扩大高校办学自主权的路径选择

张明亮

（1.山东行政学院公共管理教研部，济南 250014；2.山东师范大学心理学院，济南 250014）

学界对高校自主权问题的研究始自上世纪80年代，各类政策文件公开正式讨论这一问题也有三十多年历史。2013年党的十八届三中全会决定要深化教育领域综合改革，创新高校人才培养机制，扩大高校办学自主权。［1］我国高等教育自主权的探索开启新的篇章。

从法律赋予的权力角度来看，我国《高等教育法》明确规定“高等学校应当面向社会，依法自主办学，实行民主管理”。［2］法律从行为主体权力的角度规定了高校管理权限范围的扩大，也是政府简政放权的体制改革落实的结果。从这个角度出发，笔者认为，政府转换职能、下放办学自主权，将直接影响到高校教育教学质量；高校办学自主权的落实程度又将直接关系到高校教育改革和教学管理，与高校办学质量互为促进。基于此，本文拟从高校办学自主权的视角出发，探讨政府宏观调控与高校自主运行之间的有效结合机制，并就政府转换职能之下高校的自主管理之路提出一些建议，希望为政府有关部门及高校提供可资借鉴的参考。

一、我国高校办学自主权问题的由来及演进历程

我国的高等教育是在清末“救亡图存”、“教育救国”的社会使命感中发展起来的，间或学习着西方大学自治精神，但时代背景决定了我国的大学一开始就带着有限的自主空间。新中国成立后，我们复制了前苏联高度集权的管理制度，政府以更直接的手段管控高校。特别是1985年前后特殊的时代背景，政府对高校的集中管理更明显、力度更大。

但是，集权管控与大学自主精神背道而驰，思想应该最为活跃、创造力理应最为旺盛的大学教育状况不佳，邓小平同志在1977年《关于科学和教育工作的几点意见》中针对这种情况提出“需要有一个机构，统一规划，统一调度，统一安排，统一指导协作”，［3］再加上几所著名高校负责人在党报登文呼吁大学自治的理念，1979年开始，政府、学界等逐渐重视高校自治权利的讨论、落实之道。

这个探索过程经历了三个阶段：第一阶段是政府试探下放权力，1985年《关于教育体制改革的决定》标志着高校办学自主权的初步确立；第二阶段是1992年出台的《关于国家教委直属学校高校深化改革扩大办学自主权的若干意见》代表的高校办学自主权规范阶段，在这份意见中下放16项办学自主权给中央直属院校，并未大范围普及；第三阶段重在落实，1998年《高等教育法》的颁布标志着高校办学自主权开始全面推进。近几年，随着高等教育从精英化向大众化方向普及，高校在扩大规模过程中经常出现负债比过重等问题，由于强调高校责任主体的导向，政府加强了对高校的管理，［4］高校办学自主权实质受限。

在制度上，自主运行是现代西方教育体系的重要目标。为此，西方教育诉诸法律和其他制度来确立高校的自主办学权力，秉承西方国家公权力治理的思路，这也是发达国家高等教育管理体制的重要特质之一。

在现实中，教育立法不仅实现了政府宏观调控的目的，而且还保持了大学的自主发展。西方发达国家大学自治的前提条件之一就是各个层面的立法保障。在1785年至1995年的两百年间，除修订外，还颁布了50多部高等教育相关法规。这些法律从未有过相同的层面和角度，确保了高校教育自主权的有效实施。在德国，高等教育的一般原则确立了大学作为一个公共法律团体的自治，并规定大学在法律意义上享有完全自主的国家机关。在英国，现代教育法制建设在高等教育法的过程中，最具代表性的是教育改革法，以现代国家立法形式的法律，建立了独立的相关法律。

二、高校办学自主权基本涵义

大学自治是高等教育的灵魂，但过往研究中对高校办学自主权的内涵界定或模糊不清，或标准不一，因此，首先要厘清高校办学自主权的基本涵义。

（一）办学自主权

从制度的视角来看，《中共中央关于教育体制改革的决定》是第一次明确要“扩大高等学校的办学自主权”的重要政策文件，1985的这个决定连同随后的《中国教育改革和发展纲要》《教育法》等一起从制度层面构建了高校办学自主权的顶层设计。

从法律赋予的角度来看，《高等教育法》是第一部正式确立高校自主办学权力的极为重要的法律性文件。这部法律颁布之初，就从招生自主权、专业设置权、教学自主权、科研自主权、对外交流权、人事自主权、财产自主权等七个方面阐述了高校办学自主权的主要内容，［2］后续学界对高校办学自主权的探讨虽然从多个学科多种维度展开阐述，但基本都以此作为法律依据。

严格来讲，高校办学自主权并不是一个规整严密的术语。学者们认为，法律及政策文件界定了这个概念的外延，但其内涵仍存在争议，盖因它一方面吸取了西方大学自治精神，另一方面则是在我国特有国情下发展起来的，承担着西方大学所不曾具有过的历史使命。所以，从中国国情出发，我国高校办学自主权应该如下表述：

高校办学自主权是高校作为独立行为主体所具有的、依据法律规定和政策许可，秉承学术自由原则，遵循高等教育客观发展规律，遵守大学章程，遵循办学目标，履行办学任务等所必须的自主执行权、自主决策权和自主监督权等资格和权力。这意味着高校依法所具有的这些权力不受外界干扰，是在法律许可范围内自主治理学校、自主决定学校发展的各项事宜，与传统的政府对高校的集权管理形成鲜明对照。

但从资源依赖理论的角度，我们也要清醒的意识到，只要政府掌握着高校赖以生存的教育资源的分配权力，高校就必然要依靠政府。政府“二次放权”已经在逐步释放资源分配的权限，但高校“扩大办学自主权”并不是完全摆脱政府的监管，政府正从管理者和监督者的角色向服务者和品控者的角色转换，在这个转换角色的过程中，高校会获得前所未有的自主权力，同时也必须依法接受政府的宏观调控，两者是同步协调和统一的过程。

（二）教学自主权

就目前国内高等教育发展情况而言，《高等教育法》中规定的七个方面的办学自主权，在过去的改革历程中，主要在教学管理、科研调配、资源使用方面有较之过去明显的提升。教学自主权是办学自主权在高校教学管理方面的一种表现形式。

高校教学管理内容纷繁复杂，我们可以从宏观和微观两个层面一一厘清：从宏观层面而言，教学管理是指政府对高校教学的目标制定、教育过程品控、教育质量评价等的组织管理和指导；就微观层面而言，是高校自身为了实现学校人才培养目标，打造高校核心竞争力，遵循教育一般规律和大学章程对学校教学工作进行组织、协调、反馈、控制的管理过程。具体来说，包括学校人才培养计划管理、教学常规管理、教学质量控制等过程性管理活动，以及学校自身学科地位巩固、专业建设、精品课程培养、实验室建设、各类教学实践基地建设与维护，以及高校校园文化建设、学风培育、师资队伍建设等基本建设的管理。

三、扩大高校办学自主权面临的困境

从1979年开始“高校办学自主权”问题讨论，到政府“二次放权”的职能转换，经过几十年的探讨和摸索，我国学界和政府管理领域都已经就高校办学自主权达成共识，但在扩大高校办学自主权方面仍然面临不小的困境。

（一）学生管理自主权问题

培养学生的公民参与意识是高校承担的社会化任务之一，学生可以参与学校的教学、科研、社会服务职能，有利于培养学生对政府的信任程度，［5］同时，学生对上述活动的参与也是高校自主权的一种体现——学生管理自主权。受特殊诞生国情及传统管理体制的影响，我国高校缺乏学生参与学校管理的历史传统，这是学生管理自主权缺失的主要表现。虽然有极少数高校采取了一些措施，如中国矿业大学、天津大学、华东师范大学等设置“校务参事”、“学生校长助理”等岗位的做法，但更多是象征意义上的制度。［6］究竟在这些制度中学生实际权力如何，有无真正参与到高校教学管理中去，尚需要实践验证。总体而言，我国高校学生实质性参与学校管理的制度普遍不健全。

（二）教学管理自主权问题

教学管理自主权问题集中体现在如下几个方面：学分制改革尚未完成，公共基础课自由度低；政府管理部门针对高校评估过多过滥，如专业评估、教学评估、毕业生论文抽检，等等，高校为迎接各类评估消耗大量人力物力，几乎众所周知；教学自主权虽然尚可，但公选课教学计划仍然是教育行政机构来把控。科研管理自主权力有限，特别是科研经费的投入和使用上卡得紧、管得严、旱涝不均，科研项目的预算编制和评估机制有待优化，经费预算的审批权亟待下放。

（三）法律保障问题

1995年《教育法》第32条和1998年《高等教育法》第30条明确了高校法人的法律地位，我国高等教育法律体系基本建立，依法办学、依法治学不断深化，但问题仍然存在。高校自主权的法人主体地位虽然确立，更多是从字面意义上明确办学自主权的主体和自主权利的范围，从实践中看缺乏保障自主权利的法律保障。当前主要通过政策和大学章程来实现办学自主，但政策的强制力、约束性和稳定性无法替代法律，政策和规章往往因人而异，致使高校自主办学和管学方面存在明显的人治现象。

（四）用人制度问题

随着高等教育进入内涵式发展的关键阶段，长期困扰高校发展的体制机制性障碍，特别是用人机制的瓶颈性因素进一步凸显。［7］高校有权根据自己学校的实际情况来配置教职员工和设置机构、规章制度；有独立评价教师和专业技术人员的权利；有调整教师工资和津贴的权利，独立实施奖惩等教学管理活动等。但目前，用人制度是高校办学自主权落实中难度最大的领域之一。

高校用人制度最突出的问题体现在职称评定上。由于过去最终决定权握在省级教育管理部门手中，一些大学即使有审查权，但要打报告，最终评定结果仍由省高评委决定。这种机制削弱了高校人事制度自主权，而职称评定的现实导向又导致高校教学向科研让步，教师忙于发表论文和研究课题，本科生授课质量受到影响，同时也滋生了科研腐败、论文剽窃等负面现象，既不利于高校教师资源的优化配置，也消解了教师的职业热情和教学积极性。高校办学的自主精神被工具理性遮蔽，大学的用人制度长期处于缺失状态。

与此同时，高等学校并未建立起以目标明确、决策民主、权力平衡的用人制度，很难支撑办学自主权的有效行使。高校内部权力的运行缺乏基本的规则约束机制，直接导致了“组织结构官僚化、权力配置行政化、专职监督虚无化、工会职能福利化、民主管理边缘化、学术权力模糊化、目标定位趋利化等问题”。［8］也可以说，高校用人制度深处的目标和高校用人制度现状，事实上在呼唤高校办学自主权的同时，妨碍着高校办学自主权的进步。

具体地说，高校用人制度的主要缺陷包括以下五个方面：首先，高校用人制度偏重以政绩为导向，整体性追求短期易见成效的目标，功利行为过盛；第二，高校内部不同部门权力之间缺少制衡和协调机制，特定情况下部门和个人权力监督几乎出现真空地带，容易滋生腐败，如媒体报道的高校招生问题；第三，管理层级之间缺少自我发展、自我约束和自我协调机制，高校整体目标与院系目标之间甚至形成冲突和矛盾；第四，高校内部利益群体分化，缺乏自我约束机制，教科研人员与行政人员各自为战，没有生成整体的共识性的观念和办学理想；第五，不同高校之间学科和专业建设为争夺优势资源而过度竞争，彼此缺少整体协调和自我约束机制。［9］上述现象直接造成了高等学校办学自主权主体缺失，无法保障每项权力恰到好处地发挥作用，致使办学自主权难以沿着正确轨道运行。

四、扩大高校办学自主权的路径选择

“现代大学制度最终是要建立一种大学自我发展同时又自我约束的制度”，［10］这意味着在高校扩大办学自主权的路径选择上，必须着力做好以下几个方面。

（一）政府积极进行管理和引导

现阶段政府虽然在“简政放权”，但对高校的管理和引导是不可缺位的，只是在具体落实上更讲究弹性和灵活。政府与高校在学校运行上的权力分配直接制约着高校自主权的落实。政府可以从自身管理部门之间（特别是行业特色高校）、教育行政部门之间的统筹和统一管理入手，以激活和提升高校办学热情和管理效率为着眼点，以能力提升作为高校教育市场竞争导向，协调好这两者与高校之间的权力分配，这其中就要比之以往更注意发挥地方的积极性，从以中央为主向以地方为主倾斜，权力分配以高校为主，同时，政府还要通过制定教育发展规划、加强教育立法来引导高校办学活动方向，并通过财政拨款机制的调节作用、国家教育信息发布等具体途径规范高等教育的发展轨道，以政策和法律为基石，合理、合序地良性发展。

（二）高校完善自主办学机制

高校完善自主办学机制须以大学章程为指导，依托章程来实现自身权利，围绕章程内容落实发展之道。“章程代表着特定的历史传统、精神理想和办学特色，是保障大学自主权利的基础。”［11］须以完善大学章程为核心，重点做好这几个方面的工作：首先，明确党委与校长的角色定位。就高校内部权力构成与分工来看，党委作为高校的政治核心和领导核心，应当负责重大政策的制定与落实，引导学校办学事业前进的战略性方向，以校长为首的行政机构是学校日常运行的基本操作者和维护者，应当具体负责学校日常运转中的战术性决策；［12］其次，实体化教职工代表大会的权力和作用。教职工代表大会是教职工依法参与学校民主管理和监督的基本形式，应发挥教职工在学校民主管理中的主人翁作用；再者，增强学术权力机构的话语权。以“教授治学”理念处理内部学术事务，强化教授委员会（学术委员会）、教学委员会等学术教学机构在学校内部管理的话语权，特别是在学科建设、科研评估方面的学术决策权，减少内外行政权力对学术事务的干涉，这是完善高校内部自主办学机制的重中之重。最后，增强民主机构的管理权限和影响力，从管理思想上摈弃行政主导“官本位”意识，突出部系在教学管理上的话语权，凸显专业骨干教师的教学影响力。

（三）完善法律保障

首先是高等教育相关法律制度体系的完善。以《高等教育法》为上位法构建高教领域法律体系，有关部门应尽快修订与高等教育相关的法律法规，同时尽快制定出与《高等教育法》配套的法律文件，彼此之间形成有益补充；其次是完善法律条款细节的规定。比如在《高等教育法》中明确对学术自由和高校自主权的保障，将抽象的价值理念转换为具体的法律规定，修改原来过于笼统和不符合社会发展的内容，譬如明确高校在现行拨款机制下的权力边界，避免外部行政权力对高校事务的过度干预等。

（四）以改革用人制度为重点，扩大高校办学自主权

根据学界的理论探讨和学者具体实地调查，在研究者们设计的高校自主办学的各种评价指标体系中，人事制度是评价为“完全不自主”的指标，［13］这充分证明，可以把人事制度的改革作为扩大高校办学自主权的路径突破口。本文建议从以下几个维度改革高校用人制度：

1.实行人员控制总量备案制

（1）备案模式取决于院校实际。《教育部人才工作领导小组2017年工作要点》要求高校要积极实践人员总量管理，目前以备案人员是否在财政拨款范围内划分有两种模式：一是财政供养经费总量按照人员控制总量来核定下拨，享受人员范围包括在编人员和经编制部门认证之后的高校自聘人员；二是全面推行聘用制度和岗位管理制度，非财政经费提供支持的高校备案制人员，包括从原自聘人员中重新聘用纳入总量备案内的人员，按照聘用合同考核结果决定是否续聘，待遇与单位正式在编人员看齐，享受同工同酬。

（2）完善备案制配套政策。按照教育部人员总量管理的要求，两种模式的备案制是落实聘用自主权、薪酬自主分配权的重要探索，要做好人事配套之策。真正落实备案制需要多个部门的密切配合，除了编制部门和高校用人部门之外，还涉及组织、人社、财政等多个部门，为此应该加强多部门协同工作，应该有定期联席和沟通机制。配套政策要在多个方面落实细节，如备案人员的人事管理、工资福利、社会保障、职称晋升与人才流动等具体操作方法，管理部门需要根据备案制的特点重新编制“人头费”划拨手续和相关单据等细节问题，“六联单”等就不再适用了，这就需要尽快建立新的工作机制。

2.创新用人机制

（1）以职称制度改革为重点，放宽用人制度。下放职称评定权到高校，由高校学术委员会或其他体现“教授治学”理念的机构来决定高校教师职称评审，这种做法有利于弱势学校追赶与优势学校的差距；高校根据自身学科建设和专业发展需要来决定招聘教师员工，实行多才并举，包括招聘专职教师、科研带头人以及各类行政管理人才，公开招聘、自主决定，以高校需要为首要考虑原则，优化内部组织机构设置和人员配备，谨防人浮于事，提高组织运转效率。

（2）以吸引优势人才为突破，创新用人机制。强化高校办学自主权，实质上同时也意味着高校之间的资源争夺竞争加剧，打造核心竞争力的关键之一是优秀的师资和科研人才，为此政府应该加大支持高校自主选聘人才的力度，人才聘用考核标准依据高校需求来制定，宽口径、多元化选人标准，而不是原来只重学历文凭和职业技能的考核标准；为了吸引优势人才的加入，实施有利于人才发展的股权期权激励政策等，激励科技人员转化科技成果的财税政策，实施促进高校科技成果转移转化行动计划。

3.完善高校绩效考评机制

绩效考评指标体系应该体现教师在教学中的无形投入。改变当前考核体系更多以可量化的指标来评价高校教师，比如论文数量、课题多少，而没有关注无法量化的投入，避免高素质的师资把重心从教学转到科研，牺牲教学效果和影响教学质量，进而影响到人才培养质量，最终受影响的仍然是高校在资源竞争中的能力。

实行适度公平的绩效工资分配体系。高校对有限的工资总额设计出能最大限度激发教师积极性、兼顾公平和效率的分配方案，可以综合考虑教师实际教学成绩、学术水平与个人历史贡献等要素，并在学院部系一级设计绩效考评指标，健全绩效申诉机制。［14］

4.改革专业设置管理

教学自主权相对较高，但在专业设置上受国家政策影响较大，自主权限非常狭窄。

扩大自主设置本科专业的普通高校范围。不能只限于2002年北京大学等7所获得试点资格的院校，应该继续扩大高校数量。高校应该根据产业升级和行业需求，对接区域经济发展需要来自行设置社会急需的新专业。特别是行业特色高校，更要在专业设置上紧跟行业变化，主动迎接产业结构升级对高等教育人才培养提出的挑战。

放宽职业院校专业设置审批限制。特别是对专业和招生受市场影响更明显的职业院校，政府出于保障职业教育公益性的考虑，对其专业设置的管辖超出了法律授予的范围，采取的是“一刀切”的集中管理，政府编制统一的专业目录，职业院校开设新专业必须严格依照专业目录审批。［15］政府放宽管理口径，职业院校面向人才市场和劳动力市场，及时调整、更新专业设置、培养方案和学生知识结构，才能满足社会经济发展的需要。政府在推进职业教育分类管理中，在职业院校专业设置下建设备案制和核准制，针对不同性质的职业院校给予不同程度的专业设置权，同时加强对职业院校专业设置的监管与调控。

5.开展二级学院取消行政级别改革试点

近年来，高校“行政化”趋势加剧直接影响扩大办学自主权。行政权力凌驾于学术权力之上，这与大学自主精神背道而驰。所以，理顺学术权力与行政权力的实际角色地位，才能真正地减少外部行政机构、内部行政部门对高校事务的非必要干涉，才能有效地“去行政化”。

行政级别是大学“行政化”的一个突出表现，从这个问题入手有利于总结经验。《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020）》早就提出过取消高校行政级别的改革设想，但实践中困难重重，包括曾经被给予厚望的大学校长公选制度都杳无下文。基于此，选好路径突破口就非常重要了。

在校院二级管理体制中，从二级学院开始，取消行政级别，不失为当下高校“去行政化”的突破口。当前山东省试点高校已启动二级学院取消行政级别工作，二级学院及领导实行职员制，具体操作暂参照事业单位管理办法，高校一级依据办学规模和教职工人数确定二级学院领导配置，并给予人、财、物方面更大的自主权。［16］同时，为了保障改革落到实处，取消行政级别要与其他改革同步配套，如前文所述的行政领导选拔方式的革新，大学章程框架下学术权与行政权的分离，职称和绩效评定体系的改革，等等，把办学自主权切实落实给大学。

总而言之，政府二次放权，高校凭借路径创新回归大学本初之理念。办学自主是高校立身之本，学术自由是高校发展与创新的灵魂。办学自主权对于高校来说不是绝对自由、无限制的，从我国国情和历史传统出发，高校必然要接受政府对自己的指导和监督，锤炼自己在市场竞争中的能力，增强自身获取社会资源的能力，这样才能真正降低对政府的资源依赖的保障，高校才能实现符合我国国情需要的办学自主。

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