺乏审慎和合理的裁量，也是实践中普遍存在的问题，*参见黄学贤：《行政裁量基准：理论、实践与出路》，载《甘肃行政学院学报》2009年第6期。这就要求行政主体履行容忍义务时把握好限度，其理论应用得当自然有助于实现个案正义，一旦滥用则会侵犯相对人利益。

首先，行政主体履行容忍义务应当根据个案差异予以区别对待。毛雷尔认为裁量主要服务于个案正当性，既要按照法定目的观考虑，又要考虑案件的具体情况。*参见[德]哈特穆特·毛雷尔：《行政法学总论》，高家伟译，法律出版社2000年版，第127页。行政事务繁杂多样，即使是相同的行政行为，由于行政相对人个人在文化水平、经济条件、身体状况等方面千差万别，产生的行为结果也是各不相同的。*参见姜明安：《行政裁量的软法规制》，载《法学论坛》2009年第4期。如果按照行政法的相关规定一概而论，势必不能保证个案处理的合理性，只有在裁量范围内灵活处置，才能最大程度上实现公平公正。而行政主体对容忍义务的承担正是自由裁量权在实际运用中的具体要求，必须从社会公平正义的价值观出发，充分考虑行政行为可能带来的后果，既不能忽略应当考虑的因素和状况，如行为的原因、性质、情节，也不得考虑不相关的其余因素，在满足一定条件时对相对人的违法行为适当予以容忍。

其次，行政法规不完备，且原则性强于具体性也是行政主体容忍义务存在的重要原因。目前行政法领域法律规范的制定不尽完善，现有条文时有交叉重复，抑或尚属空白，行政主体及其工作人员在行使自由裁量权时难以避免人情、价值判断、业务水平等因素的影响，存在因个人原因导致行政行为处理不当的可能性。法律本身存在漏洞的情况下，若严格依照有关明文规定实行，势必导致对相对人合法权益的损害，因此要求行政主体根据实际情况，对法律规定不完善之处进行合理解读，适度容忍以实现个案公正。在对不确定法律概念进行解释时，行政主体必须以符合法律规范的价值目标为基准，不得过度扩大或缩小解释，更不能违背现有的规范性文件对此作出的政策性解释。

针对容忍义务的适用现状，在此以一个案例进行具体分析：2007年8月，某省财政厅决定拟给予姜某暂停执业10个月的行政处罚，并以书面形式，告知姜某处罚决定以及其有要求听证的权利，可以在告知书送达回证备注栏签署意见，也可以自收到告知书之日起3日内向财政厅提出。2007年11月23日，姜某签收了《行政处罚告知书》，但没有在备注栏中签署听证的要求，也未当场提出。姜某回到某市后又产生要求听证的想法，11月24日上午在前往某省财政厅递交申请书途中发生交通事故，姜某受伤住院，事故处理完善后已是11月28日。当天下午姜某递交听证申请书，但财政厅执法人员表示，已依法告知姜某听证权利，法定期限内姜某未提出听证要求视为放弃，当场将正式的《处罚决定书》交于姜某签收。姜某向执法人员表示可否延长申请听证的时间。但执法人员告知姜某听证期限已过，如果不服处罚决定，可以通过其他法律救济途径维护合法权益。*参见文新三主编：《财政涉法案例精选与评析》，经济科学出版社2008年版，第37页。

根据《行政处罚法》的相关规定，某省财政厅的做法并无错误，但是当事人由于不可抗力等特殊原因而无法在规定期限内提出听证要求，又不想放弃听证权利的情况，法律条文中并没有明确规定。如果行政主体不考虑此种特殊情况予以容忍，而是按照法律条文现有规定笼统处理，必然将造成个案处理结果的不合理。若相对人继而提出行政复议或诉讼，不仅费时费力会给当事人带来极大不便，还会造成行政资源的浪费以及行政效率的下降，对于行政关系双方皆是百害而无一利。因此某省财政厅的做法存在缺陷，在并未作出正式的处罚决定，且当事人有证据证明存在特殊原因的情况下，应当延长申请时间，接受姜某的听证申请。听证程序的设立，本质上是为当事人提供陈述主张的机会，所以在遇到特殊原因且法律规定不明的情况下，行政主体应当承担一定的容忍义务，这不仅是维护行政相对人合法权益的要求，同时也是行政资源合理运用的保证，进而促使行政主体更加注重行政纠纷的有效化解。

(二)行政相对人履行不能的保护

行政主体承担容忍义务在自由裁量限度之内，同时行政相对人也必须认真履行义务，由于客观原因或不可抗力等因素，相对人的行为无法完全符合法律规定时，行政主体方可依据容忍精神适当放宽要求，从而避免相对人以此逃避履行义务的情况发生。行政行为不符合应具备合法要件的，存在的瑕疵必须轻微且可补救，此种瑕疵多为程序和形式上的瑕疵，不影响行政行为的实际实施，并且不能损害其他当事人实体上的合法权益。如果相对人存在的行政瑕疵极其轻微且可补正，那么同一行政行为一再反复就缺乏经济性，从而严重影响行政主体工作效率，同时给相对人带来可避免的额外负担。

一种常见情况是相对人履行义务确有困难。行政相对人法律素养水平参差不齐，且作为相对弱势一方，对于行政资源的运用水平远低于行政主体，且时常受到客观因素制约，部分相对人难以全面维护自身合法权利，也无法顺利履行其对应的行政义务。从维护相对人利益以及节约行政资源的层面考虑，此种情况下应当对相对人行为中的瑕疵予以谅解，下面通过一个实际案例进行说明：A省籍李某被当地公安机关告知，根据公安网信息显示，其在B省有涉毒行为案底。李某认为，在该涉毒案发期间未离开原籍，也从未收到过处罚决定书并留存笔迹、指纹、照片，该处罚对象身份信息存在错误，遂于2015年7月2日以“B省公安局”(行政主体正确名称应为B省公安厅)为被申请人向B省人民政府提出行政复议申请。行政主体发现该复议申请存在两处明显问题：一是申请人以“B省公安局”为被申请人，没有明确的被复议主体；二是申请人未提供证明具体行政行为存在的相关证据资料。立案工作人员与申请人沟通后，得知其未见到过处罚决定，因此不确定处罚机关，提供有关证据材料确有实际困难。鉴于上述情况，复议机关决定不再按程序要求补正，而是放宽受理条件先行受理。随后经B省公安厅协助调查后，确未发现李某在B省内有涉毒案件信息。鉴于李某复议的具体行政行为并不存在，复议机关驳回了李某的复议申请，但附具了B省公安厅出具的情况说明以解决李某面临的实际问题。*参见山东省人民政府法制办公室：《坚持复议为民 妥善处理行政争议——关于李某就不确定行政处罚行为及主体申请行政复议的处理情况》，载《山东行政复议工作动态》2015年第10期(总第31期)。

此案中行政主体善于灵活处理解决问题，根据案件实际情况合理把握受理条件，充分发挥对相对人予以容忍的精神。当申请人收集资料确有困难，存在被复议人名称错误等非实质性问题时，虽然不完全符合行政复议受理的条件，行政主体适当放宽要求，把更多合理诉求纳入行政复议的法定途径予以解决。行政关系当事人双方信息不对称、权利不对等，行政主体把案件先行纳入审理程序，通过行政复议体制的自身优势合理运用行政资源，积极运用协调手段查明案件事实，从而解决申请人的实际问题。

实际操作中还存在一种情况，即行政相对人实际上已符合行政行为的各项实质要件，但是由于种种原因在形式或程序上未能达到要求。存在此种瑕疵并不意味着行政行为无效，尽管存在不合理或不合法的要素，但却可能是有效的，若一律宣告无效或予以撤销，不仅会造成行政资源的浪费，同时可能对相对人合法权益的保护产生消极影响。行政主体应当妥善运用调解、听证等手段，与相对人充分沟通，协助相对人及时消除瑕疵。下面一起案例反映了行政主体通过听证程序及时消除瑕疵、提前化解纠纷的情况：山东省某会计师事务所因其股东王某、张某不符合持有注册会计师证以及在会计师事务所专职执业的条件，省财政厅于2012年8月24日对其下发了整改通知，并要求该所于2012年11月9日前达到设立条件。2012年11月份省财政厅收到了该所请求延期整改的申请，延期原因是该所因股权纠纷已经向法院起诉了王某，该案正在司法程序中。但省财政厅没有收到任何证明材料，且该所未能完成整改，于是于12月12日下发了《行政处罚告知书》拟撤销该所的设立许可。该所法定代表人楼某在听证程序中承认自己未在规定的时限内完成整改，也承认没有提供股权纠纷的立案证明材料，但是自己在另外一起债权纠纷的案件中，已经与王某达成了和解协议，且于12月7日在工商部门进行了变更登记，截至听证时已实际完成整改，希望管理部门考虑事务所的实际情况，保留该所的设立。*山东省财政厅2012年行政处罚案例。

我国相关法律条文并未明确规定整改必须延期的情形，且实际上该所超过规定期限1个月仍未能达到整改要求，行政主体做出行政处罚的决定是合法的。但是鉴于该所已经完成了整改，从安置职工就业、稳定社会治安等因素考虑，情理上可适当放宽要求予以容忍，不再给予处罚。通过调查，法院确实收到了该所股权纠纷的起诉材料，虽然并没有予以立案，但是开具了收到相关起诉材料的回执，可以此作为延期整改的条件。在此基础上省财政厅做出不予下发《行政处罚决定书》的决定，最终该会计师事务所避免了被撤销的行政处罚，而省财政厅也因此避免了被当事人复议或者诉讼的风险，这不仅是行政主体承担容忍义务的要求，同时也是维护执法严肃性与公平性的必然选择。

结语

容忍义务的理论应用在我国行政法领域尚属空白，但近年来部分法律规范的修改以及个案处理之中，容忍精神时有体现。对于相对人而言，行政主体履行容忍义务是对行政主体公权力行使的合理限制，其有效防止权力滥用，维护相对人的合法权益；对于行政主体自身而言，容忍义务的履行使得行政瑕疵得以消除，行政行为的实施更加流畅，更是促进了相互理解、容忍的和谐行政执法环境的形成。

因此行政主体容忍义务所具备的法理基础是毋庸置疑的，但是具体履行此项义务可能面临的问题同样显而易见。与其他传统意义上的义务相比，容忍义务的最大差异在于非对价性，即没有所具体对应的权利。有学者认为，这样一种权利义务关系，并不是从平衡论的意义上去理解的，而是在动态的社会结构关系中进行互动式的解读。*参见胡杰：《论容忍义务》，载《苏州大学学报》2013年第2期。由此也引发了一个思考：“容忍”在法律上是否可以定义为行政主体需要严格履行的一项义务，还是仅能停留在精神指导层面？有一种观点主张容忍义务并非是义务，而是一种理念，若将容忍义务作为法律概念规定于法律规范中，可能将面临许多难以操作的现实问题。但是仅作为一项抽象的原则性要求，行政主体容忍的限度似乎又难以把握，具体何种情形需要履行容忍义务也无法明确，从而执法的合法性和准确性将受到极大挑战。行政主体的容忍义务应当如何界定以及承担暂无定论，若将容忍义务正式纳入行政法律体系，那么行政容忍制度的确立、违反容忍义务的法律后果，以及履行容忍义务的潜在风险都应当进行详尽考虑及论证，仍需在实践中逐步探索。