从美国自由贸易协定看其政府采购市场的开放趋势

（博士）

一、引言

目前，政府采购占一国GDP的比重已达到10%～15%，随着各国政府采购规模的不断扩大，全球政府采购市场蕴藏着无限的商机。作为一种重要的贸易方式，政府采购市场开放已成为世界贸易组织（WTO）和自由贸易协定（FTA）中一项重要的议题。美国是推动政府采购市场开放的倡导者，一方面利用多边贸易机制，积极推动WTO框架下《政府采购协定》（GPA）的修订完善及成员的扩围；另一方面充分利用FTA框架下的政府采购市场开放机制，敦促贸易伙伴国开放政府采购市场，为本国企业谋求更为广阔的国际市场。

在多边贸易体制下，随着政府采购市场规模的不断扩围，以美国为主的发达国家积极推动将政府采购纳入多边贸易体制加以规制。1979年4月12日，第一个规范政府采购的多边框架协议——CATT（关税及贸易总协定）的《政府采购协议》（GPA）在日内瓦签订，该协议于1981年1月1日生效，参加方在政府采购超过一定限额时，要针对国内外供应商进行公开、平等的国际招标。1987年、1993年、2012年，参加方对GPA进行了3次修订，形成了目前仍在使用的2012年GPA文本，确定了参加方最新的政府采购开放范围。目前，GPA参加方已扩大至47个国家和地区。美国作为GPA最初的参加方，在GPA的修订过程中不断扩大政府采购市场的开放范围，尤其是中央实体的开放范围，作为推动其他参加方进一步扩大开放、谋求国际市场机会的筹码。笔者对美国在1992年、2014年的GPA出价概况进行了对比分析，具体如表1所示。

在自由贸易区框架下，美国还积极通过自由贸易协定（FTA）推动政府采购市场的双边开放。目前，美国已经签署的自由贸易协定（FTA）共15个，贸易伙伴分别为新加坡、秘鲁、巴拿马、阿曼、摩洛哥、约旦、以色列、哥伦比亚、智利、巴林、澳大利亚、北美自由贸易协定（NAFTA）、韩国、中美洲等。

虽然特朗普上台后宣布退出《跨太平洋贸易伙伴关系协定》（TPP），但美国在TPP中已就政府采购章节进行了具体出价，因此本文也将这些出价纳入对比分析中。除约旦外，其他的美国FTA中通常都包含政府采购的内容，对市场开放规则及范围进行明确规定，在附件中进一步详述FTA框架下的政府采购承诺，覆盖不同层级实体和项目的开放范围。随着美国FTA范围的扩大，区域性政府采购开放已成为GPA的有力补充。

表1 美国在1992年GPA和2014年GPA出价概况

作为世界上政府采购开放的先导国，美国FTA框架下政府采购开放具有自身的特点，同时也主导着政府采购市场的开放趋势。分析并借鉴美国FTA框架下政府采购市场开放的特点，对我国参与GPA和FTA政府采购章节谈判具有积极的借鉴作用。本文在研究WTO《政府采购协定》（GPA）和美国自由贸易协定（FTA）政府采购开放清单的基础上，通过对比门槛价、开放实体数量和开放项目情况，分析了美国在FTA框架下政府采购市场开放的趋势。本文剩余内容安排如下：第二部分分析了美国在自由贸易协定下政府采购开放的特点；第三部分分析了美国在自由贸易协定框架下政府采购出价的特点和规律；第四部分提出了我国加入GPA和自由贸易协定政府采购谈判的经验借鉴。

二、美国在自由贸易协定下政府采购市场开放的特点

政府采购市场开放包括门槛价（适用规则的采购限额）、实体开放和项目（货物、服务、建筑服务）开放。相比于在GPA中政府采购市场开放承诺，美国在FTA框架下的政府采购开放在形式、范围和项目上均有一定的特点。

（一）门槛价相对灵活，并定期调整

中央实体（主要是指中央政府部门）出价方面，美国在FTA中针对不同国家的门槛价不同，开放程度有升有降。对以色列、加拿大、新加坡和韩国等TPP成员以及墨西哥、智利、澳大利亚、中美洲和哥伦比亚等国家，其货物门槛价大大低于GPA门槛价。比如，针对加拿大、墨西哥的门槛价为5万美元，针对智利、新加坡等门槛价为5.6万美元。而对于摩洛哥、巴林、阿曼和巴拿马等国家，其门槛价则高于GPA门槛价。

次中央实体（主要是指地方政府部门）出价方面，美国在FTA中次中央实体门槛价普遍高于GPA。比如，针对以色列、智利、新加坡的次中央实体门槛价与GPA相同，针对秘鲁、哥伦比亚和巴拿马开放的次中央实体门槛价高于GPA水平，针对巴林、阿曼、韩国、NAFTA和TPP则未开放次中央实体。

其他实体（主要是指国有企业和事业单位）出价方面，美国在FTA中其他实体门槛价基本与GPA相同，但针对智利的LISTA以及阿曼、秘鲁、哥伦比亚和巴拿马的LISTB的门槛价稍微高于GPA，自由化水平有所下降。

此外，美国在FTA政府采购章节均设定了门槛价的定期调整机制，大多依据SDR汇率的变化而定期调整。美国FTA框架下政府采购门槛价情况如表2所示。

（二）中央实体开放范围广，次中央实体和其他实体的开放较为保守

中央实体开放数量方面，除TPP外，美国在FTA中的中央实体开放程度低于GPA。GPA中央实体开放数量为85个，而FTA中美国中央实体开放个数一般为79个，对墨西哥、巴林和阿曼等国家开放数量降低到50个左右。只有TPP中央实体比GPA开放程度稍高，达到86个。

次中央实体开放数量方面，美国在FTA中次中央实体的开放数量低于GPA。针对以色列、智利、新加坡的次中央实体开放数量与GPA相同，针对澳大利亚、摩洛哥、秘鲁、哥伦比亚和巴拿马开放的次中央实体开放数量远低于GPA，针对巴林、阿曼、韩国、TPP未开放次中央实体。

表2 美国FTA框架下政府采购门槛价情况

其他实体开放数量方面，美国在FTA中其他实体开放数量普遍低于GPA。针对以色列、新加坡开放的实体数量与GPA相同，但其他绝大多数FTA的LIST A只开放了6个其他实体，LIST B只开放了1个其他实体，而NAFTA中没有开放LIST B。

（三）货物出价例外较少，开放水平较高

美国在GPA和FTA中非军事类货物出价均采用负面清单形式列出，即在附件4货物章节开放所有货物，但在附件1～附件3的实体以及附件7总注释中列出了部分例外项目。美国在FTA政府采购中针对不同实体的开放水平有所不同，但整体开放水平与GPA类似。

在中央实体货物出价方面，美国在FTA中央实体货物例外与GPA货物例外类似，仅在TPP中针对日本、越南等参加方，把国防部的货物和服务采购做出了对等例外。

在次中央实体货物出价方面，货物例外所涉及的州数量偏少，但个别州根据FTA伙伴国的不同会增列部分货物例外。如乔治亚州在美国—澳大利亚FTA中将牛肉、堆肥和苗圃政府采购排除，主要是因为澳大利亚是农业生产大国，而乔治亚州是美国的农业大州，出于竞争力考虑，乔治亚州将农业项目排除。再如，美国对哥伦比亚次中央实体的供应商制定了较为特殊的本地商业地点和成分的要求。

在其他实体货物出价方面，货物例外整体上要少于GPA，自由化水平相对较高。比如，TPP中美国在附件3中仅将马来西亚的发电、输配电实体的采购及农村公用事业服务局对发电项目提供融资排除在外，原因在于马来西亚未将发电、输配电实体和服务纳入出价范围。

表3 美国FTA政府采购实体开放数量对比分析

美国GPA与FTA中央实体项目出价、次中央实体项目出价和其他实体货物出价对比情况分别如表4～表6所示。

（四）服务开放水平逐渐提升

美国在GPA附件5服务中开放了大部分服务，仅就以下几项进行了排除：运输服务，包括发射服务（CPC第71～74类以及8859、8868）；与政府设施或用于政府目的的私有设施的管理和运营有关的服务，包括联邦资助的研究和开放中心（FFRDCs）；公用事业服务，包括与电信和自动数据处理相关的电信服务，增值电信除外；研发服务；支持海外驻军所进行的采购。

美国在早期的NAFTA、美澳FTA等大部分FTA政府采购章节中的服务出价水平要低于GPA。除了上述GPA的服务例外，还排除了船舶相关设备维护、修理、改造、安装和非核动力船舶的维修服务，以及旅行代理服务。但随着GPA出价的不断改进，美国在近几年签署的FTA中服务开放水平大幅提升，开放水平已达到甚至高于GPA开放水平，如在TPP政府采购章节中的服务开放水平与GPA相同；美韩FTA政府采购章节中仅排除了海外驻军的服务采购，高于GPA开放水平。此外，针对部分次中央实体，根据各州服务产业发展特点，对少量服务进行了排除，但整体上与GPA相似。

（五）建筑服务高度开放

美国在GPA和目前已签署的FTA政府采购章节附件6中的建筑服务（也就是工程）出价基本相同，仅对疏浚服务进行了排除。此外，针对实体特点，美国在GPA和FTA中排除了部分建筑服务，但整体上建筑服务高度开放。

（六）项目总体例外大幅减少

从美国FTA政府采购开放清单附件7总注释看，美国已有的FTA政府采购开放范围中，主要对中小企预留项目、交通服务等进行了整体排除，比GPA少很多。主要原因在于，GPA针对韩国、加拿大和日本做了部分例外，而FTA中因贸易伙伴国不同，没有必要将上述例外纳入FTA中。

美国FTA总注释与GPA总注释如表7所示。

三、美国自由贸易协定框架下政府采购出价的特点和规律

（一）美国FTA框架下政府采购开放的特点

从美国FTA政府采购章节和GPA出价比较可以看出，FTA政府采购章节整体上沿袭了GPA的模式，但由于不受GPA相关规则的限制，FTA中政府采购的整体开放程度有高有低，依据FTA伙伴方不同而各有侧重。

1.FTA框架下政府采购规则更为灵活。GPA以国民待遇和公开透明为原则，在出价过程中要考虑到所有GPA成员方的攻防利益，并受制于GPA规则和WTO规则的约束，因此GPA更为严格和规范，体系更为成熟；FTA以双边或区域内互惠为目标，不必受制于WTO规则和攻防利益的约束，因此只要双方接受，FTA中的政府采购规则可以更为灵活，完全由贸易伙伴方磋商确定。

2.FTA框架下政府采购开放项目更具有针对性。FTA伙伴方数量有限、特点不同，但整体上FTA中政府采购出价敏感产品和服务不多，项目高度开放。同时，可以针对不同伙伴国的重要性，制定过渡期条款等特殊条款，为本国产业争取灵活的开放空间。在双边层次上，政府采购信息交流和沟通也更易于实现，形式上也更具多样化。因此，FTA伙伴国间更易于达成政府采购开放承诺。

表4 美国GPA与FTA中央实体项目出价对比

3.FTA框架下政府采购开放实体更为谨慎。一般而言，地方政府、国有企业和事业单位政府采购开放协调的难度较大，若没有重大的经济利益和强大的政治推动力，这些实体在FTA中的开放意愿不强。因此，相对于GPA，美国在大部分FTA中地方实体和其他实体开放水平很低，这使得美国在FTA中的开放水平大打折扣。据统计，2009年美国50个州加上华盛顿市的政府采购在总采购中的比例达到20%，政府采购额度约为1000亿美元。

（二）美国在FTA框架下政府采购项目例外的规律

尽管美国在政府采购项目上的开放水平较高，但出于某些因素考虑，仍然会在GPA和FTA中将部分特殊领域或产品作为例外，主要例外归纳有：

1.维护国家安全、信息安全、公共利益和秩序例外。如美国在GPA和FTA中将能源部用于支持保卫性的国家安全采购并接受《原子能法》监管或与战略石油储备相关的石油采购列入例外。美国将疏浚

服务列为GPA和FTA中的唯一例外的建筑服务，主要也是因为疏浚服务涉及应急服务和国防安全。

表5 美国GPA与FTA次中央实体项目出价对比

表6 美国FTA与GPA其他实体项目例外对比

2.竞争力较弱的敏感产业或重点支柱产业例外。例如，钢铁在美国是较为敏感的产品，美国在GPA和大部分FTA中将爱荷华州、密歇根州等12个州的建筑用钢列为例外。针对农业较为发达国家的澳大利亚，美国在美国—澳大利亚FTA中将以农业为主的乔治亚州的牛肉、堆肥和苗圃的采购进行了排除。

3.促进农业项目和产品发展例外。美国在GPA和FTA中均将农业部“为农业支持项目或人类喂养项目所需的农产品采购”列入例外。因涉及人类安全、农产品生产和运营等因素，这项例外普遍被美国、加拿大等GPA参加方采用。

4.针对特定贸易伙伴制定特殊规则。美国在美国—哥伦比亚FTA中，对哥伦比亚次中央实体的供应商制定了较为特殊的本地商业地点和成分的要求。即：要求哥伦比亚的供应商在美国所列州有主要的商业地点，或在上述州有直接或非直接掌控的有主要商业地点的企业；哥伦比亚供应商提供的产品应在美国所列一个或多个州有实质性生产或组装场所，且在上述一个或多个州生产的产品价值占总价值的51%以上。这样的措施在美国FTA中非常少见。在号称“引导21世纪新议题”的TPP中，越南、马来西亚、文莱等在政府采购章节中均制定了过渡性措施或补偿条款，为保护本国市场争取了更大的自由权。

5.FTA贸易伙伴的对等例外。对等例外在GPA以及包括多个自由贸易伙伴的FTA中被普遍采用，以便保证本国企业的对等利益。如美国在TPP政府采购中央实体中规定：对于越南的货物和服务（包括建筑服务），以及此类货物和服务的供应商，政府采购章节仅适用于国防部的教育活动局和物资局的采购。因为越南针对国防部的开放范围非常小，为保证对等利益，美国对越南也缩小了国防部的开放范围。

6.促进中小企业、弱势企业和少数民族裔例外。美国商业领域以中小企业为主，在美国零售业60多万家企业中，20人以下的公司数量占比达86.2%。政府对各行业中小企业的全方位扶持，在GPA和FTA中均排除了为中小企业预留的合同。实际上，加拿大、韩国等参加方在GPA、FTA中也普遍排除了面向中小企业的政府采购预留合同。

表7 美国FTA总注释与GPA总注释对比

四、我国加入GPA和自由贸易协定政府采购谈判的经验借鉴

目前我国已达成12个FTA，在中国—智利FTA、中国—冰岛FTA和中国—瑞士FTA中设立了“政府采购”章节，但仅就信息交流和合作、双方启动政府采购章节谈判的时间等问题进行了原则性的规定，并未涉及具体出价清单等市场开放议题。随着我国在谈FTA逐渐增多以及我国企业参与国外政府采购市场需求的提升，未来FTA政府采购议题涉及的市场开放问题将难以回避。因此，学习其他国家FTA中政府采购章节相关内容和出价规律，对我国今后参与GPA和FTA谈判具有重要意义。

美国的政府采购对外开放经历了一个渐进的过程，开放的速度主要取决于国内经济发展的要求，而且政府采购市场的开放通常遵循了“时间上渐进、开放的地区渐进以及开放的产业渐进”的原则，对我国的经验借鉴如下：

（一）进一步做好GPA改进出价准备，为FTA政府采购谈判奠定基础

自2007年启动加入GPA谈判以来，我国共提交了6份出价清单，在6份清单研究出台的过程中，相关实体和企业对GPA已有了较为充分的了解，国内政府采购制度也在逐渐完善中，这为我国参与FTA政府采购谈判奠定了良好的基础。在进一步改进出价的过程中，可根据FTA谈判进展以及FTA伙伴国的利益诉求，在GPA改进出价过程中一并统筹考虑，为适时启动FTA政府采购谈判奠定基础。

（二）选择合适的FTA伙伴国启动政府采购市场准入谈判

FTA谈判的主要原则是权利与义务平衡，各方在市场开放方面做出的承诺和妥协必定是对等的。因此在FTA政府采购清单谈判中，应慎重选择谈判对象，尝试启动政府采购市场准入谈判，避免所有FTA开放可能对国内产业产生的冲击。一是可选择竞争力较弱的发展中国家进行尝试，这些伙伴国涉及政府采购的产品、服务与我国相比相对竞争优势不明显，开放政府采购市场不会对本国商品和服务带来较大冲击。二是可选择与我国产业优势较为互补的发达国家进行尝试。比如，澳大利亚、新西兰等国的政府采购市场较成熟、采购制度较完善，产业与我国较为互补，开放政府采购市场对双方造成冲击的可能性不大。上述两类贸易伙伴可作为我国在FTA中先行开放政府采购市场的试验区，以积累经验，并逐步实现全面开放。

（三）逐渐开放政府采购相关实体和领域

在门槛价方面，可以参考GPA门槛价，根据FTA伙伴国竞争力情况，斟酌调整门槛价并设置合理的过渡期。在实体开放次序方面，按照“中央实体→次中央实体→其他实体”的顺序，先开放中央政府机关，后开放省级政府机关、事业单位、国有企业，对有关国家安全、经济命脉的部门及其他敏感部门应设置例外。在领域开放次序方面，先开放竞争力较强的货物、服务和工程，再根据谈判的出要价情况逐渐改进；对于被迫开放的产业，应在双方可接受的情况下，尽可能制定约束条款或过渡期，争取给予国内产业一定的缓冲期。总体上，应在充分研究FTA伙伴国攻防利益的情况下，遵循由少到多、由点到面、循序渐进、稳步开放的原则逐步开放。

（四）适度引进补偿贸易等条款，给予国内一定缓冲空间

作为GPA主要参加方、竞争力较强的美国，在其FTA中也引用了补偿贸易等做法，以尽可能多地吸引FTA伙伴国投资。我国也可在FTA谈判中引用类似条款，一方面有利于为我国被迫妥协的产业争取一定的缓冲空间，也可以作为吸引外资的辅助手段；另一方面可以作为我国进一步出要价谈判的筹码，为最终确定政府采购出要价清单奠定良好的基础。

（五）注重与FTA服务、投资等其他章节的协调和衔接

政府采购章节是FTA谈判中的一部分，应统筹考虑FTA各章节之间的协调和衔接。一是要注重各个章节之间的衔接。比如政府采购章节与服务及投资章节在某些重要概念、开放领域方面应尽可能协调一致。二是要适应整个谈判的节奏，并服务于整个FTA的谈判策略。政府采购章节涉及货物、服务的开放，应与货物谈判、服务谈判和投资等市场开放相一致，某些货物或服务谈判中高度敏感的产品，可斟酌考虑在政府采购章节中适度妥协，争取实现我国在FTA谈判中整体利益的平衡。

需要说明的是：①由于加拿大为GPA的成员方，在实际操作中美、加两国可适用GPA规则。②军事机构货物出价采用正面清单方式列出，美国在大多数FTA中国防部的货物例外与GPA基本相同，本文在此仅就非军事机构货物进行比较。

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