社会保障基金审计研究

王萱

（河海大学公共管理学院，南京210098）

引言

在当今社会发展潮流下，各种社会矛盾交织、激化，人们越来越迫切地希望自己的人身安全、健康等得到有效的保障。其中，尤其是劳动者更加想要并且懂得维护自己的合法权益，而根据马斯洛的需求层次理论，管理者则必须懂得要想实现最高层次的社会承认需求，他就要先满足人的基本需求，即生理健康方面和人身安全方面，这也是社会保障为什么那么重要了。然而，传统的家庭供养和社会保险在当今社会形势下已经不能完全解决社会问题了，于是出现社会保障基金。本文将着重研究社保基金的审计及其保值增值。

社会保障基金管理中，审计这一环节是必不可少的，其在整个社会保障基金筹集和运营过程中能够保证基金财务信息披露的真实性、可靠性及合法性。因为各个单位报告披露的会计信息与国家财政收入、银行资金周转和企业自身运营有着密不可分的关系，所以其信息的真实、合法性关乎整个国家及个人的财政利益。另外，社会保障基金的审计还可以有效促进被审计单位及其经济活动的规范化，监督被审计单位经济行为的合法性，提高会计信息使用的效率，便于管理者对本单位财务做出正确、合理、高效率的决策。

一、社会保障基金审计概述

（一）社会保障基金审计定义

社会保障基金审计，指由专设机关按照法律对国家各级金融机构和各级政府、企事业组织的重大的项目财务收支进行事前事后的专项审查，就是审计机关对社会保障基金发放、社会保障基金管理以及运营机构支付征缴进行监督，要不定期地对基金的支出户、收入户和财政基金情况进行监督。

（二）我国社会保障基金审计范围

目前，我国社会保障基金审计的重点是在社会保障基金运行投资的过程中是否存在基金挤占、挪用、贪污等违纪违法现象。基本内容如下：

1.职工养老保险基金审计。企业职工基本养老保险基金审计，其审计内容主要为养老保险管理部门、社会保险经办机构按法定的项目和标准，及时征收养老保险费，有无转移或隐瞒基金收入；企业是否按规定缴纳基本养老保险费，有无隐瞒工资总额，造成漏缴，有无将个人缴纳的养老保险费在成本中重复列支的情况。

2.失业保险基金审计。失业保险基金审计，其审计内容主要为失业保险管理部门、社会保险经办机构改革是否存在未经有关部门批准，有无擅自改变失业保险费征收比例等问题。

3.农村养老保险基金审计。农村养老保险基金审计，其审计内容主要为农村养老保险管理机构是否按国家有关规定，确保保险费及时、足额上缴，有无挤占挪用等违纪问题，是否将基金与单位经费分户储存，分账管理、专款专用，有无混淆资金的情况，农村养老保障基金的保值增值是否合规合法。

4.医疗保险基金审计。职工基本医疗保险基金审计，其审计内容主要为社会保险经办机构是否依法筹集职工基本医疗保险费。

5.社保基金投资项目范围。基于现行的经济环境及金融政策，社保基金的投资范围已趋于扩大化，其收益率就有望更上一层。以下概括显示的是2001—2013年社会保障基金的各个投资方式和项目。

2001—2003年社会保障基金主要用于投资银行存款、国债、基金、股票、证券；2004—2005年期间社会保障基金投资范围在原来的基础上新增了经国务院财政部与劳动和社会保障部批准的其他投资业务；2006—2007年除境内投资（包括银行存款、国债、基金、股票、证券、信托投资等）以外又新增了境外投资，包括银行存款、外国政府债券、国际金融组织证券、外国机构证券、中国政府或企业在境外发行的债券、银行票据、大额可转让存单等货币市场产品等；2008—2011年，境内投资新增资产证券化产品、证券投资基金、股权投资和产业投资基金等，境外投资新增了用于风险管理的掉期、远期等衍生金融工具；2012—2013年，社会保障基金投资项目范围基本不变，但在投资项目管理方面进行了更严格的限制。

二、国内外社会保障基金审计比较分析

第一，制度和模式。首先，英国、德国、瑞典等欧洲国家的社会保障制度发展较早且现在已较为完备，尤其是英国《济贫法》的颁布最早奠定了社会保障的基础。它们的社会保障政策特色即为“从摇篮到坟墓”的福利国家型社会保障，高水平的保障福利、广泛的覆盖面和保障范围令很多其他国家的公民艳羡，且基金来源于国家的资助、雇主和雇员的共同缴费，而在很多行业几乎是由雇主全权缴费，雇员几乎没有负担。但是这种制度有利也有弊，在这种制度下，国家的财政压力极大，雇主和企业也要承担相当大的经济负担，这很可能会使企业的利益缩水，经济实力也可能相应被降低，从而减小其市场占有率，阻碍了企业未来的发展。其次，美国作为资本主义主要国家之一是不能忽略的。相对于北欧“福利国家型”的强制保障基金制度，美国的社会保障基金制度则较为“自由化”一些，其提供的保障范围也是十分广泛的，人们对一定的项目可根据自身需求进行合理的选择以实现自身效益最大化，其基金投资的风险更小，但收益也更小，其中养老金所占比例最大。然而，我国的社会保障制度发展起步较欧美国家要晚的多，至今还没有完备的社会保障法律体系，现行社会保障基金的审计体系也不够完善。

第二，筹资模式。从筹资模式上看，我国当前的社会保障筹资模式为社会统筹与个人账户相结合，由政府、雇主、雇员三方共同承担缴纳的现收现付制。然而，在当前国际潮流下，社会保障基金的筹集模式应由现收现付制向积累制转变，所以从长远的利益与发展方面考虑，中国当前的模式只能是暂时的，审时度势进行改革才能适应经济、社会的进步。而在国外，美国、新加坡、智利、丹麦等国家的社会保障基金筹集模式都已经或者正在向积累制这种最佳的模式转变。

第三，社保基金审计模式。从社会保障基金审计模式上看，目前国际上大多数的发达国家都采用国家结合民间与内部审计的三效合一的模式。而中国当前的审计模式仍然主要为国家审计，民间审计和内部审计由于发展不够完善，至今还未能最大限度地在其中发挥作用。另外，在国家审计中，每个国家的审计权限、审计内容、审计报告等都是不尽相同的，但相同点是他们的审计覆盖范围都十分广泛。

第四，社保基金审计方法。从社会保障基金审计方法上看，每个国家都各有特色。譬如，德国采用风险导向审计和计算机辅助审计；日本和瑞典都已全面使用计算机审计；在英国，绩效审计更是一大特色；中国则使用联网审计和效益审计。

第五，社保基金审计特点。从社会保障基金审计的特点上看，英国、德国、日本等国社会保障基金审计大多以风险导向为主，严格遵守法律流程，积极运用新型大数据信息化管理技术，强调审计绩效。尤其是英国，同时又有完善的法律体系作为保障实施。而中国则以国家审计为主，审计内容较为广泛，覆盖了社会保障各个方面。

三、我国社会保障基金审计中存在的问题及原因

（一）缺少相关法律的支撑

就目前来说，我国关于社会保障基金审计的相关法律为数尚少，一整套完备的社会保障法更是没有制定，有的仅仅是《劳动法》中的一些相关规定。没有统一的法律约束，我国社会保障部下各分管部门由于利益视角不同，工作难以协调，工作上的冲突又必然会影响到我国社会保障制度的发展和水平的提高。另外，在社会保障基金审计工作方面，很多情况没有法律明文规定很难做出判断和决策，相关管理措施难以执行，进而降低审计工作的效率，影响基金投资、运营，最终损害老百姓的切身利益。

另外，有关法律的体系不完善且零乱，执行力度不够甚至被忽视现象严重。因为法律不完备，一些地方政府出台了地方的相关规定，而这些规定有些过于独立，甚至违反了中央出台的法律法规，不利于地区间社会保障之公平原则的贯彻。

出现这种法律的缺陷是因为我国社会保障较发达国家来说要发展得晚一些，且社会保障体系庞大复杂，各个方面千头万绪，要全部顾及很难做到，只能一步一个脚印谨慎前行。而且我国的人口数在世界排第一，要面对巨大的人口压力，以及制定出适合中国的完备的社会保障法需要学者们仔细调查和研究。

（二）审计技术存在不足，审计效率低

现在我国对于社会保障基金的审计工作还主要停留在最原始的人工审计阶段，这样一来审计质量完全有赖于审计人员的技术水平，审计人员素质若不高，出现账面记载错误，多记、遗漏的概率就大大增加。而且在大数据盛行、信息化时代的今天，仅靠手工审计已经远不能满足时代的需要，更难以从仅仅低层次的账面审计深入过渡到审计问题的披露与修正，提高审计质量的高层次阶段，反而会使得国家审计水平落后于发达国家。

这主要还是因为我国对此意识不够，相关审计软件的开发不足以满足大数据运用的要求，审计人员的相关技术不到位，应该引起足够的重视。

（三）审计不善导致社保基金投资不善，保值增值效果差

目前，实现社会保障基金保值增值是所有参保人员共同关注的重要问题。据统计，截至2015年末，全国社保基金会管理的资产总额19 139.76亿元。事实上，在经济全球化浪潮背景下，通货膨胀时有发生，所以单纯将社会保障基金存入银行已经不再是最保险、最稳定安全的投资的保值增值方式了，其价值可能因为通货膨胀而随时贬低，下表是2000—2013年社会保障基金投资的收益及通货膨胀率情况，整体来看有所上升，但明显受到通胀率和全球经济波动的影响，风险较高。而且，国家社会保障基金审计存在不足之处，审计不能对基金的投资起到良好的监督促进作用，社会保障基金作为关乎民生的基础，在这样的情况下，将直接降低老百姓的生活水平，其养老、医疗、工伤、生育等条件直接下降，很可能成为阻碍社会、经济发展的绊脚石，更是扰乱社会秩序、打破社会稳定的潜在因素。因此，要运转好社会保障基金并提高收益绝不是简简单单投资一个项目那么容易。而影响社保基金投资效率的因素灵活多样，在投资时更要谨慎小心。

社会保障基金历年收益

（四）监督作用发挥不完全

从基金的监督方面上看，当前我国社会保障基金审计做的还远远不够。首先，基金投资和监督主体分工不清，我国没有专门设置社会保障基金投资的监督机构，其内部运营状况的透明度也不高，资金所有者对于自己资产的去向不明确，这就容易滋生腐败，是问题的关键所在。其次，对基金投资的监督缺少相关法律手段，社会公众也并不能踊跃地参与监督。

问题的原因在于，国家和民众对社会保障基金审计的监督还不够重视，没有参与基金监管的意识，相关工作部门玩忽职守，缺少长远发展的目光。

四、针对社会保障基金审计问题的对策和建议

第一，加快相关法律体系建设。为了统一社会保障基金审计执行的法律依据，应对审计执行过程中可能出现的各种情况，使之有法可依，提高审计工作的合法性并确保各个部门、地方工作准则和宗旨的一致性，同时也是促进和健全我国社会保障相关的法律机制。要求有统一的标准，能够对现行的法律法规起到良好的补充作用。

第二，促进社会保障基金审计的信息化建设。目前，数据信息化已经是大势所趋，为了适应世界信息化发展，我国的社会保障基金审计也必须进行信息化改革。传统的人工审计已不再适合、满足当代社会保障基金数据的审计要求，只有实现审计信息化，才能提高审计质量，促进我国审计工作改进和完善，提升基金投资效率，实现基金保值增值，社会保障审计向国际化靠拢。

第三，针对扩大化的基金投资范围相应扩大审计职能范围，做到全方位、高质量覆盖。在全球化经济潮流下，要实现社会保障基金的保值增值，必须严格防范风险并扩大投资。因而社会保障基金审计的职能范围也须相应扩大以适应其投资的扩大化，不能再局限于基金的收缴、支出的审计及其操作运营是否合法规范，应根据扩展的投资项目逐步提高审计手段，全方位监督投资。

第四，加强各责任主体对审计工作的监督。当下出现很多社保资金的贪污、挪用等违法案件，其数额之大，令人咂舌。说到底，还是社会保障基金审计监督力度不够才给了心术不正之人以可乘之机。我们应明确各个监督主体及其责任范围，也就是要坚守各自的岗位，相互协调，相互补充。首先，要专门设立监督机构，安排专业人员进行监督工作；其次，社会保障基金投资方在其内部也应设立内部审计，从投资源头监督管理；最后，要加强社会公众参与监督的意识，使社会上下一心，共同收益。

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