福建省自贸区台籍员工养老保险转移衔接制度探究

郁清清

(福州外语外贸学院工商系，福建福州 350001)

2015年，福建自由贸易试验区正式建立。随着自贸区内台资企业数量的不断增多，台籍员工的逐渐增加，台籍员工的流动性越来越大，与此同时，台籍员工的健康保健和养老问题也日益凸显，两岸分隔和不同的养老制度己经无法满足福建自贸区对台籍员工的流动需求，也影响着台籍员工来自贸区工作、定居的积极性和自贸区的人力资源的合理配置。

一、福建省自贸区台籍员工养老保险转移衔接的背景分析

（一）福建省自贸区台籍员工的流动性增大

2014年12月12日，国务院决定设立中国（福建）自由贸易试验区，包括了福州片区、厦门片区和平潭片区。这三大片区域捆绑在一起，构成了“一区多园”的福建特色的自由贸易试验区,所负担的主要任务就是承接海峡两岸，对接宝岛台湾。既承担着加强闽台经济、贸易、文化等多方面合作以及人才交流的任务，还背负着促进海峡两岸实现平统一的政治使命。总计面积达到约118.04平方公里，其中分布为平潭区域43平方公里、厦门区域43.78平方公里、福州区域31.26平方公里。平潭自贸片区的重点建设是自由港和国际旅游岛，处于整个福建自贸区的核心位置，目前已有261家台资企业进驻，是两岸经济贸易文化交流的重要平台。结合平潭的部分超国民待遇政策，与台湾“六港一空”自由经济示范区对接，使其成为具备一定国际竞争力的特色产业群聚区[1]。福州是自贸区和国家级新区，又是地理上距离台湾最近的省会城市，将着重进一步深化海峡两岸的经济贸易文化合作和人才交流，着力探索全面开放的政策制度创新，打造“海上丝绸之路”的战略枢纽城市形象。福州片区和新区结合在一起进行统筹发展规划，重点发展电子信息、生物科技、精密机械、现代金融等产业[2]。与金门岛只隔一海的厦门片区地理上位于福建省的东南部，总面积是三个区域中最大的，也是福建最大的园区。厦门旨在建立现代服务业等新型业态，其中，两岸的经贸交流中心着眼于推进研发高新技术、信息消费、临空产业、国际贸易、金融、专业服务、邮轮经济等新兴产业和高端服务业；东南国际航运中心则重点放在促进航运物流、口岸进出口、保税物流、加工增值、外包服务、大宗商品交易等现代临港产业的发展[3]。

从福建省工商局获取的数据列示，自2015年4月21日正式挂牌日起截至到2016年3月31日止，福建自由贸易试验区新入驻的台资企业累计达到 699家，譬如在平潭片区，截至到 2016年1月就已有250家商户，台商占到了其中的64%之多。合同台资金额达到12.82亿美元。仅仅在挂牌初期，2015年4月至7月的短短期间内，福建自由贸易区内新入驻的台商企业共达146户，注册资本达到23.54亿元之高，分别比上年增长80.25%和41%。从产业结构上分析，在入闽新成立的台企中，2015年的前三季度里第三产业发展最为密集，新增台企135户，占比达84.83%之高，闽台两岸之间的跨境人民币结算量也达到了707.57亿元之高，同比增长了103.07%[4]。福建自贸区对台湾居民开放的行业包括水果种植、牲畜饲养、纺织业、音像制品及电子出版物零售等129个行业，尤其是平潭自贸区具有居住功能的海关特殊监管区域，人流增速已经超过厦门，是两岸同胞共同生活的宜居区，也是台湾同胞“第二生活圈”。2015年来福建的台湾创业青年已经达7万余人，2016年，每月近6万人次往返两岸。

（二）福建自贸区台籍员工养老保险的非流动性带来的权益损失

人力资本流动是经济发展的持久动力，台籍员工的自由流动是促进福建自贸区经济建设的重要前提。台籍员工的自由流动既包括位置空间的物理流动，也包括养老权益在内的劳动权益的流动。只有物理流动与权益流动匹配对应，才能实现福建自贸区的人力资本流进与稳定。

当前较大规模的台籍员工的流动，因为制度的分隔和不同，难以得到完整的养老保险权益保障，从而使得台籍员工的流动因为养老权益得不到保障的顾虑而受到限制，劳动力流动的社会价值受到损失。根据权益损失的程度，可分为权益的全部损失和部分损失。

养老保险权益的全部损失，是指台籍员工因为在福建自贸区工作后因养老保险的非流动性导致无法享受养老保险待遇所招致的损失。养老保险的流动性是经济流动性的客观需要，是台籍员工在福建自贸区工作有权利享有基本养老保险权益，且权益的享有具有连贯性，包括养老保险关系的顺畅流动和养老保险权益的无损失携带。权益的全部损失通常是因为变换工作地点后因为制度问题而被退出养老保险体系或因为最低缴费年限在两地均不足而结束养老保险关系等情形。

养老保险权益的部分损失，是由台籍员工因到福建自贸区工作而产生。台湾地区实行不同于大陆的政治经济制度，自贸区内的台籍员工虽然工作地点在福建，但因养老保险制度的不同而造成的前期或后期己履行的缴费权益的废弃。这种部分损失大凡由于参保者在多个养老保险制度或项目之间或不同的地区进行流动时产生的[5]。福建自贸区作为流入地也只承认己参加的养老保险但却只给付所在期间的养老保险权益，这种制度的不衔接，会导致养老保险权益损失。

福建自贸区的“自由”自然也包括劳动力流动的自由，劳动力流动不仅为自贸区企业提供了充足的劳动力，也为流出地和流入地提供了更合理的资源配置。基本养老保险作为人力资本自由流动的配套权益，体现了人力资本市场的自由开放，也衡量着社会文明进步的程度。但养老权益的非流动性和损失降低了劳动力的流动性，成为自贸区人力资源流动的障碍，影响福建自贸区经济的活力。因此，福建自贸区建立台籍员工养老保险的转移接续制度势在必行。

二、欧盟区养老保险转移衔接制度的经验

欧洲联盟是由欧洲共同体逐步发展来的，既是政治实体又是经济实体、在世界范围内是有着深远影响的区域一体化组织，截止2016年6月24日，欧盟共有28个成员国。因每个国家历史发展过程不同，民族之间的文化渊源差别较大，导致了欧盟各成员国间的社会福利政策也不一致。例如，瑞典、芬兰、丹麦和挪威等国家奉行的原则是国家政府提供“从摇篮到坟墓”的全方位社会福利保障，是福利国家的典型，而德国强调以政府主导的政府福利制度，并将此影响带给了荷、卢、奥、法等成员国。总体看来，欧盟成员国之间在养老等社会保障制度的覆盖面和保障质量上差异较大。

为了应对政治经济与社会结构的变化，促进经济全球化和区域一体化的发展，顺应经济发展客观需要的人才流动、劳务交往，欧盟实行了开放性协调的养老保险政策，推进欧盟区域的养老政策向欧盟拟定的类似目标逐步靠拢，以此来实现各成员国养老政策的趋同[6]。基本做法是，以欧盟公民资格制度作为基础，确立“渐进覆盖、参保期累计、比例分担”等指导原则，为区域内提供跨国劳务的劳动力提供养老制度保障，并使得相关保障制度能得到最大范围合理化的应用，能为广大欧盟公民在最大程度上接受。

（一）建立欧洲公民资格制度

处于欧盟内从事跨国提供劳务的人员，欧盟社会保障政策的根基是欧盟公民资格制度。“作为一种多层次管治系统下的公民资格，欧盟公民资格制度将其成员身份归属于一个由多个民族国家组成的国际机构而非单一、特定的民族国家。”[7]欧洲公民身份的建立是向一类全新的政治概念迈出的至关重要一步,超越了由民族国家定义的传统上的政治概念范畴①Wiener A.Constitution-making and Citizenship Practice-bridging the Democracy Gap in the EU? [J].Journal of Common Market Studies, Dec.1997, 35(4): 604; Ulich K.Press: Problems of a Concept of European Citizenship [J].European Law Journal, 1995, 1(3): 280.。欧盟公民资格制度就是指欧盟每一个独立主权国家的公民同样是欧盟的公民，欧盟作为一个集政治、经济于一体超越于国家之上的实体，以非歧视原则为基础，平等的对待每一个成员国及其成员国的每一个公民。以公民资格作为理论基础，协调流动劳动力就业及他们的社会保障问题并推动一体化进程，欧盟创造性地提出了欧盟公民这一超区域的国民资格的公民概念，使超出了单一主权国家范围的劳动力转移就业问题在欧盟成员国内被纳入到一个超民族共同体内进行协调处理，做到最大程度的对转移劳动力进行社会保障的覆盖[8]。

（二）名义缴费账户制度

“名义缴费账户制”（Nominal Defined Contribution；NDC），即每个参保人对应一个人账户，该账户个人可以操作缴费及相应的利息累加，但该账户中并没有真实的资产，只在退休领取养老金的过程中，个人账户才会被做实并予以年金化。这种“名义账户”制，因为给付水平的确定较为容易而导致具有很强的“便携性”，便于个人在欧盟之间某一区域工作却又可以在另一区域退体。同时，基于没有实际基金积累的名义账户形式，由政府或准政府组织管理，转制成本也较低，在增加养老金制度激励性的同时，并没有增加参保人的投资风险，是一项解决区域存在的养老“双重问题”的制度安排。在NDC制下，退休后养老金的所得以退休时个人帐户中的名义资金为基础，并根据工人在不同年龄段的生活所需而有所增加，同时会随经济和社会的发展和物价水平而相应调整，养老保障的安全性较高，消除员工流动的顾虑，利于欧盟实现统一有序的流动性劳动力市场[9]。

（三）各区域的职权责制度化

欧盟在协调各成员国之间养老保险关系转移与养老保险待遇申请、发放时清晰地划分各个统筹区域所享有的权利及其所需要承担的责任。

相对于共同体欧盟而言，每一个成员国都是一个单独的养老金统筹区域，跨国性的流动劳动力必然涉及到各个统筹区域的权责以及利益问题。欧盟仅从宏观层面进行协调各成员国的养老保险转移衔接关系，并不干涉属于各成员国内政的养老保险政策的制定。从统筹欧盟各个成员国内保险政策区域一体化的目的出发，不仅设定了如上所述的欧盟公民资格制度，使得每一位欧盟公民在享受养老金待遇权益方面得到平等的对待,并通过一系列具体、具有执行性的实施细则来确保成员国间跨国性流动力的养老保险关系完整性接续，养老基金权益如实性累计，养老金待遇能得到及时性发放。在协调成员国间的养老保险转移政策时，欧盟不仅清晰的划分了各成员国统筹区域间的职权责，而且还做到切实保障流动性劳动力既得的合法权益。

三、福建自贸区台籍员工养老保险转移衔接制度的建构

（一）中国大陆地区与台湾地区基本养老保险制度形成的背景及差异

现行的大陆养老保险制度内容主要由三方面组成：基本养老保险制度、补充养老保险制度、个人储蓄性养老保险制度。在2015年之前，基本养老保险制度分为城镇职工基本养老保险制度、机关事业单位养老保险制度、城乡居民养老保险制度三大主体结构。2015年1月14日，中华人民共和国国务院以国发[2015]2号发布《关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》。该决定实现了统一：即机关事业单位与企业等城镇从业人员统一实行社会统筹和个人账户相结合的基本养老保险制度，都实行单位和个人缴费，都实行与缴费相挂钩的养老金待遇计发办法，从制度和机制上化解一直以来“双轨制”存在的矛盾。完成了曾经所谓的“双轨制”（即机关事业单位在岗工作人员不缴交养老保险于退休后依然可以享受正常的养老保险金，而企业单位在岗工作人员必须缴交养老保险于退休后才能正常享有养老保险金）向“单轨制”的转变，即无论机关事业单位员工还是企业的员工于在岗时均需按规定缴交养老保险费，退休后才有权享受养老保险金。养老金“双轨制”在制度上的取消，是我国养老保险制度在发展与改革历程中取得具有深远意义的阶段性成果。在此基础上，形成城镇职工和城乡居民基本养老保险并行的两大制度平台，并可相互衔接，从而构建起完整的城乡养老保险制度体系。

整个台湾地区的养老保险制度所包含的内容，在经过了不懈的探索改革和长期的持续推进，自 20世纪开始已经逐步建立起比较成熟的覆盖社会各级阶层和各类人群的全面养老保险制度。现行的台湾养老保险制度走的是“多元-面覆盖”模式[10]。该种模式下的养老保险保障范围比较广，保障内容也比较全面，模式框架主要由公教人员养老保险、军人养老保险、劳工养老保险、“国民”年金养老保险、农民养老保险等这几部分构成。总体上也可以将其分为两个层次，首层即是社会公共年金，也就是最后由政府为主承担保证支付责任的各类社会保险，台湾有职业的成年人必然囊括其中，依据职业种类的不同，分别涵盖在公教军社会保险或劳工社会保险等各类社保中。台湾居民若遇上失业从而丧失参加劳工保险资格的，台湾的劳工保险局会主动的终止其原有的劳工保险账户，同时将之转换到“国民”年金保险账户。可见台湾地区第一层养老保险体系涵盖率高，可以说达到了百分之百[11]。第二层次是法定职业退休金制度，包括公教军人员退抚基金、政务人员离职储金、劳工退休金以及聘雇人员离职储金、“国营事业”退抚制度、私立学校教职工退抚制度等各种退休金[12]。需要说明的是，农民保险中并没有如公教军养老保险和劳工养老保险一样包含了两个层次的保障，农民与其他没有享受社会保险的公民没有职业退休金这一保障，他们只有最基本的养老保险。另外，自愿性的养老制度可以作为对以上两大层次养老保险制度的补充，如个人储蓄以及商业保险等。除了以上几种的养老保险制度作为保障外，针对中低收入的这部分老年人，台湾还有提供给他们必要的社会福利且毋须缴费。包括符合条件的人群的固定金额和期限的给付、中低收入的老年人生活津贴、对无法负担全民健保费用的老年人补助以及针对生理障碍老年的特别照顾津贴等。在一定的条件下，老年人不用缴纳任何费用也可以享受到这些津贴和补助。

纵观我国大陆和台湾两个地区目前实行的养老保险制度，从改革历程到现有的制度内容而言，虽然两者有着相通的地方，例如都经历了逐步推进，缓慢过渡的养老制度“多轨制”的改革历程，目的是为了实现公务员与企业养老保险制度的并轨等等。大陆养老保险制度的发展有着台湾养老保险制度变迁的深刻影响。但是台湾养老保险制度变迁过程中有着其特殊性，政治因素在这一过程中起着主导作用，由于各种团体利益上的博弈，台湾养老保险制度呈现出碎片化的模式。大陆养老保险制度的发展从传统的家庭养老模式逐步过渡至现行的社会养老保险，其变迁过程中一直受城乡二元体制制度的制约。在目前的国情下，台湾和大陆两个区域毕竟暂行着不同的政治经济制度，两地的经济发展水平不同，养老保险统筹模式不同，养老保险的缴费标准必定也不同。例如台湾已经建立了双层养老保障制度：第一层社会保险制度（公共年金）和第二层的职业退休金制度（职业年金），员工退休后享有双重保障。大陆尚未建立普遍的职业退休金制度（职业年金），只有少数企业有职业年金，为增强保障力度这方面还需进一步完善；再如台湾地区一直采用较优厚的退休金薪资计算标准，大陆地区也应当逐步调整紧跟其上；此外，台湾公务员退休年龄制度已由“75制”改为“85制”（2001年启动，到2021年完成），而且将进一步改为“90制”（2026年完成）。台湾劳工法定退休年龄为60岁，2027年将延长到65岁。和大陆职工退休制度虽然有着差距，但改革也在积极的逐步推进中。因此，统筹两地区有一定的困难。两个地区实施的养老保险制度，由于被保险人的职业、身份上的不同，保险的内容差距较大，养老保险待遇悬殊。如何兼顾不同，在福建省自贸区内建立台籍员工养老保险转移衔接制度，促进台籍人才的合理流动，是当前的一个紧迫任务。

（二）福建自贸区台籍员工养老保险转移衔接的具体对策

1.赋予台胞证相应的法律地位

台湾居民来往大陆的通行证，简称台胞证，早期的台胞证功能仅仅限于作为旅行证件。自2008年以来海峡两岸交流日渐频繁，越来越多的台湾人来到大陆发展事业、进行投资，并长期稳定地在大陆生活。除了持有外国护照的，台胞证便成为台湾居民来到大陆唯一的合法身份证和法律证件，成为了台湾居民在大陆的类似身份证，台湾居民在大陆的就业就医、置办房产、银行开户、借款融资等各项对外活动都凭其持有的台胞证，功能之多远非旅行证件所能涵盖。

由于大陆和台湾实行不同的养老保险制度和政策且两者之间没有完整适时的衔接程序，不管投资者抑或是员工，特别是对于那些长期在福建自贸区内工作的台籍人士来说，有着诸多不便。这些台籍员工中部分可能是新入职人员，部分可能是在台湾工作了一定的年限后来到自贸区继续工作，如何继续或者转移养老保险关系，如何更便利的服务来保障这些台籍员工的利益，是建设好自贸区面临的新问题。大陆可以借鉴欧盟公民资格制度建立的经验，在福建省自贸区范围内给予台胞证相应的法律地位，使他们在自贸区内享受与大陆公民享有同等的养老权益，当然也要履行同等的义务。

福建自贸区内的台籍企业占了绝对数量，流动劳动力存在许多亟待解决的问题，针对自贸区内的台籍员工没有从法律上确立他们的地位。自贸区建设旨在应对日益激烈的国际经济规则竞争和国内的发展增速放缓的挑战，紧紧围绕面向世界、服务全国的战略要求。其在制度创新上的主要任务是通过先行先试，建立和健全符合台籍人才流动的体制、机制和制度。

福建省可以欧盟的相关法律法规之立法经验与实施效果为参照，对台籍员工的养老保险及其转移衔接制度从立法角度进行规范。在保障养老保险制度全面覆盖转移方面，欧盟通过法案确立了国民待遇的原则和工作地参保原则，一方面，欧盟公民加入了某一成员国的社会保障体系，履行相应的社会保障义务，就享有同该成员国公民同等的社会保障权益；另一方面，劳动力在转移就业时，必须遵循工作地参保的原则。在福建省自贸区内，当台籍员工从台湾转移到自贸区内就业时，根据该台籍员工在区内的工作年限并结合其生活居住期限，当工作期限以及居住期限达到规定时，除了一定期限的劳务派遣等例外情形，凭其持有的台胞证都可在大陆地区参加养老保险，同时停止在台湾的养老保险。这同样是参照欧盟社会保障法的规定，成员国任一公民在任一时期都只能参加一个成员国的养老保险。做到既有效保障欧盟公民在流动就业过程中至少被一个国家的社会保障制度覆盖，又避免在两个以上的国家之间重复参保。当然，除了从法律层面明确台胞证在养老保险移转中的基础地位以外，台湾和大陆毕竟暂行着不同的养老保险制度，因此台籍员工在两个地区间养老保险移转的具体衔接程序方法都需要以法律的形式规定下来，其中包括如何申请转移，如何确定缴费，如何分年累计，如何按比例支付等具体而明确内容。

2.推行信息化建设，实现福建自贸区台胞证“一卡通”

2002年起，开始了全国范围内统一的“金保工程”，以此加强我国社会保障事业的信息化技术建设，该工程已初具规模和成效，这一工程为我国城镇职工与城乡居民之间等养老保险关系转移衔接手续的办理带来了便捷与效率，可以全面实现电子保障卡跨地区、跨险种的广泛应用。

大陆社会保障“一卡通”可以作为解决养老保险关系转移衔接困难的技术方法，也可以成为养老保险关系转移衔接制度政策实施的关键步骤，必须实现社会保障卡在不同参保区域、不同缴交时段、不同保险制度下记录参保人的全部缴费、领取等信息功能[13]。社会保障卡的应用必须得有信息网络作为支撑。

福建自贸区可以仿效欧盟的NDC制度，尝试推进建设和台湾联网的台籍员工信息库，让每个在自贸区工作的台籍员以台胞证的信息为基础而拥有独有的区域社会保障号码，台籍员工可以实现在台湾与自贸区内养老保险制度的相对自由的流动，而且也可以有效避免台籍员工重复参保缴交费用与重复领取养老金的问题。台籍员工在自贸区工作，遵循“工作所在地缴费，分段实时记录，退休居住地发放，两地便利结算”的思路，对个人账户进行制度设计时，要与台籍员工一一对应，使该账户可以随劳动者两岸变换工作而相应灵活进行操作。台籍员工可以通过建设的电子网络平台随时查询参保缴费领取情况，实现网上缴交费用、网上账户结算以及养老待遇的领取，提高参保缴费信息与个人账户的透明度。

3.建立转移接续服务平台

在自贸区内设立一个负责办理养老保险转移衔接事务的行政办事机构或部门，同样，在台湾地区设立与之相对应的办理养老保险转移衔接协调机构。这些机构只负责台籍员工养老保险程序性事项的申请和办理，并对上一级主管机构汇报工作，与两岸相对应的机构协调工作，简化转移手续并提高工作效率。

需要缴交保险费的时候，台籍员工可以基于便利原则进行申请或不申请办理养老保险的转移手续。假若因工作年限和居住时间比较长，原先的保险关系在台湾现在有意要把养老保险关系进行转移到自贸区内的，可以考虑直接对养老保险关系申请予以转移，那么其个人账户上的储存额随之也可以直接给转移走，移入到两岸协商设立在自贸区的专门基金机构，且基于与自贸区有关特别约定进行参保缴费，缴费年限可以续接不会清零；反之亦然。使得户籍本身并不能够对台籍员工养老保险金的缴交和领取以及在自贸区的养老保障带来任何不便利的影响。

总之，福建省自贸区承担着两岸金融文化服务等经济交往繁荣的任务，还肩负着促使两岸统一的大局使命。为完成这一使命，人才无疑起着举足轻重的作用，其中不乏来自台湾的企业和台籍的员工。创建和完善人才政策体系对福建自贸区人才的吸引、保留和激励具有导向和稳定的意义[14]。首先要从小处着眼，对自贸区内大量台籍员工的社会保障工作要做好，我们可以应借鉴欧盟在养老保险一体化中的开放性协调政策、参考我国采取的颇具实效的城镇职工养老保险和城乡居民养老保险转移衔接制度安排，来建立和完善福建省自贸区内针对台籍员工的养老保险转移衔接制度，使不同地区、不同制度间的养老保险能够有序顺利的整合，维护每个群体的公平权利和应给予他们的社会保障,从而积极推进海峡两岸保障制度一体化的建设。