全面依法治国视域下高职院校党风廉政建设问责机制研究

刘战伟

(无锡职业技术学院 纪委办公室， 江苏 无锡 214121)

1 党风廉政建设问责制的发展历程及其在高职院校的运用

在我国，何为党风廉政建设问责制并没有统一的说法，通常认为所谓的党风廉政建设问责制就是问责主体要求问责对象承担党风廉政建设责任，并对其失责行为进行责任追究的一项制度。

1.1 党风廉政建设问责制在我国的发展历程

综观党风廉政建设问责制在我国的发展历程，大致可划分为尝试探索、制度实践、充实完善三个阶段。

1.1.1尝试探索阶段 这一阶段大致可从中国共产党成立开始算起至改革开放之前。在这一阶段中以毛泽东为代表的党的第一代领导集体，针对党风廉政建设曾经提出了许多重要的观点，进行过许多有益且重要的尝试和探索。例如，早在新民主主义革命时期，毛泽东就曾指出，党的权力是“人民给的”，“我们的责任，是向人民负责”[1]，以及新中国刚刚成立时党和政府针对党内的作风和廉政建设先后开展的一系列“整风”和“三反五反”运动等等。

1.1.2制度实践阶段 这一阶段大致从改革开放之后算起至十八大之前。在这一阶段中，邓小平首先提出了要 “把分工负责的制度建立起来”的理念[2]，江泽民指出了要“逐级健全用人失察责任追究制度”[3]，胡锦涛制定了《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》《党政领导干部选拔任用工作责任追究办法》《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定》等一系列有关党风廉政建设问责的制度，标志着我国党风廉政建设问责制第一次以法律的形式被制度化，党风廉政建设问责开始进入实质性的制度化实践阶段。

1.1.3充实完善阶段 这一阶段从十八大算起至今为止。十八大以来，以习近平同志为代表的党中央，高举反腐倡廉大旗，党风廉政建设工作和反腐败斗争取得了突出成效。为使党风廉政建设责任制落实到位，中央狠下决心，先后修改了多部法律法规。自此，对党风廉政建设的问责已基本形成了一个制度化体系，也使得党风廉政建设问责制得到了充实和完善。

1.2 党风廉政建设问责制在高职院校的运用及取得的成效

《中国共产党普通高职院校等学校基层组织工作条例》中明确规定：“高等学校实行党委领导下的校长负责制。高等学校的党委会统一领导学校工作，支持校长按照《中华人民共和国高等教育法》的规定积极主动、独立负责地开展工作，保证教学、科研、行政管理等各项任务的完成。”近年来，随着我国对党风廉政建设工作的重视以及问责力度的加大，各高职院校也相继出台了相应的完善党风廉政建设问责制的制度和举措，取得了一定的成效。

1.2.1问责范围得以明确，为高职院校党风廉政建设问责实践划定了边界 2010年，中共中央、国务院对原来的《关于实行党风廉政建设责任制的规定》进行了修订，并在第十九条中从七个方面明确界定了党风廉政建设的问责范围。高职院校作为一级党组织，有责任、有义务贯彻落实党风廉政建设责任，中共中央、国务院制定的《关于实行党风廉政建设责任制的规定》同样也为高职院校党风廉政建设的问责实践划定了边界。

1.2.2问责制度相继出台，为高职院校党风廉政建设问责实践提供了依据 十八大以来，各高职院校也根据自身的特点，依据办学章程，制定了有关党风廉政建设责任制追究的相应制度，为落实党风廉政建设问责制度提供了可操作性的办法或举措，高职院校的党风廉政建设问责实践从此有了制度上的依据。

1.2.3问责力度不断加大，推进了高职院校党风廉政建设 随着近年来我国对高职院校党风廉政建设和反腐败工作的日益重视，高职院校党风廉政建设问责的力度也空前加大，成效明显。根据中纪委网站上发布的消息统计，仅2014、2015两年间，就有71所高职院校的92名高职院校党员领导干部被查处，这其中不乏书记或校长。由此可见，随着中央对高职院校党风廉政建设工作的重视，高职院校的党风廉政建设问责制度逐步健全。对高职院校问责力度的加大，也为高职院校党风廉政建设问责落实找到了体制保障。

2 当前高职院校党风廉政建设问责实践存在的问题及其原因分析

2.1 当前高职院校党风廉政建设问责实践中存在的问题

2.1.1思想观念未转变，主观上“不想问” 在贯彻落实党风廉政建设责任制的过程中，部分高职院校的党员领导干部思想观念并未及时跟上中央形势政策的变化，要么存在重“学校行政业务”，轻“学校党务”的问题，要么存在问责的畏难情绪。加之，高职院校本身的职责定位与政府机关有很大的不同，包括普通教职员工在内的高职院校内部的专家、学者都对党风廉政建设工作重视不够，更谈不上对党风廉政建设的问责了。

2.1.2规章制度不完善，客观上“不能问” 随着中央对党风廉政建设工作的重视，一些高职院校迫于压力，也制定了相应的规章制度，但制定的制度要么过于宽泛，大多缺乏可操作性，要么只有实体性制度，缺少程序性制度，使得问责难以落实。以无锡的高职院校为例，有的学校甚至至今未制定这方面的规章制度，问责成效更是无从谈起。

2.1.3业务能力水平低，现实中“不善问” 一般而言，高职院校的党风廉政建设问责的工作主要由学校内部的纪检监察部门来承担。然而，大多数高职院校纪检监察部门还存在人员配备严重不足、业务能力水平较低的问题。有人形象地将高职院校的纪检监察干部队伍总结为“两多四少”。再加上，长期不组织专门的学习、培训，执纪问责的能力水平普遍较低。有的纪检监察干部工作十几年、几十年基本都是每年开展一次专项检查、搞一次校园廉洁文化周活动、写一写总结等口语比，更别说查办案件了。

2.2 存在问题原因分析

2.2.1问责在一定程度上被虚置、弱化 随着党中央对高职院校反腐倡廉工作的重视，许多高职院校都制定了有关党风廉政建设责任问责的规章或制度，但由于受政绩观的影响，部分高职院校党的干部对党风廉政建设工作重视程度不够，工作之中存在抓行政工作“硬”、抓党风廉政建设工作“软”的现象。有的领导干部担心问责会影响学校的声誉、得罪人、误己前途，甚至担心自己会被卷进去。由此导致了党风廉政建设责任难以得到有效落实，更谈不上上述问责制度的落实了。

2.2.2问责制度不完善 当前许多高职院校制定的问责制度照搬照抄政府机关单位的做法，有的甚至就是上级文件的翻版，不能结合自身实际，制定出来的制度势必出现问责主体不明确、问责对象不具体、问责内容不细致、问责程序不规范等问题。

有的高职院校虽然也制定了党风廉政建设责任追究办法一类的制度，但大多缺乏对问责错误或问责失当的申诉制度，以至于被问责对象的合法权益得不到应有的保障。

2.2.3问责不及时、问责缺位现象时有发生 党风廉政建设问责更重要的应该是过程性问责，对失职干部的责任追究和惩罚应该只能属于一种补救举措，党风廉政建设工作重在平时下功夫。长期以来，一些高职院校的党员领导干部把问责等同于违反责任后的追责或惩罚，而忽略了更重要的对履职过程中的不履行职责或履职不到位的问责。这样一来，就会出现很多问责缺位的现象。如果说党风廉政建设问责经常出现缺位的现象，不仅问责的震慑力会大打折扣，高职院校党风廉政建设责任制贯彻落实也如纸上谈兵了。

3 全面依法治国视域下建立健全高职院校党风廉政建设问责机制的理性思考

3.1 借鉴“5W”逻辑思维模式，明晰高职院校党风廉政建设问责所包含的各要素

“5W”逻辑思维模式，是由美国学者H·拉斯维尔于1948年在《传播在社会中的结构与功能》这篇论文中首次提出的。将此运用到高职院校党风廉政建设问责实践中，将其界定为“WHAT”什么是问责、“WHO”谁来问责、“WHOM”问责谁、“WHICH”哪些要问责、“HOW”怎么问责的逻辑思路。

3.1.1“WHAT”——什么是问责 针对高职院校的党风廉政建设问责并没有专门的定义。但在解决高职院校党风廉政建设的问责问题时，必须搞清以下两点：其一，问责不仅仅是事后的追责，而应该贯穿于党风廉政建设责任落实的事前、事中、事后全过程；其二，问责不完全等同于党纪处分，甚至是法律制裁。

3.1.2“WHO”——谁来问责 “谁来问”是要解决问责主体的问题。针对高职院校的党风廉政建设问责的主体要回避两个认识误区：其一，问责主体就是高职院校的纪委或上级党委和纪委；其二，高职院校的党风廉政建设的问责主体是固定不变的。 事实上，高职院校作为非营利性社会组织，有很多利益相关者，其党风廉政建设的问责主体也要将这些利益相关者纳入其中。因此，高职院校的党风廉政建设问责主体除上述对象外，还应包含高职院校的师生、学生家长以及一切与学校有契约关系的当事人等。不仅如此，高职院校的党风廉政建设的问责主体也是不断变化的。

3.1.3“WHOM”——问责谁 “问责谁”主要解决的是问责对象的问题。高职院校的党风廉政建设的问责对象即党风廉政建设责任的承担者。就高职院校而言，即负有党风廉政建设责任的各级党组织和领导干部。

3.1.4“WHICH”——哪些要问责 “哪些要问责”解决的是问责内容的问题。明确高职院校党风廉政建设的责任是建立这一问责制度的前提和基础。党中央对各级党委的主体责任和各级纪委的监督责任分别提出了五个方面和四个方面的要求，各高职院校要结合自身实际，进一步细化责任，将党风廉政建设责任明确化、清单化。

3.1.5“HOW”——怎么问责 “怎么问责”解决的是问责程序的问题。全面依法治国向高职院校治理提出了更高的要求，高职院校的各项工作都应在法治框架下运转，党风廉政建设的问责也不例外，必须严格依纪依规、按程序进行。

3.2 整合问责资源，形成问责合力

高职院校要想做到整合问责资源，形成问责合力，更好地坚持问责多元参与的机制，必须做好以下两点：一是强化部门之间的合作。高职院校作为一级独立运转的党组织，其内部各职能部门之间都有严格的分工。要想形成对党风廉政建设问责的合力，就要加大党委、纪委联同组织、人事、审计、财务等部门之间的合作，形成各部门之间数据平台的共享，明确各部门之间在问责中的职能和应发挥的作用，避免“走入问责”只是纪委的事情的认识误区。二是提升普通教职工和民主党派人士参与党风廉政建设问责实践的参与度和规范度。当前，高职院校的党风廉政建设问责实践中往往普通教职工或民主党派人士的参与度不太高。

3.3 配足配强纪检监察干部，提高执纪问责能力水平

一是要增员。高职院校纪检监察干部的配备不仅要考虑学校的规模、总体人数，还要考虑实际查办案件及正常工作开展的需要。二是要选优。选优不仅要体现在个人品行、党性及对党的忠诚度上，还体现在专业背景上。考虑到执纪问责查办案件的需要，高职院校的纪检监察干部不仅要求熟知熟用相关法律，还要找财务、审计、基建、计算机等方面的专才配合工作。

3.4 坚持问责全程透明、公开

3.4.1事由公开 高职院校党风廉政建设责任制涵盖内容很多，具体因何事、为什么被问责等，相关部门应将此公之于众，接受广大师生的监督。只有做好了这一点，才能保证问责在启动之时就有充分的依据、合适的理由。同时，也是保护问责对象合法权益的首要举措。

3.4.2过程公开 问责过程涉及诸多程序，尤其是其中的证据搜集方式、过程对整个案件的走向、案件的定性等。高职院校党风廉政建设问责过程中要做到将问责的程序、证据搜集的过程在第一时间公之于众并接受广大师生的监督，通过积极建立和完善高职院校内部的民主评议和社会监督机制，确保广大教职工和民主党派人士的知情权、参与权和问责对象的申辩权[4]。

3.4.3结果公开 对问责对象的处理结果也应做好相应的公开工作，并在适当的范围内发布相应的通知通告，适合实名曝光的要敢于指名道姓。这样一来，不仅能够接受全校师生的检验和舆论监督，还能够对问责对象形成震慑，达到对其进行惩戒的目的，同时也教育了其他人。

3.5 构建问责评估机制，促进问责申诉制度完善

高职院校的党风廉政建设问责实践中应引入评估机制，并健全完善问责申诉制度。评估机制应涵盖问责的启动、问责程序的运转过程、问责结果设定等环节。其中，问责程序的运转过程以及问责结果设定是评估的重点。只有这样，才能最大限度地保证问责的合法与合理，并可将评估结果作为改进工作的重要参考。此外，当前高职院校党风廉政建设的问责实践中大多存在问责畸轻畸重的问题。问责之后更是缺少相应的申诉制度。这不仅不利于保障问责对象的合法权益，也不利于问责主体客观公正地实施问责。因此，笔者认为应该借鉴我国行政法领域的申诉制度，逐步完善健全高职院校党风廉政建设问责的申诉制度，最大限度地保护问责对象的合法权益，防止冤假错案的发生，同时也是保护干部的一项重要举措[5]。

[1] 毛泽东.毛泽东选集：第4卷[M].北京：人民出版社，1991:1128.

[2] 邓小平.邓小平文选：第2卷[M].北京：人民出版社，1994:341.

[3] 江泽民.在中央纪委第四次全体会议上的讲话[J].党建研究，2000(4):6-7.

[4] 胡洪彬.党风廉政建设问责制探究[J].党的建设，2015(3):101-104.

[5] 李斌雄，张银霞.基层党组织落实全面从严治党责任及其问责机制探讨[J].探索，2016(1):91-93.