有效实现捐赠者意图的慈善捐赠工具：捐赠人建议基金

李 艳

（北京电子科技学院管理系，北京 10070）

近年来，捐赠人建议基金作为一种能有效实现捐赠者意图的慈善捐赠工具，在美国慈善业增长势头极为迅猛。美国国家慈善信托基金2016年的行业报告数据显示，捐赠人建议基金2015年捐赠资产总额累积为786.4亿美元，总捐赠收入金额222.6亿美元，总捐赠支出金额为145.2亿美元，总捐赠账户数量达到26.918万，较之2014年的指标数据，分别实现了幅度为11.9%、11.4%、16.9%和11.1%的数量增长。［1］3

2016年10月，美国慈善记事报发布了年度慈善400强榜单，美国富达慈善捐赠基金会击败了美国慈善业传统行业领先者全球联合之路登上了美国年度慈善400强冠军宝座，前者2015年募资46亿美元，年增长率实现20%，而后者2015年仅募资37亿美元。自1991年该榜单首发之日起，这是全球联合之路作为美国慈善业界的中流砥柱第二次被挤下冠军宝座。在美国这是捐赠人建议基金的募资管理机构首次获此殊荣，这种变化在美国慈善业界释放出非常有力的信号：捐赠人建议基金作为一种有效的捐赠工具正日益受到捐赠人的关注和青睐，关于捐赠者权益的竞争蓝图正在逐渐发生演变。［2］

捐赠人建议基金（Donor-advisedFund）在美国是由公共慈善机构发起管理的一种慈善捐赠工具。捐赠人建议基金的发起人可分为三大类：社区基金会、全国性的发起机构和单一议题的发起人。［3］捐赠人可以在基金开设捐赠账户捐赠现金存款、有价证券或其他金融工具。这些捐赠无法撤回，但可以享受税收优惠。尽管捐赠人在捐赠的同时放弃了对捐赠财产的法定所有权，但捐赠人可保留对捐赠财产如何进行投资和捐赠支出分配的建议权。美国政府2006年颁布的《养老金保护法案》对捐赠人建议基金的官方界定标准为：1.捐赠资产或账户按照捐赠人捐献单独确立；2.捐赠资产或账户由募资发起机构拥有或控制；3.捐赠人或捐赠人指定的建议人实际拥有或可合理预期拥有对捐赠资产或账户进行投资或捐赠拨付的建议权。［4］

一、捐赠人建议基金的缘起与发展

捐赠人建议基金缘起于捐赠实践中捐赠人现实的个性化捐赠需求。首个捐赠人建议基金于1931年由纽约社区信托基金会成立，捐赠人为门洛帕克实验室总经理威廉·巴斯托和他的太太弗朗索瓦兹。巴斯托夫妇当时想要有效分配他们的财富给慈善组织，从而实现为贫困儿童提供技术教育和其他支持措施。他们认为单独创设私人基金会需要应对繁琐的文书工作和制度要求，决定采用捐赠人建议基金这种新的捐赠形式以更简便有效的实现捐赠目的。较之成立单独的私人基金会，采用捐赠人建议基金的捐赠方式可以规避相关的管理责任，但同样可以实现一定程度的捐赠自由。［5］

捐赠人建议基金的发展与美国国内对慈善事业的规制法律政策的演变密切关联。在这些政策演变中尤为重要的是1969年税收改革法案，法案对捐赠人建议基金的普及起到了至关重要的推动作用。1969年税收改革法案对私人基金会和公共慈善组织做出了明确区分，赋予公共慈善组织更大的税收减免政策支持。法案认可了由多个捐赠人的捐赠汇聚成的共同基金作为私人基金会的一种类型，仍可享受支持性的税收减免政策。尽管法案没有使用“捐赠人建议基金”的专业术语，但实质上首次对“捐赠人建议基金”提供了监管上的认可。

1986年税收改革法案对私人基金会无关联营业课税所得和消费税施加了更为严厉的报告责任和捐赠支出的时限要求。因此，由社区基金会作为发起机构的捐赠人建议基金成为更具吸引力的一种捐赠选择方式。1987年在国家基金公司诉美国案中，法院认定国家基金公司基于对捐赠人建议基金的管理可归类在美国国内税收法典中的501（c）（3）组织，具备免税条件。法院同时认定捐赠人放弃了捐赠资金或资产的所有权和控制权，国家基金公司可行使对捐赠资金分配的自由裁量权。如果捐赠人建议的捐赠接收方不符合法院指定的五项严苛的标准，国家基金公司可以拒绝按照捐赠人的建议来分配捐赠资金。

在利好政策的激励下，美国一些大型商业投资公司于上世纪90年代起开始下设专门的公共慈善机构发起成立捐赠人建议基金。1991年美国先锋集团发起成立了首个商业型捐赠人建议基金，其免税地位得到了美国国税局的认可。自此，捐赠人建议基金得到了迅猛的发展。2006年养老金保护法案正式确立了捐赠人建议基金的法律地位，并对其监管框架进行了修订，确立了其管理的基本方针。

二、捐赠人建议基金与其他慈善捐赠工具相比体现出来的比较优势

捐赠者进行慈善捐赠时有许多不同种类的捐赠工具可供选择。对于大型捐赠来说，能有效匹配慈善家捐献目标和需求的工具选择尤为重要。在进行选择时，一般的考虑因素包括启动成本、维护成本及合规性要求、捐赠者控制程度及捐赠的财产种类。［6］相较于其他捐赠工具，捐赠人建议基金体现出多方面的比较优势。

（一）启动成本低，管理手续简单

捐赠人建议基金的建立程序非常简洁，捐资人进行初始捐赠时按基金发起机构要求完成相关申请书即可。捐赠人建议基金的捐赠门槛也较低，美国知名的大型财富管理公司如富达慈善捐助基金会和嘉信慈善捐助基金会对捐赠人的最低捐赠额要求仅为5000美元左右。近年来，在互联网在线捐赠技术的推动下，捐赠人建议基金的捐赠程序变得更为简洁和透明。一些全国性的基金发起机构允许捐款人使用在线账户入口，以方便捐赠人选择在合适的时间来管理和支出其捐赠资产。［5］2015年富达慈善基金88%的捐赠是通过在线网站或在线工具的方式建议达成的。［7］17

在初始捐赠启动后，相应的管理工作就由基金发起机构接管，包括捐赠相关的投资管理、文书记录、报税手续和其他经由捐赠人授权的管理工作。基金发起机构还提供从基础的摘要信息、专家咨询、个性化指导等一系列专业化的捐赠服务。一些社区基金会还会提供诸如特定问题领域的专门捐赠项目和组织安排实地参观非营利机构等便利服务。［5］相对于单独成立基金会，捐资给捐赠人建议基金可以充分享受募资机构规模化和专业化运营管理捐赠基金的好处，节约基金创设、管理和维护过程中的人工成本和法律费用，把更多的精力集中聚焦于其捐赠目的的实现。富达慈善基金多年有关捐赠人的专业调查记录数据显示，三分之二的捐赠人声称建立捐赠人建议基金会激励他们进行更多的慈善捐赠。［7］25

（二）捐赠人能自主进行捐赠控制，有效实现捐献目标

捐赠控制是捐赠人建议基金与其他捐赠工具进行有效区分的关键因素。捐献人捐赠给捐赠人建议基金的资产是不可撤回的，一旦接收了捐赠，募资机构就整体拥有这些资产的所有权，捐赠人只保留对捐赠资产如何投资及如何捐赠的建议咨询特权。捐赠人有权指定捐赠建议人，建议人可以是其本人或亲属，也可以是专业的慈善管理咨询顾问人员。捐赠发起机构会为捐赠人提供合规的公益机构名单，方便其挑选捐赠资助对象。捐赠人可以在发起机构推荐的合规名单内选择捐赠对象，也可以在名单外按其个人偏好另行建议选择。发起机构会对捐赠人选择的名单外的捐赠对象进行尽职调查和资质核实，行使对这些捐赠提议的支持或否决权。通常情况下，发起机构都会尊重捐赠建议人的意愿选择。

（三）捐赠人能享受多重税收优惠

捐赠人建议基金提供了美国法律框架下准许的最大限度的税收优惠。捐赠人在捐献时可享受即时的税收抵减，税收抵减限额根据捐赠资产的不同类别可占捐赠人调整后总收人的30%-50%。与此形成对比的是，私人基金会的税收抵减限额为捐赠人调整后总收入的20%-30%。

捐赠人开设捐赠人建议基金账户进行慈善捐赠时可选择不同的捐赠资产类型，捐赠资产既可以选择传统的现金及现金等价物，也可以选择非现金资产。面向捐赠人建议基金的捐赠资产如非上市股票和资产可享受公平市场价值抵减，而私人基金会只享受成本基准的抵减。面向捐赠人建议基金的资产捐赠还可以享受免除消费税和资本利得税的优惠政策。如捐赠人想要清算有价证券进行捐赠，可以直接把有价证券捐赠给捐赠人建议基金，由募资机构进行评估和销售，避免产生资本利得税以最大化其捐赠价值。当捐赠人意外获利如继承大额遗产、出售生意、经历强劲的市场收益时可以优先选择捐赠人建议基金作为捐赠工具以减少税收负担，最大化其捐赠价值。2015年富达慈善基金三分之二的捐赠都是非现金资产。［7］12由于不同捐赠者其税收状况存在很大的差异，捐赠建议人能发挥很大的作用，帮助捐赠者决定适合自己的最优捐赠工具。

（四）为捐赠人提供专业的资产保值增值服务

由于捐赠资产在法律上隶属于捐赠人建议基金的募资发起机构，因此募资发起机构一并承担了与捐赠资产相关的管理和投资风险。一些募资机构提供给捐赠者有限的投资产品供其选择，也有一些募资机构允许捐赠人和他们的捐献建议人创设经核准的按需定制的投资组合。专业的资产保值增值服务有助于捐赠人捐赠的投资性资产在免税的前提上获得更积极的财务回报，最大化其捐赠资产价值，更好的实现捐赠目的。

（五）便于捐赠人量身定制灵活的捐赠支出策略

不同于私人基金会法定的5%的年捐赠支付率要求，捐赠人建议基金没有关于捐赠时机的硬性约束条件，这便于捐赠人审慎的结合自身经济状况量身定制捐赠支出策略。捐赠人建议基金非常类似慈善储蓄账户，可发挥“缓冲器”的作用，缓解由于经济状况波动对捐赠人慈善捐赠的影响。捐赠人可以在他们经济收入高时储存大笔慈善捐赠备用资金，在经济收入低如退休时期则可以缓慢多年支付这些资金。捐赠人甚至可以选择在去世后按自己的捐赠偏好向相关组织或项目拨付捐赠资金。

（六）捐赠人隐私权可得到有效保护

捐赠人建议基金是唯一允许捐赠人实现匿名捐赠的慈善捐赠工具。由于面向捐赠人建议基金的捐赠无需进行信息披露，捐赠机构在法律上代表捐赠人管理捐赠资产，这意味着捐赠人可以选择隐藏身份进行匿名捐赠，减少受其他慈善组织重复募款干扰的可能性。捐赠人还可选择以捐赠使命而非以个人或家族的方式为捐赠人建议基金命名，以促进捐赠人建议基金提高公众认可度，扩大慈善影响力。

（七）有利于捐赠人慈善事业的家族传承

捐赠人建议基金鼓励捐赠人联合家庭成员共同参与慈善捐赠决策，这有助于捐赠人在家庭中传递慈善价值观，教育下一代感知到给予他人帮助的重要性。美国一些父母选择建立捐赠人建议基金做为子女的圣诞节或成人礼礼物。家庭成员地域分布广的捐赠人也可通过创设捐赠人建议基金激励家庭成员共同参与慈善事业，强化家族成员纽带联系。［5］为帮助捐赠者对孩子进行慈善教育，富达慈善捐赠基金会创设了“礼物捐赠”项目（Gift4Giving）。捐赠人可通过登陆基金会在线捐赠账户入口创设最低50美元、最高5000美元的“礼物捐赠”，再由基金会转发给孩子接收。这种项目形式与电子礼品券非常类似，允许孩子作为“礼物捐赠”接收方按其个人偏好推荐合格的慈善机构作为最终的捐赠对象。［8］

捐赠人建议基金允许捐赠人对去世前未分配的遗赠提前进行捐赠继承规划。捐赠人可以选择指派家庭成员作为捐赠继承者，继承者将承担捐赠建议人义务以保证捐赠人建议基金正常捐赠的永续进行。这种长远的规划较之即兴的短期捐赠可以更好的促进捐赠家庭成员间对捐赠方式的深度讨论、沟通与对话，使捐赠人更理性、更科学的进行慈善事业的家族传承。此外，捐赠人还可以将遗赠指派给特定的慈善机构或项目进行一次性或长期捐赠直至遗赠分配完为止。如果捐赠人未进行明确的捐赠继承规划，其捐赠目的仍会以另一种方式执行实现：遗赠会由捐赠基金发起人行使自由裁量权支配遗赠的捐赠支出，但前提是发起人的大概捐赠目标需要在启动捐赠人建议基金时明确的告知捐赠人。

三、捐赠人建议基金引发的相关批评与争议

捐赠人建议基金引发的相关批评与争议主要聚焦于捐赠人捐赠动机、管理方式和捐赠人控制三个方面。

（一）对捐赠人捐赠动机的质疑

由于捐赠人建议基金较其他捐赠工具具有明显的税收优惠优势，批评者质疑捐赠人在多大程度上是出于传统的慈善捐赠目的进行慈善捐赠活动，批评捐赠人把捐赠人建议基金用做“避税工具”和“财富仓库”。捐赠人建议基金多重的税收优惠对捐赠者是有益的，但若站在纳税人的视角看，却产生了额外的成本，并未给全社会带来更多的收益。捐赠人一旦索取了慈善捐赠的税收优惠，出于惰性就不会急于做出如何进行慈善支出分配的决策。捐赠人出于所有权权益会产生行为经济学家所称的“禀赋效应”，把捐赠人建议基金看作能带来持久收益的慈善资产，不愿意捐赠支出捐赠人建议基金。［9］

捐赠人建议基金的支持者则认为由于捐赠人建议基金具有捐赠资产不可撤回且不能用作捐赠者私人支出的特性，同时由于发起机构能确保严格审核捐赠接受人资质，因此能更好确保捐赠的有效性。

（二）对捐赠人建议基金管理方式的质疑

由于捐赠人建议基金可以永续存在，也可按捐赠人与基金管理机构在基金创立时协议的捐赠时间框架支出捐赠，批评者认为不少基金创立后就处于“休眠状态”，批评基金发起机构未采取有效措施确保捐赠支出的活跃度。批评者指责商业性捐赠人建议基金的经营模式靠收取管理费用而非拨付捐赠资产的方式牟利。募资机构将捐赠资产视为投资资产的来源，通过为捐赠人提供相关的管理服务和理财顾问服务赚取管理费。当个人理财顾问与捐赠人商讨捐赠事宜时，理财顾问出于自利的动机更倾向于建议捐赠人通过捐赠人建议基金而不是直接向慈善机构进行捐赠。［9］

支持者则认为近年来捐赠人建议基金的总支出率一直保持较高的水平，远远超过了私人基金会法定的5%的支出率要求。美国国家慈善信托基金2016年的行业报告数据显示，从2010年至2015年最近6年的报告数据看，2015年捐赠人建议基金的捐赠支出金额的增长速度超过了先前5年的平均值。而自2007年美国国家慈善信托基金开始收集数据起，捐赠人建议基金的总计支付率一直高于20%。这说明不论其经济状况如何，使用捐赠人建议基金作为捐赠工具的捐赠人在捐赠支出方面保持了一贯的水准，一直在持续支持着慈善组织和公益事业。［1］11

对捐赠人建议基金管理方式的质疑引发了国家税收政策上的调整。2014年，国会成员在税收改革法案中将捐赠人建议基金的保存期限定为5年，5年内未支出的捐赠人建议基金需征收20%的消费税。

（三）对捐赠人控制的质疑

尽管从技术的角度捐赠人建议基金的发起机构拥有决定捐赠资产如何支出的管理权，但在通常情况下发起机构一般都会遵循捐赠建议人的意愿选择。有学者质疑这种带有强烈捐赠人个性偏好的慈善议程设置倾向增强了捐赠人对捐赠资源的控制，减少了捐赠人与捐赠对象的直接接触与交流。捐赠人进行捐赠决策时不是从对紧迫的待解决的社会议题的认识和理解出发，而是带有强烈的捐赠人“个人导向”，捐赠人往往从内心深处个人珍视的价值观和对公共利益的私人化视界出发做出捐赠决策。这种慈善决策出发点会损伤捐赠对象对捐赠支出的自由决定权，削弱慈善捐赠的公益属性。在实践中捐赠人建议基金的发起机构极少告知捐赠人在做出捐赠决策前应对捐赠议题进行充分的信息了解和深度的实践参与。相反的是，富达慈善捐赠基金会只是简单的推荐捐赠人应仔细浏览指南星网站以“研究慈善机构”。由于非营利性捐赠接收者往往掌握特定慈善议题的专门知识，且能深入理解捐赠力图着手解决的社会议题，从捐赠者控制角度出发的慈善会削弱通过捐赠人与捐赠对象深度交流能给捐赠人带来的受益机会，损害慈善捐赠解决社会议题和社会需求的效力。［10］

除此之外，还有批评家认为捐赠人对捐赠资产如何支出的控制权缺乏法律上的保护。在极端的个案中，捐赠人建议基金的募资机构将捐赠资产偿还破产债务、支付雇员高额薪水、举办高尔夫名人赛或用作偿还不满意的捐赠人起诉时产生的诉讼成本。在这些诉讼案例中，法庭最后的判决均否决了捐赠人的诉讼要求，支持募资机构可运用捐赠人建议基金的全部的法律控制权。［9］

四、捐赠人建议基金对中国慈善事业发展的经验启示

近年来，中国社会的慈善氛围愈加浓厚，民众参与慈善的热情逐渐高涨。随着《慈善法》的正式实施，中国的慈善事业正日益迈向规范化和法制化的进程。然而，中国现代公益慈善事业由于起步较晚，在专业性和创新性上仍驱动力不足，仍需借鉴发达国家的先进模式和先进经验。捐赠人建议基金作为一种有效的捐赠工具可为中国慈善事业的发展提供有益的经验借鉴。

（一）募用分离，鼓励慈善组织的分工协作

捐赠人建议基金允许捐赠者把慈善捐献和捐赠支出两种捐赠行为分离开来，这种分离并没有给捐赠者带来时间上的压力和利益上的冲突，有效激发了捐赠者进行慈善捐赠的动机。［5］2015年10月，民政部下发了《关于鼓励实施慈善款物募用分离充分发挥不同类型慈善组织积极作用的指导意见》，进一步明确了募用分离的基本原则、实施方式和支持监督政策。在实践中，募用分离面临着如何激励募捐组织资助其他组织而不是自我运作、如何形成募捐组织与服务组织的平等合作关系、如何保证募用分离中的信息对称、如何保证慈善组织合理使用慈善资源等问题。［11］我国可以借鉴美国捐赠人建议基金的经验，鼓励募捐组织和服务组织在资源募集、使用与管理上相互分离，发挥不同慈善组织的专业分工优势，通过慈善组织间的有效协作提升慈善资源的流动和使用效率，提升慈善组织的专业化服务水平，推动我国慈善事业的健康发展。

（二）提高对捐赠人的服务意识，鼓励捐赠人进行策略性捐赠

我国传统的国家主导的慈善捐赠模式倡导慈善事业的无私性和奉献性，强调对社会弱势群体的捐赠和扶助，而对慈善捐赠目的的落实、慈善捐赠资产后期的管理和分配关注不够，更缺乏站在慈善捐赠人立场上考量慈善捐赠事业和慈善捐赠人的权利。［12］美国捐赠人建议基金模式非常重视对捐赠人的客户服务意识，不仅简化了捐赠人进行慈善捐赠的管理手续和流程，还为捐赠人提供了捐赠资产投资增值、捐赠对象资质审核、遗赠规划等为捐赠人量身定制的专业服务。我国慈善事业应提高对捐赠人服务意识，重视捐赠人慈善信息知情权和捐赠意图实现权。为捐赠人提供专业的服务不仅可以鼓励捐赠人进行多样化的资产捐赠，为捐赠人慈善事业的家族传承提供便利，从本质上还可以帮助捐赠人在战略规划的基础上实现策略性捐赠，最大化其捐赠价值，提高捐赠人慈善捐赠的公益影响力。

（三）促进慈善机制创新，激励公众持续进行慈善捐赠

捐赠人建议基金为捐赠人提供了灵活富有弹性的政策，捐赠人无需一次性捐出所有资金，即使退休后仍可实现持续捐赠；捐赠人可以利用一个账户持续进行不同领域的慈善捐赠，不需要为其他名目繁多的小额捐赠项目耗费精力，85%富达捐赠人会资助6个及以上慈善组织。［7］20我国应借鉴美国捐赠人建议基金的经验，在适应捐赠者的不同需求、最大限度地满足捐赠者的“个性化捐赠需求”的基础上促进慈善机制创新，推动劝募市场的形成、发展及规范，激励公众持续进行慈善捐赠，从而保障慈善事业可持续发展。

（四）完善我国慈善捐赠的税收优惠制度，强化税收对慈善捐赠的政策激励功效

税收优惠制度是慈善事业各种激励机制中最为有效的杠杆。我国现行慈善税收优惠制度安排虽已初具规模，但在慈善组织的免税资格认定、非货币形态捐赠税收优惠制度供给、慈善税收优惠的执行实施等方面仍存有诸多问题缺漏。［13］我国政府应借鉴美国捐赠人建议基金的税收政策管理经验，推动慈善捐赠税收优惠政策调整与完善，改变目前不同慈善公益组织在税前抵扣中的差别状况。在建立统一的捐赠税收优惠政策的基础上，我国应进一步规范和简化捐赠人税收抵扣手续，完善非货币形态捐赠的减免税优惠政策，降低捐赠成本，充分调动捐赠人捐赠积极性。

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