对独树一帜且难以复制的新加坡社会保障制度的几点思考

刘翠霄

(中国社会科学院法学研究所，北京 100009)

新加坡的社会保障制度是在 1955年英殖民地时期建立起来的，当时殖民者只为政府公职人员建立了退休养老计划。1965年新加坡独立以后，以李光耀为首的政治精英们把改善民生作为执政的重要理念和目标，并致力于建设一个人人相互尊重与关怀、充满爱心与凝聚力的和谐社会。李光耀曾强调指出：政府的责任是确保经济成长和全体人民都享有良好安定的生活，你们的子女应得到更好的教育和更高的技能，更好的社会和医疗设施。我们应朝向一个更公平和更平等的社会迈进，使每一个人照自己对社会的贡献，取得一份公平和应有的报酬。与此同时，新加坡政府倡导“自强自立、自力更生、立足于依靠自己和自己的家庭来解决自己的保障问题。”基于这样的理念，在考察欧美及其他国家社会保障制度经验的基础上，政府确定建立适合新加坡国情的自助性的（涉及生、老、病、死、残、贫困、住房、教育等）生活风险和促进人的全面发展的保障体系。经过几十年的不懈努力，到目前已形成完整的包括社会保险、社会福利和社会救济在内的制度体系。20世纪末，全世界已有172个国家和地区建立起社会保障制度，占全球183个国家和地区的 94%[1]79，而唯有新加坡的社会保障制度被国际上研究社会保障问题的（经济学界、法学界、社会学界、公共管理学界等领域）学者称作独树一帜且难以复制的社会保障制度。

一、权威主义政治体制是政府推行独特的社会保障制度的关键

新加坡的陆地面积为710.3平方公里，2010年6月底人口总数为508万，属于城市型国家。显然，地域小、人口少的国家，在社会治理和动员方面较大国要容易得多。但更为重要的是新加坡的权威主义政治体制，是政府推行低福利、低消费的社会保障制度的关键。新加坡历史上形成的宗法式的社会治理传统，深刻地影响着当代政府的社会治理方式和民众的政治观念。从 1965年至今，人民行动党在议会中一直居于支配地位，使其意志能够在全国范围畅行无阻。虽然资本主义工业在新加坡有了长足的发展，形成了一支庞大的工人阶级队伍，但是工人阶级从未成为社会政治生活中独立的政治力量，从而难以对社会政策的决策产生实质性影响。新加坡实行的权威主义政治体制的特征是，统治者与被统治者的交流方式是自上而下的，行政管理方式则是控制式的。与权威主义政治体制相联系，政府对国民经济的规划、管理、调控的干预手段强硬而有力。权威主义体制能够保障政府决策不受任何社会利益集团的影响，从而制定出长远的发展规划并运用各种政策手段来保证目标的实现。具有收入再分配功能的社会保障制度是国民经济全面运作的产物和经济政策重要组成部分，新加坡政府从自由主义的“小政府，大社会”的古典经济理论出发，实行向低收入者提供经济援助以满足其基本需要的保障模式，并尽可能地避免政府在社会福利中承担较多的责任。尽管新加坡已建立了代议制政治体制，但国民在社会政策制定方面参与程度低，民众意志在国家社会政策制定过程中也不具有直接的影响力，而政府对公共事务的安排具有更大的主动权，在经济社会发展过程中发挥着主要的推动作用。因此，新加坡的社会保障制度在很大程度上是政府意志的产物。

二、自我负责是建立社会保障制度的基本理念

新加坡公开声称他们不想成为福利国家，因此，始终信守经济自由主义理念，对社会福利的设计总体上遵循低供给的原则，倡导人们自力更生地去改善自己的生活状况，以免产生对政府和社会的过度依赖。依靠自己的储蓄和继续工作的收入来应对生活风险，而不是靠下一代的慷慨照顾，是新加坡社会推崇的价值观。与欧美国家一部分人靠福利生活的状况相比，新加坡的社会保障制度有其一定的合理性，如吉姆·罗沃所说：“东亚政府拒绝保护人民正是东亚经济发展如此之快的主要原因，也是东亚在一个技术和经济加速变革的世界中的最大优势之一。”①吉姆·罗沃.东亚的崛起[M].上海：上海人民出版社，1997：367。转引自：顾俊礼.福利国家论析[M].北京：经济管理出版社，2002：345。事实证明，经济发展带来的人们生活水平的提高，才是最大的社会福利，最重要的社会保障。在经济发展水平还没有达到一定程度时，为具备劳动能力的人提供不需要经过努力和劳动就能够获得生活所需，就会降低人们的责任心和进取精神。新加坡政府认为，重视为劳动者提供各种机会，鼓励个人通过自力更生获取薪酬，才是最根本的社会保障措施。

新加坡反对实行西欧式福利制度，认为，政府的主要责任是教会人们怎样捕鱼，并给人们送去鱼网，而不是直接将鱼送给人们。正如新加坡前副总理拉惹勒南所说：“我们要让人民懂得，政府不是一个慈善机构。每个人只能得到他自己的劳动所得……我们要把福利减少到最低限度，即只限于残疾人和老人。对于其他人，我们只提供一个平等的机会，让他们自食其力。”②顾俊礼.福利国家论析[M].北京：经济管理出版社，2002：339；李健.新加坡社会保障制度[M].上海：上海人民出版社，2001：5。由此可见，新加坡在社会保障的价值取向上信守的是经济自由主义，遵循的是低供给的规则。

1990年，吴作栋继任新加坡总理，他针对反对党认为人民行动党的政策“缺乏人情味”的批评，对社会保障政策作了适当调整，使其更富有“温情”。但是，政府通过充分就业的措施实现国民对生活风险的“自我负责”的指导思想在对政策进行调整时却没有改变。2006年11月，李显龙总理在国会演讲时仍然强调：“要保持经济增长并且让国民享受经济增长的成果，要坚持三点原则：第一是不断创造和扩大财富，而不是在原来的小规模上再分配；第二是实行自助或家庭互助而不是依赖社会福利；第三是为我们自己储蓄，按自己的方式支配，而不是享受由他人纳税提供的福利。”可见李显龙总理仍然坚持“政府只是最后的保障底线，但政府在提供支出和决定支出大小时还必须考虑你是否有贡献……我们只帮助那些自助者。”①参见：李健.新加坡社会保障制度[M].上海：上海人民出版社，2001：6。

三、采取独特的中央公积金制度模式

1955年通过《中央公积金法》建立起的中央公积金制，是一个集中管理和强制性程度都非常高的社会保障制度，也是政府对经济进行干预的重要方面。这项制度得以在新加坡实行，是因为新加坡政府具有高度的社会控制能力，可以保证雇主和雇员都能够按时并足额地缴纳公积金，且政府不为公积金账户提供津贴，从而最大限度地节省政府在社会福利方面的开支。据统计，1997年，新加坡福利支出仅占政府总支出预算的 1.8%，约占当年国民生产总值的 3‰[1]25。在中央公积金所有投资计划中，所有项目都由政府高度控制，不得对外国资本开放，以保证公积金资金不断增值，由此保证中央公积金制度得以持续稳定发展。

相比欧美等国家采取的分散化管理体制，新加坡的公积金实行集中管理，不但效率高，且成本低。中央公积金管理机构是独立于政府、自负盈亏的机构，管理费用来自公积金积累余额的利息及其下属产业利润，机构工作人员的工资也不由政府提供。1999年财政年度，公积金运营成本仅为其资产总额的0.07%和年度缴费总额的0.5%[2]39。由于新加坡政府除劳工部制定社会保障政策并监督其实施以及审计部门每年对公积金收支进行审计之外，其他政府部门不染指社会保障事务，这既有效遏制了腐败行为，又保证了制度的高效运行。

随着经济社会的不断发展，新加坡政府对公积金的使用范围进行了多次修改和拓展，目前它覆盖了所有公共部门和私人部门的职工，而雇主和自营业者也可以自愿决定是否参加公积金制度。公积金制度成为新加坡社会保障制度的主体，已由过去单一的养老保障发展为以下三类保障：一类是主要用于购买政府租屋的普通账户，该账户还可用于偿付本人及子女教育贷款、购买政府或私营企业股票和债券，甚至可以将普通账户存款转拨至父母或配偶的退休账户，普通账户存款占到公积金总额的72.5%；第二类是用作养老金或完全丧失工作能力时生活保障以及特殊情况下的应急支出的特别账户，该账户占公积金总额的10%；第三类是用作公积金成员及其家人医疗住院费用的保健储蓄账户和满足大病治疗支出需要的“保健双全计划”和“增值保健双全计划”，该账户占公积金总额的17.5%[1]41。公积金制度将个人努力程度和公积金存款数额以及能够获得的社会保障待遇紧密地联系在一起，极大地激励了人们自立自强、勤奋工作，为自己和家人创造丰衣足食生活的优良国民意识。

据中央公积金局统计，1955年中央公积金会员只有18万人，到了2006年公积金个人账户拥有者已高达310万人，占人口总数的86%[2]36；1996年，公积金存款总额达到725.67亿新元，是新加坡1965年独立时公积金总额的1 623倍[3]335；到了2008年，中央公积金存款额高达1 513余亿新元[4]43。

中央公积金局统一运营积累起来的巨额公积金，增强了政府在经济上的宏观调控能力，促进了经济发展。中央公积金结存的储蓄基金占社会总储蓄额的1/3，其中有80%用于购买政府的有价证券，少量投资在短期证券上。从1995年至1997年期间，新加坡的储蓄率、投资率、GDP的增长率三年的平均值分别为 53.1%、36.7%、8.0%，居东亚国家和地区榜首，这就意味着高储蓄转化为高资本形成，从而带来了经济的高速增长。与高储蓄相对应的是低消费，新加坡的社会总消费是东亚国家和地区最低的。总投资和总消费对GDP增长的平均贡献率分别为5.6%和3.7%，对于资本相对短缺的新加坡来说，这种以牺牲消费来增加储蓄是促进资本积累，从而推动经济快速增长的有效办法。而这种强制储蓄型中央公积金制是通过强势政府的权威来保证的，是符合新加坡国情的制度选择。

四、社会保障的目标较先定位于“居者有其屋”计划上

在西方国家，或者是将市场作为住房资源的唯一分配者，政府极少干预，如北美的住房政策模式；或者将提供住房的任务纳入国家福利政策体系，保障每个公民的住房权利，如欧洲大陆和斯堪的纳维亚半岛的多数国家。而在经济高速增长的新加坡，政府则倾向于采取强力干预和市场主导消费相结合的住房政策，表现出政府和市场之间的关系与西方国家的明显差异。与世界大多数国家首先将社会保障制度目标定位于关注和解决收入性保障不同，新加坡政府将社会保障的目标较先定位于“居者有其屋”计划上。1964年，李光耀总理提出：“我们将全力以赴去达致我们的目标：使每一个公民的家庭都拥有自己的家。”1968年，修订后的“居者有其屋”计划规定，公积金会员可以利用公积金账户中的存款交付20%的购房首付款，也可以在20年内利用每月缴纳的公积金分期偿付购房贷款。政府对购房者的资格也从低收入者扩展到中等收入者，政府利用迅速回笼的公积金，筹集更多建造组屋的资金。以政府分配为主、市场供应为辅的新加坡住房政策，使得公共住房在住房领域居垄断地位。虽然私人住宅和商品公寓在2007年时占比达到22%，但由政府修建和分配的政府组屋仍占到80%以上；人均居住面积由1959年的3.3平米增加到目前的15平米，居亚洲之首[1]36。从1960年至2007年将近50年间，政府共提供了98.7万套组屋，至今政府每年仍将国内生产总值的9%用于国民住房建设。到2008年3月，居住在政府租屋的人口约占总人口的82%，其中94.7%是组屋的产权人，另有5.3%的低收入家庭居住在政府提供的廉租房中[4]89。房地产业的兴旺不但解决了居民的住房问题，而且成为国民经济发展的重要支柱，带动国民经济持续稳定发展。强制性的公积金制度、各项优惠政策和津贴制度，保证了绝对多数国民买得起房、住得起房。可以说，新加坡是世界上唯一一个实现了“居者有其屋”目标的国家。

五、制度设置深受中国传统儒家文化影响

在新加坡，尽管工业化进程也导致家庭和社会结构的变迁，但是，由于历史文化的深刻影响，新加坡政府仍然强调家庭在社会保障中的作用，强调以家庭为中心维护社会稳定和经济发展。虽然东亚国家和地区都受到儒家价值观念的影响，但只有新加坡是唯一由政府倡导儒家价值观的国家。李光耀总理将“家国同构”的儒家思想渗入福利制度建构中。新加坡社会以华人为主，儒家文化使新加坡人对仁慈的家长式政府具有认同心理，家庭是社会的基本单位，家庭和谐友爱是社会稳定的基础，已成为社会共识。李光耀总理十分推崇三代同堂的家庭模式，并且强调决不让三代同堂家庭分裂，必须保存这种珍贵的家庭结构。政府也一再强调以家庭为中心维护社会稳定。以家庭为中心的理念基本都体现在了社会福利制度中，例如，“保健储蓄计划”、“健保双全计划”、“最低存款填补计划”等政策规定的内容，都使得公积金会员在保障自己的同时，也惠及到配偶、子女和父母，使家庭成员之间的社会福利利益紧密相联，增强了家庭凝聚力，提高了社会稳定性。政府将倡导和鼓励维系家庭的社会功能作为社会政策的重要内容，通过社会保障制度为年轻人提供更多履行赡养父母义务的途径，使家庭成员仍然承担着赡养和照顾老人的主要责任。这种以家庭为中心处理社会问题的方式，有助于建立有凝聚力、有爱心、有人情味的温暖社会[5]。缘于华人文化传统中的家庭保障，为新加坡推行独特的社会保障制度奠定了稳定且可靠的社会基础。

六、新加坡社会保障制度实施的社会效果

新加坡卓有成效的社会保障制度的实施给国民生活风险提供了可靠保障，进而对新加坡经济社会发展产生了积极影响和推动作用。

首先，强制储蓄型社会保障制度已覆盖到新加坡所有居民及其生活的各个方面，实现了秉持儒家理念治国的李光耀总理所设想建立的“老有所养、病有所医、住有所居、矜寡孤独废疾者皆有所养”理想社会的目标。

其次，定位于“自我负责”的制度设计理念，保证政府只把用财政资金提供经济援助的对象集中在确实无法自存的真正贫困者的身上，以及为公务员缴纳50%的公积金方面。由于政府没有沉重的社会福利财政负担，就能够把更多的资金用于发展经济、创造更多就业岗位、国民得到更多的工资收入上，进一步使国民“自我负责”成为可能。

第三，强制储蓄计划使中央公积金始终处于“高储蓄、高积累、高增长”良性循环过程中。国民在中央公积金局的储蓄额占到国内生产总值的将近50%，中央公积金局用公积金购买政府债券，政府利用由此获得的资金投资于建设政府租屋、桥梁道路、信息网络、港口码头、医院学校等国家基础设施，解决了国家在经济建设中资金短缺问题，推进了国家经济高速发展。经济高速发展带来国民收入增长，即使在公积金缴纳比例在40%的情况下，会员缴纳的公积金数额相应增加，公积金存储规模也随之扩大，这不仅没有对国家的经济发展产生太大影响，反而为国家建设提供更充足的资金来源。李光耀总理曾自豪地说“我国从来未曾负债”。

第四，公积金制度是政府对国民经济进行宏观调控的有效手段。在经济快速发展阶段，企业经济效益好，职工工资水平高，个人消费欲望增强，为了防止通货膨胀的发生，政府提高公积金缴费率，使会员收入增加部分以公积金的形式储存起来。这样一方面抑制过度消费和由此带来的通货膨胀，另一方面增加公积金储存和国家投资建设的资金；而当经济发展处于低迷状态时，政府下调公积金缴费率，减轻企业负担，降低企业成本，在职工收入不降反增的情况下，社会购买力旺盛，推动经济复苏和发展。具有强制性长期储蓄特征的公积金成为政府控制宏观经济发展的有力杠杆。在具体政策设计上，政府在为低收入阶层以及老弱病残者提供经济援助以实现社会公平的同时，在医疗、住房、养老等社会福利项目上都规定了有差别的待遇，这又体现了效率优先的原则。

第五，与其他国家一样，新加坡政府扮演着社会保障事务最终责任主体的角色[6]338。政府负有担保公积金价值、偿付公积金贬值损失的义务[2]38。政府还对组屋的销售实行优惠，组屋售价依据中低收入阶层的承受能力而不是成本来确定，在出现亏损情况时，经政府核准后从财政预算中给予补贴[2]52；1997年，新加坡教育支出占中央政府支出的18.82%，远高于美国教育支出占中央政府支出1.76%的水平。教育支出仅次于防务开支（28.9%），而高于一般公务开支（13.32%），说明新加坡在自然资源匮乏的国情下，将对人力资源的投资放在了重要地位，政府在发展教育事业，改善人力资本素质，从而提高个人和社会的经济竞争能力方面承担了较大的责任；新加坡虽然实行自我负责的医疗保障制度，但是，政府通过举办公立医院和为患者提供门诊津贴和住院津贴，来承担一定的经济责任，政府用在这两个方面的费用占到国内生产总值的 4%，远低于美国15.3%的比例，而国民的人均预期寿命达到81.98岁，居世界第三位，又远高于居世界第49位的美国人均 78.11岁的预期寿命[7]6-7，由此实现了政府奉行的确保每一个国民都能得到良好的和可负担得起的基本医疗服务的理念。2003年，政治经济风险顾问公司把新加坡评为世界医疗体系优越性名列第三的国家。据2007年IMD世界竞争力年报，在对55个国家卫生基础设施比较中，新加坡名列第三[4]164。新加坡注重家庭和个人自助以及资产累积的社会政策，让国家花比较少的钱却为国民买到健康和长寿的经验，值得其他国家研究和借鉴。

当然，与其他任何事物一样，新加坡的社会保障制度也不是完美无缺的。学术界认为目前的主要问题如下：首先，中央公积金制在缩小贫富差距上没有发达国家制度的力度大，这是由公积金制筹资模式决定的；其次，较高的缴费率加重了企业的负担，削弱了企业在国际市场上的竞争力，尤其是一些出口型企业受到的不利影响更大；第三、公积金制抑制内需，影响经济发展；第四，进入老龄化社会后，公积金应对风险的能力在降低；第五，虽然政府对公共住房投资计划、社会救济计划、保健双全计划给予补贴，但总体说来，政府财政在社会保障中的支出是比较少的。

七、对新加坡社会保障制度性质的讨论

在对新加坡社会保障制度性质的认定上，学术界有不同认识。例如，有些学者认为，强制储蓄型社会保障制度虽然能够起到为生活风险提供保障的作用，但它与传统的体现“集中风险”和“社会正义”的社会保障制度没有任何关系[7]302，因而不属于由国家提供福利的制度。在资金积累模式中虽有政府的作用，但却不存在大规模的收入再分配和政府社会转移支付，国家在社会福利中的作用相应要低得多，因而不属于由国家（通过政府）承担最终财政责任的社会保障制度[3]112。

笔者认为，虽然中央公积金局是一个隶属于劳工部的、具有半官方性质的自负盈亏的独立法人机构，中央公积金也完全独立于国家财政预算系统，但国家财政仍然承担着对社会救济、社会福利项目的直接拨款责任，甚至还为社会保险基金给予适当补助。在中央公积金制度之外，政府通过财政转移，建立了一系列旨在改善低收入者生活状况，缩小社会贫富差距的社会福利制度，例如住房补贴、生活救济、教育补贴、医疗补贴、儿童补贴、交通补贴、就业服务以及武装部队补助等。这说明，新加坡的中央公积金制度与其他国家的社会保障制度在最本质上是一致的，即国家财政对社会保障制度负有最后的财政兜底责任，而这个本质特征是社会保障制度与纯粹采取等价交换的商业保险以及慈善机构、非政府组织等民间组织所进行的救助活动的根本区别。

采取个人账户的中央公积金制虽然互济性差，但不能因此抹杀它的福利性，对于公积金成员而言，国家免税和企业分担缴费责任，都表明公积金成员所得大于他们缴纳的公积金，公积金制的福利性昭然若揭[6]264注释①。政府对公积金的支持不仅表现在对雇主和雇员所缴纳的公积金免征所得税，当公积金出现贬值损失的情形时，政府通过提供财政补偿，以担保公积金的价值。社会保障制度是政府行为，除了政府制定社会保障法律，规范社会保障事务，设立社会保障事务管理机构外，当社会保障资金入不敷出时，政府承担最后的财政责任，以保证社会保障制度持续稳定推进，经济社会有序稳定运行。新加坡在社会保障方面的政府财政支出比重，由1972年的3.9%增加到了1991年的8.2%[4]6，说明新加坡的中央公积金制度与其他国家的社会保障制度一样，也是为国民生活风险提供经济保障的行之有效的社会安全制度。

新加坡的中央公积金制度解决了“住有所居”这个老百姓集一生储蓄才能解决的问题，确实令许多国家的人民羡慕和赞叹不已。而且，公积金会员通过抑制现实消费为具有不确定性的明天做好物质上的储备，或者说把人生最被动的老年阶段的风险一点点分摊在年轻力壮阶段，在某种程度上说是具有远见的未雨绸缪之举。在国际社会和学术界对新加坡的社会保障状况评价不是很高的情况下，新加坡完善的住房制度、教育制度、医疗制度成为璀璨耀眼的明珠吸引着世人的眼球。新加坡社会保障制度是独具特色且难以复制的国民生活风险防范和保障机制，确是被国际社会和学术界所公认的。