利益相关者协同共治：走出雾霾锁城困局的必然选择

刘雅静

（宁夏区委党校公共管理教研部，银川 750021）

改革开放近四十年来，伴随着我国经济的高速增长和改革的逐步推进，各种环境问题也日益凸显，近几年引发社会公众极高关注度的当属席卷全国大部分疆域的雾霾。鉴于雾霾污染的日趋严重，社会各界对雾霾治理的诉求持续高涨，雾霾危害俨然已成为民生之痛，如何走出雾霾锁城的困局亦成为当下中国亟待破解的难题。客观而言，政府已经深刻地认识到雾霾治理的重要性和紧迫性，积极采取了多项防治举措并已初见成效，但雾霾危害仍表现出周期性爆发且影响范围广、持续时间长的状况，状况令人堪忧。这种窘境的客观存在反映出政府单一主体治理模式的局限性。事实上，作为一个涉及对象广泛的公共问题，有效治理雾霾亟需清晰界定利益相关方并识别其行为选择，进而探寻有效的雾霾治理策略。为此，本文试图从利益相关者协同共治的视角出发，为摆脱雾霾困局提供协作治理思路和集体行动逻辑，以此构筑政府、企业、社会多元利益相关者协同治理雾霾的新格局。

一、利益相关者视角下雾霾协同治理的理想之境

（一）利益相关者理论的内涵解析及借鉴价值

利益相关者理论源于上世纪60年代管理学界对公司有效治理问题的探究，经过学者们持续、深入的研究，该理论经历了利益相关者影响、参与和共同治理三个发展阶段，构筑起了较为完善的理论体系。［1］上世纪80年代，弗里曼在此基础上对利益相关者的界定进行了拓展，除企业之外，还将政府、社区、居民、环保组织等纳入到利益相关者范畴之中。利益相关者理论将多元利益主体视为共同治理的平等主体，提倡各利益相关者在追求、维护共同利益的基础上，积极融入协同治理的体系，以此提供尽可能多的互利共赢情境，实现尽可能多的社会公共价值目标。概言之，利益相关者理论的本质和精髓体现为对责任分担、利益共享、平等合作、各方协同、积极回应等逻辑的遵循，而这些正是公共管理的核心要义所在。这使得利益相关者理论在公共管理领域具备了一定的可推广性，从而也为本文从利益相关者视角分析雾霾治理问题搭建了一个可资借鉴的理论框架。

（二）雾霾治理中利益相关者的理想角色界定

雾霾作为一个涉及到政府、企业、公众等多元利益主体且日益严重化、复杂化的公共问题，不可能仅仅依赖于政府的单打独斗、企业的良心自律或公民的有效自治三者中的其中之一得到有效治理，而必须遵循社会公共利益至上的原则，寻求一套科学合理、相对稳定的规制安排，通过政府、企业、公众等各利益相关方的协作共治，借助其自觉、自愿的集体行动，在合作共赢、利益共享的氛围中共同推动雾霾污染问题的最终解决。

政府是雾霾协同治理体系中的统筹协调者。作为公共利益的代言人和公共资源的调配者，政府在雾霾协同治理中处于领导、组织、协调、监督的主导者地位。具体而言，中央政府借助其掌控的政治权力和经济资源，成为雾霾治理体系中最重要的决策主体，需着眼于解决雾霾问题的长期性和艰巨性，确立总体目标、治理规划和行动方案，从顶层设计层面进行必要的制度创新，从政策、资金等方面引导各利益相关方的可能行为。地方政府则要在中央政府治霾宏观政策的引领和指导下，针对当地引发雾霾污染的具体原因，因地制宜地探索本土化的雾霾治理模式。政府在发挥自身主导作用的同时，还要统筹其他利益相关者共同参与，为此应积极搭建整体性协同治理框架，将分散于不同利益主体的碎片化的治理功能予以有序整合，进而保证雾霾治理的实效性。

企业是雾霾协同治理体系中的互利共赢者。企业作为微观经济组织，是自然环境资源最大的消耗主体和大气污染的主要来源，其在资本逻辑和利润原则驱动下的生产经营活动是引致雾霾污染日趋严重的主要来源，同时企业也是雾霾治理政策得以实施的基石所在，［2］因而其对雾霾治理理应负有无可推卸的责任。企业积极参与雾霾治理，主动对传统的高能耗、多污染生产方式进行全面转型升级，既能够获得来自于政府和科研机构的经济补偿与技术保障，又可以借此得到社会公众的认可和支持，有利于企业的长期发展。因此，企业在生产经营过程中，不应一味单纯追求经济利润的最大化，而应将自身经济利益与社会生态效益的双赢作为首要目标，承担一定的生态社会责任，从而为企业的可持续发展提供更加广阔的空间和前景。

公众是雾霾协同治理体系中的参与共享者。在雾霾防治问题上，政府与企业自然责无旁贷，而公民也需要承担个体责任。空气质量与每一个人的身体健康和切身利益息息相关。每一个人天然地拥有呼吸洁净空气的权利，也负有为雾霾治理尽一份力量的义务。随着公众对雾霾天气关注度的不断提升，也为推动公众参与治理雾霾提供了契机。作为民间力量，公众来自社会各阶层、各行业，覆盖面广，其拥有的资源和行动力可以有效缓解政府环境监管压力、提升政府环境治理绩效。公众参与将会因此而成为雾霾协同治理体系中最具活力的因子和原动力。［3］同时，随着大众生活水平的提高，汽车尾气的排放对于大气环境造成了不容忽视的影响。这意味着公众在雾霾治理过程中具有双重身份，并非单一的大气环境享有者与消费者，还应充当大气环境治理参与者的角色。公众既应自觉践行低碳生活理念，履行自身的生态环境保护义务，也应通过各种方式表达生态民意诉求，主动参与雾霾治理的全过程，承担建议、监督、反馈等责任，成为雾霾治理中的一支重要力量。

二、利益相关者视角下雾霾协同治理的现实之困

要有效应对雾霾这一涉及面极广的公共环境问题，亟需从当下雾霾治理实践中各利益相关者的主体维度出发，识别其现实行为选择，找寻应然与实然之间的差距，进而寻求合作共赢、利益共享的多主体协同治理策略。

（一）政府维度

当前，从政府维度来考量雾霾协同治理的探索实践，主要面临以下困境：一是在理念层面存在经济本位与环境本位的固有矛盾。尽管近年来中央在逐步弱化纯GDP考核，并增加了相应的绿色发展指标，但是GDP实质上仍是衡量区域经济发展水平相对有效的指标之一。尤其在进入经济减速增长的新常态背景下，“保增长”、“稳增长”的要求使得生态环境保护等短期内影响到经济增长的指标被地方政府选择性执行，经济发展仍然难以摆脱传统的粗放式发展模式，在一定程度上加剧了雾霾污染。二是重视末端治理而忽视初端预防。虽然我国很早就确立了“预防为主，防治结合”的环境治理理念，但现实中面对被曝光的环境污染事件，在来自于上级政府、新闻舆论和社会公众强大压力之下，为了尽快息事宁人，地方政府往往会采取一刀切式的“关停并转”做法。此种做法将更多的关注度和资源集中于末端治理，属于典型的应急型防治措施，虽然对局部环境问题的改善能够发挥一定的作用，但无益于整体生态环境的修复，而且长此以往，还有可能导致更严重的、不可逆转的生态环境破坏。在雾霾污染问题上，此种情景同样在各地不断重现，很多地方的政府基本上都是在雾霾已经锁城的情况下才仓促出台了一些末端治理的措施被动应对，效果并不明显。而实质上，治理雾霾是一个兼具长期性、复杂性与艰巨性的任务，其有效治理要求各地不仅要做好事后的应急处理工作，更应注重事前的初端预防。三是监管执行力亟待提升。企业环境违法成本过低是引致雾霾锁城困局出现的重要症结之一。出于推动区域经济增长的考量，地方政府在处置违法排污企业时仍或多或少地存在执法不严格、过于宽松等问题，同时还存在一味强调环保部门监管而忽视其他职能部门作用发挥的现象，这些因素使得环保监管的警示惩罚作用大打折扣，甚至使环保法律责任追究机制处于停摆状态。四是雾霾治理的跨区域联动机制相对滞后。传统的“条块分割”机制使我国地方政府间的纵向互动与横向合作处于缺失状态，未能构建实质性的雾霾危机联防联控机制，导致在雾霾治理领域无法有效整合优势资源，从而使雾霾不断扩散，逐步成为跨区域环境问题。

（二）企业维度

企业作为各类污染源的产生者和排放者，毫无疑问是雾霾污染的主要制造主体之一，但其却未能在雾霾治理中承担相应的责任。究其具体表现而言，一是企业中普遍存在着环境社会责任理念缺失的现象。尽管近年来国家层面的环保立法和政策在逐步强化企业的生态环境保护主体责任，并采取了提高企业违法排放成本等办法，试图以此消除对企业违法排放责任追究无力的痼疾，但在执行过程中仍存在一些漏洞，加之企业对于成本控制与资金回报率的优先考量惯性，仍普遍存在着不愿自觉履行甚至逃避自身环境社会责任的现象，使得生态环境保护和治理的成效依旧不尽如人意。二是作为微观经济主体，企业往往会将经济利润的最大化锁定为具有优先级的生产经营目标，而相对忽视社会责任履行与企业长远发展等多重目标之间的均衡。参与雾霾治理从短期来看，需要其支出额外成本，因此，出于规避治理成本和利润损失方面的考虑，大多数企业应对雾霾危机的主观能动性明显偏低。三是传统的企业污染治理属于典型的末端控制，将关注点集中于废弃物的排放与处置环节，而忽略了整个生产周期的污染控制问题，无法从根本上解决经济利润与环境效益之间的冲突，也在一定程度上导致了雾霾污染的形成。

（三）公众维度

从目前雾霾协同治理的实践来看，社会公众的参与程度并不深。具体表现在以下几个方面：一是公众的环境责任意识普遍较为淡薄。雾霾是“天灾”与“人祸”共同作用的结果，其多发、频发的现状应引起每一位社会成员的反思和警醒。但目前公众对于雾霾污染大多停留在对政府、企业、他人行为抱怨的层面，而缺少从自身角度反思、改变的行动力，甚至当治理雾霾牵涉到个体利益时，如需要改变炫耀式的消费理念、调整高能耗的生活方式时，很多人又会基于个人得失利弊的衡量而有所抵触。二是公众参与治理雾霾的机制亟待完善。公众参与雾霾治理应涵盖从决策到监督、评估的全过程，而不仅仅局限于末端的污染举报环节，但受制于传统政府主导思想的影响，处于起步阶段的、有限的公众参与仍面临着种种限制和困难。如相对于公众的知情权和监督权而言，目前各级政府对公众参与雾霾治理的表达权关注度还不够；有关雾霾的形成机理、预防与治理等知识具有很强的专业性，普通的社会公众对此知之甚少，存在严重的信息不对称现象，直接影响到公众在雾霾治理领域的话语权和行动力。三是缺乏使公众积极参与雾霾治理的外在动力。目前公众的雾霾治理参与程度更多地还是取决于自身的理念、认知和经历，而政府部门在此方面的宣传动员与激励机制仍无法与日益迫切的雾霾协同治理需求相匹配。

三、利益相关者视角下雾霾协同治理的路径之选

有效治理雾霾，还公众一片澄澈蓝天，满足公众呼吸清新空气的生态诉求，是当下中国亟待解决的重大民生问题。面对日趋严重的雾霾污染，作为利益相关者的政府、企业和社会公众三方主体，应秉持优势资源互补、统筹合作增效、兼顾多方利益的协同治理思维，为雾霾锁城困局的突围发挥各自的主体作用。

（一）切实发挥政府主导作用，统筹构建常态化雾霾治理机制

一是各级政府部门要适时摒弃将环境治理与经济发展二元对立的传统观念。伦敦、洛杉矶以及兰州等国内外治理雾霾的成功实践已充分证明，只要采取科学、合理的措施，治理雾霾不仅不会降低区域经济发展的速度，反而还会促进当地产业结构的转型与升级，在修复生态环境的同时提升经济发展的质量。因此，二者之间并不存在绝对的二元对立，其间是可以找寻到平衡点的。各级政府应以供给侧改革为契机，实现经济发展与环境改善的共存。当然，在这方面，出于经济新常态下稳增长与促改革的权衡，地方政府往往会有所顾虑，为此，中央层面需要做好目标引导工作，同时应建立健全容错纠错机制，使地方政府免除后顾之忧。二是要构建预防与控制相结合的常态化雾霾治理机制。雾霾的形成是一个生态环境问题长期累积的过程，雾霾的治理也将是一场持久战，不是借助于专项行动的突击式整治或运动式监管就可以解决的，而必须借助于长期性的制度约束，因此，构建常态化的、涵盖从事前的初端预防到事后的应急控制全过程的治理机制才是达成治霾中长期目标的正确选择。三是要建立跨部门监管与惩戒机制。雾霾治理涉及尾气排放、建筑工地扬尘、落后产能企业排放等问题，需要环保、城管、交通等职权部门进行联合监管。因此，提升雾霾治理的有效性，有赖于多部门齐抓共管长效机制的保障，这需要将被割裂的监管功能进行有效的整合。［4］同时，还应探索建立环保、工商、国土、税务、金融、公安等多部门联合惩戒机制，让超标排污企业在各个方面都受到必要的限制，使其寸步难行。此举既有助于解决行政裁量权过于集中的问题，又能够对企业违法违规排放行为产生强有力的震慑，倒逼其实施全面清洁生产，从源头减少违规废气排放，从而为从源头着手根本改善空气质量奠定必要的基础。四是要建立健全雾霾治理的跨区域联动机制。雾霾是一种具有扩散性的区域性公共环境问题，单个城市的应急举措不足以应对，邻近城市必须打破行政区划边界，建立常设性的区域雾霾治理联席会议制度和系统化的协作治理体系，采取强有力、持续性的共同行动措施，全方位联防联控，从而有效解决区域雾霾危机。

（二）强化企业环境责任意识，引导其走经济效益与生态效益双赢之路

在雾霾协同治理体系中，要切实转变企业只是环保政策被管制者的身份，使企业充分发挥参与雾霾治理的积极性和能动性。为此，一是要引导企业逐步转变经营目标，不断强化其环境责任意识。面对日益恶化的空气质量，政府在不断加大通过环保立法、环境监管等途径对企业排污行为进行控制的力度，公众也越来越关注企业的污染状况，这些来自外部的监督力量在一定程度上强化了企业污染行为面临的道德压力。在此种现实背景下，企业应有意识地将环保理念、环境责任等融入企业文化之中，自觉地将自身消耗的环境资源价值计入成本核算体系，并将其作为确定市场竞争策略和衡量效益的重要依据之一，从而督促企业摒弃对经济利润最大化的狂热追逐，转而致力于实现经济效益与生态效益的共赢，以此树立负责任的企业形象，获得政府与公众的认可与支持，进而有利于企业长期利益的最大化。二是要全面采用清洁生产方式，由末端治理转向源头预防。［5］雾霾的有效治理需要企业主动转变传统的高能耗、高污染生产方式，对产品的设计与生产周期进行全方位把控，尽量在生产的每一个环节最大限度提高资源的利用率，尤其要强化对生产污染环节的监管与巡查，以此实现从源头减少不达标废气、污染废弃物产出的目标。三是要从市场与行政相结合的角度构建企业参与雾霾治理的激励约束机制，提高企业的雾霾生产成本，实现企业外部成本的内部化。如可在对企业环境治理绩效进行考核的基础上，对不达标排放废气的企业应进行必要的经济处罚，并对其施以在规定年限内丧失政府公共项目招标权、采购权的惩罚性措施；对自觉推行清洁生产方式、节能减排成绩突出的企业应给予一定比例的财政补贴，鼓励、引导其积极履行环境责任；对于利润出现下滑的企业，应通过提供环境治理补贴、协助迁移、信贷支持等措施，尽可能提升企业参与治霾的主观能动性。

（三）倡导低碳生活理念，引领公众实质性参与雾霾治理

一是要引导公众选择低碳生活方式，强化个体环境责任意识。公众应秉持“保护生态环境就是捍卫生命健康”和“治理雾霾人人有责”的理念，把对雾霾危机的焦虑转变为参与治理的热情，主动承担公民的环境保护责任。从自身生活方式的转变入手，在衣食住行等日常活动中，践行节约资源、保护环境的生态文明理念，为空气质量的提升贡献个体力量。当然，低碳生活方式的倡导不应仅仅停留于宣传教育层面，还应借助经济激励的途径给予保障，如提高高能耗消费行为的消费税税率等，以此引导公众消费方式的转变，进而带动企业生产方式的转型。二是要保障公众实质性参与雾霾治理的权利。在现行雾霾治理机制中，客观上存在着过于强调政府作用而弱化公众参与的现象，导致社会公众的参与度处于较低的水平。保障公民的环境信息知情权、监督权是政府应尽的责任。为了使公众能够有效参与到雾霾治理过程中来，应在将空气质量、企业排污、政府监管等环境信息公开共享的前提下，从法律层面明确公众参与雾霾治理的权利与义务，同时不断拓宽公众参与雾霾治理的渠道，引导、鼓励公众对雾霾治理立法提出建议和意见、对企业违法排污行为进行投诉和举报、对执法机关环境执法过程实施社会监督，从而将社会公众真正纳入到雾霾治理的网络中来，使其在有序的引导下成为参与治霾的正能量，进而借助其形成的强大社会合力，从根本上扭转当前雾霾锁城的困局。三是要建立健全公众参与雾霾治理的激励机制，采用正强化的措施，对积极参与雾霾治理公益活动、举报企业违规排污的公民，给予相应的物质与精神奖励，提升其参与积极性，形成全民参与治霾的良性治理氛围。

参考文献：

［1］王身余.从影响、参与到共同治理—利益相关者理论发展的历史跨越及其启示［J］.湘潭大学学报（哲学社会科学版），2008（06）.

［2］任保平.我国雾霾治理中的合作机制［J］.求索，2015（12）.

［3］韩志明，刘璎.雾霾治理中的公民参与困境及其对策［J］.阅江学刊，2015（02）.

［4］张鲁萍.从管理到多中心治理：我国雾霾治理模式创新［J］.湖北行政学院学报，2016（01）.

［5］彭红利.雾霾天气治理视角下的企业社会责任反思［J］.经济论坛，2014（04）.